6 . Роль місцевих фінансів у реформуванні економіки та територіальному розвитку України

Місцеві фінанси як цілісна і складна система економічних відносин відіграють важливу роль у реформуванні вітчизняної економіки , створенні основ ринкового господарювання , формуванні демократичного , соціально орієнтованої держави .

Схематично роль місцевих фінансів в економічній системі держави можна представити в наступному вигляді:

Впливають на - соціально -економічний розвиток країни ;

- Фінансову безпеку держави;

- Фінансову стабільність ;

- Розвиток економіки;

- Добробут населення;

- Розвиток демократії в суспільстві.

Використовуються як інструмент - перерозподілу ВВП ;

- Державного регулювання розвитку територій ;

- Економічної і, зокрема , фінансової політики;

- Державної регіональної політики.

Визначають - обсяг і якість надання локальних суспільних благ населенню;

- Стан і розвиток місцевого господарства ;

- Фінансову базу місцевого самоврядування;

- Надання конституційних гарантій населенню;

 - Стан фінансового вирівнювання.

 

Місцеві фінанси впливають на соціально- економічний розвиток країни і добробут населення. Вони виступають інструментом перерозподілу ВВП , державного регулювання розвитку територій , формування економічної та державної регіональної політики.

Місцеві фінанси відіграють важливу роль у забезпеченні фінансової безпеки держави , що є однією з найважливіших складових економічної безпеки держави . Фінансова безпека має вирішальне значення у функціонуванні економічної системи в цілому , впливає на всі сфери суспільного життя , без її забезпечення неможливе досягнення як поточних , так і перспективних загальнонаціональних цілей розвитку .

 До основних індикаторів фінансової безпеки відносять :

1.Ступінь виконання зведеного та державного бюджетів ;

2 . дефіцит державного бюджету та його фінансування :

3 . рівень перерозподілу ВВП через зведений бюджет.

Дослідження цих показників дає можливість зробити висновок про вплив на них стану місцевих фінансів і місцевих бюджетів , їх збалансованості , забезпечення власними доходними джерелами , механізму надання бюджетних трансфертів з державного бюджету. Оскільки місцеві бюджети є складовою зведеного бюджету України , то параметри , які їх характеризують , слід віднести до найважливіших критеріїв фінансової безпеки .

Місцеві фінанси в економічній системі держави повинні забезпечувати :

- Стабілізацію економічної системи;

- Адаптацію суб'єктів господарювання , в тому числі і малого та середнього бізнесу , до ринкових перетворень ;

- Забезпечення фінансової незалежності органів місцевого самоврядування;

- Реалізацію завдань державної регіональної політики;

- Стимулювання підприємницької діяльності та інвестиційної активності ;

- Вирішення соціальних , демографічних , екологічних , національних та інших проблем регіонів.

Державна регіональна політика - це система заходів, що здійснюються центральною владою з метою управління процесом створення , розподілу , перерозподілу та використання фінансових ресурсів у регіонах і в інших адміністративно- територіальних одиницях.

Основними завданнями державної регіональної фінансової політики є наступне:

1 . Створення правової бази для реалізації цілей державної регіональної фінансової політики .

Обов'язком державної влади є забезпечення єдиних стандартів якості життя на всій території країни.

2 . Визначення на основі об'єктивних критеріїв перерахування та класифікації регіонів і територій України .

Вищими органами державної влади встановлюється перелік регіонів і територій , які вимагають фінансової підтримки з боку центральної влади.

3 . Використання накопиченого в багатьох країнах світу досвіду організаційних механізмів досягнення цілей державної регіональної фінансової політики .

Сюди включають :

 - Територіальне планування ;

 - Програми соціально- економічного розвитку регіонів;

 - Надання територіям спеціального економічного статусу ( вільних , спеціальних , офшорних , торгових зон , зон прикордонного співробітництва) ;

 - Організація межкоммунальних і міжрегіональних горизонтальних об'єднань та їх всіляких асоціацій ;

- Підготовка кадрів для місцевої влади.

4 . Впровадження і використання арсеналу фінансових інструментів досягнення цілей державної регіональної політики.

До них відносять :

- Спеціальні бюджетні режими для місцевої влади;

- Преференції ;

- Кредити ;

- Податкові пільги та повне звільнення від оподаткування підприємств , які сприяють розширенню зайнятості в депресивних регіонах ;

- Зниження процентних ставок за позиками ;

- Зниження орендної плати за користування приміщеннями та земельними ділянками ;

- Надання земельних ділянок під нове будівництво безкоштовно ;

- Створення привабливих умов для розвитку дрібного бізнесу.

Належну увагу приділено місцевим фінансам в програмі реформ чинного уряду на 2010-14 рр. . під назвою « Заможне суспільство , конкурентоспроможна економіка , ефективна держава».

Згідно цієї програми , цілями реформи міжбюджетних відносин є :

- Підвищення якості послуг , що надаються на рахунок місцевих бюджетів;

- Підвищення частки інвестиційних видатків на місцях.

Досягнення цих цілей передбачає вирішення таких завдань:

- Підвищення фінансової незалежності місцевих бюджетів і рівня фінансової забезпеченості делегованих повноважень ;

- Підвищення автономії місцевих бюджетів у видатковій частині та ефективність використання бюджетних коштів;

- Упорядкування відносин місцевих бюджетів з центром ( оптимізація розподілу видаткових повноважень , удосконалення порядку розподілу трансфертів) ;

- Збільшення інвестиційних ресурсів місцевих бюджетів .

Кожен з регіонів України в рамках програми реформ зобов'язаний розробити свою стратегію і програму соціально -економічного розвитку. Наприклад , Одеська область у вересні 2011 року розробила і затвердила Стратегію економічного та соціального розвитку Одеської області до 2020 року.

Стратегія визначає головну мету економічного і соціального розвитку області - перетворення Одещини в регіон з високим рівнем життя населення та умовами для гармонійного розвитку особистості на основі модернізаційної інвестиційно -інноваційної моделі , яка одночасно забезпечить посилення конкурентоспроможних переваг регіону.

Досягнення стратегічної мети передбачає цілий ряд заходів , в тому числі:

- Забезпечення дотримання визначених державою соціальних гарантій щодо кожного громадянина незалежно від місця його проживання ;

- Розширення фінансово- економічних можливостей територіальних громад , посилення мотивації органів місцевого самоврядування до зміцнення місцевих бюджетів;

- Зміцнення матеріальної бази органів місцевого самоврядування та підвищення їх ресурсного забезпечення.

Лекція 2. Місцеві бюджети як провідна ланка місцевих фінансів

План:

1. Розвиток місцевих бюджетів та їх роль в місцевих фінансах України.

2. Місцеві бюджети в складі бюджетної системи України.

3. Економічний зміст і структура місцевих бюджетів.

4. Доходи місцевих бюджетів.

5. Місцеві податки і збори та їх роль у доходах місцевих бюджетів.

6. Видатки місцевих бюджетів.

7. Місцеві бюджети в економічній системі держави.

1. Розвиток місцевих бюджетів та їх роль в місцевих фінансах України.

Місцеві бюджети займають одне з центральних місць в економічній системі кожної держави. У них акумулюється значна частина державних фінансових ресурсів. Разом з тим, місцеві бюджети є найбільш численною ланкою бюджетної системи держави, що відіграє важливу роль у перерозподілі ВВП та фінансуванні державних витрат, насамперед, соціальної спрямованості.

Місцеві бюджети активно впливають на задоволення різноманітних потреб населення. Видатки місцевих бюджетів в значній мірі формують можливості регіону в якісному функціонуванні місцевого господарства, утримання об'єктів соціально-культурного призначення, проведення інвестиційної політики, здійснення соціального захисту населення.

Поява перших місцевих бюджетів тісно пов'язане з появою і функціонуванням в Росії та в Україні земств. Основу доходів земських бюджетів на той час становило майнове оподаткування, в першу чергу, землі. Майнові податки становили 2/3 сукупних доходів земських бюджетів. Останнє практично порівну розподілялося між дотаціями, які надавало земствам держава, та іншими надходженнями (податків від промисловості і торгівлі, судового мита). Для того часу характерним було розмаїття переліку та ставок місцевих податків.

 Після перевороту 1917 р. і встановлення соціалістичного ладу були ліквідовані органи земського і міського управління, а в 1919 р. прийнятий Декрет про кошти та витрати місцевих рад, які стали органами влади на місцях. Відповідно до даного Декрету, місцеві ради володіють: 1) грошовими коштами, які надходять з місцевих джерел і 2) засобами, наданими центральною владою. Для упорядкування місцевого оподаткування було проведено розподіл податків між окремими видами місцевих бюджетів. Крім того, Декрет визначав основні принципи фінансування коштів з місцевих бюджетів: витрачання в рамках кошторисів, за цільовим призначенням, фінансування витрат, не передбачених кошторисом - тільки в окремих випадках.

З початком громадянської війни поступово місцеві бюджети втратили своє значення, оскільки втратили власні джерела доходів., Тому в 1920 р. було скасовано поділ бюджету на місцеві та загальнодержавний. Вже з 1922-23 рр.. місцеві бюджети стали відроджуватися і в 1924 р. відбулося оформлення системи місцевих бюджетів, що до 30-их рр.. призвело до збільшення їх числа і зміцнення позицій. Але вже в 1938 р. було прийнято рішення про включення місцевих бюджетів в єдиний державний бюджет, що поклало початок процесу централізації, який отримав розквіт у воєнний час. Однак, навіть перебуваючи в структурі єдиного державного бюджету, місцеві бюджети розвивалися, зміцнюючи власні джерела доходів. Так, в 1942 році були встановлені такі місцеві податки і збори:

- Податок з будинків

- Земельна рента

- Збір з власників транспортних засобів

- Разовий збір на колгоспних ринках.

У 60-і рр.. в країні проводилася економічна реформа, основною метою якої було удосконалення господарського механізму. в рамках цієї реформи було прийнято серію документів, спрямованих на розширення дохідної бази місцевих бюджетів за рахунок передачі їм загальнодержавних податків. Це дозволило збільшити витрати на народне господарство, у тому числі і житлово-комунальне.

Починаючи з 1987 р. вводиться новий податок - прибутковий податок з осіб, які займаються індивідуальною трудовою діяльністю, який поряд з надходженнями від реалізації державної внутрішньої виграшної позики став головним загальносоюзним регулюючим податком. В цілому збалансування місцевих бюджетів здійснювалася за допомогою двох методів: відсоткових відрахувань від загальнодержавних податків і надання бюджетних трансфертів.

Відмова від адміністративно-командних методів управління економікою призвела до необхідності впровадження елементів державних розрахунків і переходу республік на самофінансування. Витрати республіканських і місцевих бюджетів мали плануватися тільки за рахунок доходів, отриманих на відповідних територіях. Крім того, передбачалося впровадження стабільних нормативів тривалої дії при визначенні видатків місцевих бюджетів на соціально-культурні заходи, житлово-комунальне і дорожнє господарство. Однак, корінних змін у сфері місцевих бюджетів не відбулося, оскільки вони функціонували в рамках існуючої централізованої бюджетної системи.

Таким чином, в процесі еволюції місцевих бюджетів України з другої пол. XIX ст. до початку XXI ст. можна виділити наступні етапи:

Період	Характеристика періоду
1864-1917 гг.	Становлення земств, організаційне оформлення земських бюджетів
1918-1930 гг.	Законодавче оформлення місцевих бюджетів, упорядкування бюджетного оподаткування, процедур бюджетного процесу
1931-1959 гг.	Зміцнення адміністративно-командних методів управління, централізація бюджетної системи, обмеження прав місцевих рад у використанні коштів місцевих бюджетів, скорочення переліку місцевих податків і зборів
1960-1990 гг.	Ослаблення централізованого управління, зміцнення демократичних основ, економічна реформа, розширення прав місцевих рад, зміни в бюджетному процесі та бюджетних взаєминах
1991 – сьогоднішній день	Відродження місцевого самоврядування, зміцнення позицій місцевих рад, законодавча регламентація бюджетних відносин, системи оподаткування, бюджетного регулювання

 

2. Місцеві бюджети в складі бюджетної системи України.

Структурно місцеві бюджети є складовою частиною бюджетної системи України та разом з Державним бюджетом утворює зведений (консолідований) бюджет України. Структура бюджетної системи України структурно представлена ​​на рис.1.

Місцеві бюджети в кожній країні є найбільш численним ланкою бюджетної системи. Всього в Україні місцевих бюджетів більше 13 тисяч. До місцевих бюджетів відносять: бюджет АРК, обласні та районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування.

Бюджети місцевого самоврядування - це бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань. Найбільш численна група - це бюджети місцевого самоврядування.

Структурно систему місцевих бюджетів можна представити у вигляді трирівневої моделі (рис.2):

Характерною рисою сучасної бюджетної системи є прагнення до зміцнення самостійності всіх бюджетів. Місцеві бюджети не можуть включатися до бюджетів іншого рівня.

Самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до чинного законодавства України. Втручання державних органів у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів не допускається, за винятком випадків, передбачених законодавством України.

3 . Економічний зміст і структура місцевих бюджетів

Система місцевих бюджетів - це сукупність самостійних бюджетів , які не включаються до складу державного бюджету і один одного.

Місцевий бюджет може розглядатися в трьох аспектах:

1 . Як правовий акт , згідно з яким виконавчі органи отримують право на розпорядження певними фондами грошових ресурсів .

2 . Як план (кошторис ) доходів і видатків відповідного місцевого органу влади.

3 . Як економічна категорія , оскільки бюджет - атрибут будь самостійної територіальної одиниці.

Місцевий бюджет - сукупність економічних ( грошових) відносин , які виникають у зв'язку зі створенням і використанням фондів грошових коштів місцевих органів влади в процесі перерозподілу національного доходу з метою забезпечення розширеного відтворення і задоволення соціальних потреб суспільства.

Для складання і виконання бюджетів різних рівнів бюджетної системи застосовується бюджетна класифікація , впроваджена в Україні з 1998 р.

Бюджетна класифікація - це єдина систематизована угруповання доходів і витрат згідно із законодавством України та міжнародним стандартам.

Структуру місцевих бюджетів можна розглядати в різних аспектах.

Залежно від виду повноважень ( делеговані або власні ) доходи і видатки місцевого бюджету можна умовно розділити на дві частини (див. рис.3. ) :

1 . Доходи і витрати , що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів . Це так звані делеговані повноваження , або Кошик 1 .

2 . Доходи і витрати , що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів . Це власні повноваження , або Кошик 2 .

Склад Кошиків 1 і 2 строго регламентований Бюджетним Кодексом України . Доходами , які враховуються при визначенні розміру міжбюджетних трансфертів , вважаються ті доходи , які закріплені державою за місцевим бюджетом для забезпечення фінансування витрат , які розраховуються згідно з фінансовими нормативами бюджетної забезпеченості . Якщо сума зазначених доходів менша від суми витрат , які передані державою і розраховані за формулою , то різницю даного бюджету покриває держава шляхом надання трансферту (дотації вирівнювання ) .

Доходами , які НЕ враховуються при визначенні розміру міжбюджетних трансфертів , вважаються ті доходи , які повністю залишаються у розпорядженні відповідного бюджету та не враховуються при розрахунку дотації вирівнювання або обсягів вилучення . Ці доходи призначені для забезпечення видатків , які в рамках чинного законодавства повністю передані на розгляд місцевих органів влади.

Найбільш часто зустрічається поділ бюджету на дві частини - доходи і витрати, кожна з яких включає загальний і спеціальний фонди.

М І С Ц Е В И Й Б Ю Д Ж Е Т	ЗАГАЛЬНИЙ ФОНД	Забезпечує більшість видів та програм місцевого самоврядування. Сюди надходять кошти, що мають загальнодержавний характер і є об'єктом загальнодержавного перерозподілу (трансферти)
	СПЕЦІАЛЬНИЙ ФОНД	Передбачає закріплення джерел доходів за конкретними статтями витрат. Тут зосереджуються доходи державних цільових фондів. Використання коштів цього фонду має цільовий характер.

Загальний фонд забезпечує більшість видів діяльності та програм місцевого самоврядування. Сюди надходять кошти , що носять загальнодержавний характер і є предметом загальнодержавного перерозподілу .

У рамках загального фонду місцевих бюджетів за рішенням місцевого органу влади може створюватися резервний фонд для здійснення непередбачених видатків, що не носять постійний характер і не могли бути передбачені при складанні проекту бюджету . Бюджетний кодекс України обмежує розмір даного фонду , вказуючи , що його обсяг не повинен перевищувати 1 % обсягу видатків загального фонду даного бюджету . Крім того , звітність щодо використання коштів з цього фонду передбачена щомісяця перед відповідною радою .

Спеціальний фонд акумулює чітко визначені надходження , які витрачаються на певні цілі. Тут зосереджуються доходи державних цільових фондів , а також спеціальні кошти бюджетних організацій , що носять компенсаційний характер і що використовується в спеціальних цілях.

Крім того , складовою спеціальних фондів є бюджети розвитку місцевих бюджетів .

Місцевий бюджет також прийнято ділити на поточний бюджет і бюджет розвитку.

Поточний бюджет використовується для виконання як власних , так і делегованих повноважень. Засоби поточного бюджету спрямовуються на фінансування установ і об'єктів виробничої та соціальної інфраструктури , які перебувають на утриманні місцевого бюджету , а також на фінансування соціального захисту населення.

Головна мета створення бюджету розвитку - це фінансування програм соціально- економічного розвитку відповідної території , пов'язаних з розширеним відтворенням .

Розподіл місцевих бюджетів на поточний та бюджету розвитку визначає порядок фінансування в умовах наявності дефіциту бюджету , що виник у результаті недовиконання доходів бюджету . У такому випадку перш за все фінансуються видатки поточного бюджету , а вже потім - бюджету розвитку .

4 . Доходи місцевих бюджетів

 Розмежування повноважень між рівнями влади визначає особливості формування дохідної частини державного та місцевого бюджетів.

В останні роки приблизно 60-70 % бюджетних ресурсів акумулюються в Державному бюджеті , а в місцевих , відповідно, - від 30 до 40%.

Доходами бюджету називаються засоби , які надходять у постійне користування на безповоротній основі. Вони забезпечують стабільність бюджету та фінансування його витрат .

Основними джерелами доходів місцевих бюджетів є податкові та неподаткові надходження , а також трансферти . Доходи від операцій з капіталом для місцевих бюджетів не істотні.Доходи місцевих бюджетів поділяються на :

 - Власні - доходи , які формуються на даній території за рішенням місцевих органів влади;

- Закріплення - доходи , які на постійній основі закріплені за місцевими бюджетами .

До прийняття Бюджетного Кодексу України рада вищого рівня визначала обсяг відрахувань до бюджетів нижчого рівня. Бюджетний кодекс - 2001 чітко визначив , а Бюджетний кодекс -2010 переглянув і вдосконалив перелік власних і закріплених доходів місцевого самоврядування на довгу перспективу , що відкрило нові можливості для здійснення перспективного планування .

Дохідна частина місцевого бюджету складається з доходів , які

- Враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів (кошик 1 )

- НЕ враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів (кошик 2 . )

Повний перелік доходів Кошиків 1 і 2 регламентується ст. 64-69 Бюджетного кодексу України та утримується в Додатку 1 .

Перелік основних доходів місцевих бюджетів України , які враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів (Кошик 1 )

- Податок на доходи фізичних осіб у частині, що зараховується до відповідного бюджету

   - Збір за спеціальне використання лісових ресурсів;

Збір за спеціальне використання води

Плата за використання інших природних ресурсів;

Плата за користування надрами для видобування корисних копалин

    - Реєстраційний збір за проведення державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, справляється виконавчими органами відповідних місцевих рад

• Державне мито в частині, що належить відповідним бюджетам

Завдяки своєму особливому статусу , міста Київ та Севастополь , крім перерахованих вище мають додаткові , передбачені тільки для цих двох бюджетів , закріплені доходи , прописані також ст. 64 БКУ .

Перелік основних доходів місцевих бюджетів України , які НЕ враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів (Кошик 2 )

Доходи загального фонду місцевих бюджетів	Доходи спеціального фонду місцевих бюджетів
Місцеві податки і збори (крім єдиного податку)	збір за першу реєстрацію транспортного засобу
Плата за землю	кошти від відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва
Податок на прибуток підприємств і фінансових установ комунальної власності	збір за провадження деяких видів підприємницької діяльності в частині провадження торговельної діяльності нафтопродуктами , скрапленим та стиснутим газом
Фіксований сільськогосподарський податок у частині , що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування -	екологічний податок у частині , що належить даними місцевим бюджетам
Адміністративні штрафи	власні надходження бюджетних установ, які утримуються за рахунок відповідного місцевого бюджету
Надходження від орендної плати за користування майновими комплексами та іншим майном , що знаходяться у комунальній власності	Надходження бюджету розвитку: - Єдиний податок - Дивіденди (доход) , нараховані на акції (частки , паї ) господарських товариств , у статутних капіталах яких є майно Автономної Республіки Крим , комунальна власність ;  - Плата за надання місцевих гарантій ;  - Кошти від відчуження майна , що належить Автономній Республіці Крим, та майна, що перебуває у комунальній власності , кошти від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення або прав на них ;  - 90 відсотків коштів від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення або прав на них, що перебувають у державній власності до розмежування земель державної та комунальної власності* - податок на нерухоме майно
Плата за передані в оренду водні об'єкти комунальної власності
Плата за розміщення тимчасово вільних коштів місцевих бюджетів

 Аналіз динаміки надходжень доходів до місцевих бюджетів після введення в дію нових Податкового та Бюджетного кодексів України свідчить про те , що основним джерелом доходів Кошики 1 в Україні є податок на доходи фізичних осіб , а корзини 2 - плата за землю. При цьому залежно від рівня місцевого бюджету надходження від цих джерел будуть носити різне значення , оскільки Бюджетний кодекс чітко встановлює відсоток відрахувань за кожним рівнем бюджету від цих доходів.

Нормативи відрахувань податку на доходи фізичних осіб до бюджетів місцевого самоврядування :

Територіальна громада Надходження податку

міста Київ та Севастополь 100% до кошика закріплених доходів

міста республіканського та обласного значення 75% до кошика закріплених доходів 25% до бюджетів

АРК і областей

Міста районного значення, села, селища та їх об'єднання 25% до кошика закріплених доходів 50% до районного бюджету 25% до бюджетів

АРК і областей

Нормативи відрахувань плати за землю до бюджетів місцевого самоврядування :

Територіальна громада Надходження податку

міста Київ та Севастополь 100 % до кошика власних доходів

міста республіканського та обласного значення 75 % до кошика власних доходів 25 % до бюджетів

АРК і областей

Міста районного значення , села , селища та їх об'єднання 60 % до кошика власних доходів 15 % до районного бюджету 25 % до бюджетів

АРК і областей

Власні та закріплені доходи у більшості випадків є недостатніми для фінансування витрат органів місцевого самоврядування і тому для збалансування місцевих бюджетів використовуються міжбюджетні (офіційні ) трансферти . Крім того , трансферти надаються для фінансування делегованих державною владою місцевим органам самоврядування функцій і повноважень. Як свідчить досвід України за останні п'ять років , частка міжбюджетних трансфертів у доходах місцевих бюджетів зростає, що свідчить про негативну практиці , оскільки в структурі таких трансфертів переважають дотації вирівнювання , а не цільові трансферти .

Враховуючи те , що частка власних доходів у місцевих бюджетах України незначна, особливого значення набуває необхідність зміцнення доходної бази , розвитку місцевого оподаткування , здійснення ефективного бюджетного регулювання .

Основні напрямки зміцнення доходної бази місцевих бюджетів:

- Нарощування частки доходів місцевих бюджетів , посилення ролі місцевих податків і зборів

- Сприяння розвитку малого та середнього бізнесу

- Збільшення доходів від місцевого господарства , забезпечення прибутковості комунальних підприємств

 - Реформування житлово -комунального господарства , ліквідація дотаційності в цій сфері

- Зниження частки трансфертів у доходах місцевих бюджетів

- Пошук альтернативних джерел власних доходів

- Активне використання місцевих позик як джерела місцевих бюджетів

- Забезпечення економного та цільового використання бюджетних коштів

- Ефективний контроль з боку місцевих фінансових органів за формуванням та використанням коштів місцевих бюджетів.

4 . Місцеві податки і збори та їх роль у доходах місцевих бюджетів

Місцеві податки і збори мають не таку тривалу історію , як загальнодержавні . Першим місцевим податком вважається податок на користь бідних , який був вперше впроваджений в Англії в XVII в . у зв'язку з появою великої кількості бідняків , жебраків та злиднів на вулицях Лондона та інших міст Англії . Центральний уряд вимагав від міст і парафій підтримувати і допомагати бідним за рахунок добровільних пожертвувань заможних людей. Поступово така добровільність перетворилася на обов'язок . Головною передумовою для сплати такого податку була наявність у платників землі, будинків та іншого нерухомого майна . Це був цільової податок , оскільки всі отримані від нього кошти направлялися на допомогу бідним. Принаймні виникнення інших потреб в Англії стали з'являтися наступні місцеві податки : дорожній , шкільний , податки на утримання лікарень , місцевої поліції і охорони , на роботи з благоустрою і т.д.

У Франції місцеві податки з'явилися у формі надбавок до загальнодержавних податків і зборів ( поземельного , подомового і т.д.). місцевим органам влади було надано право встановлювати до загальнодержавних податків надбавки - « додаткові сантими » , які ділилися на :

- Звичайні ( спрямовувалися на загальні потреби громади) ;

- Спекулятивні ( з цільовою спрямованістю коштів на задоволення місцевих потреб ) ;

- Надзвичайні ( використовувалися для фінансування необов'язкових витрат і вимагали дозволу уряду для їх впровадження) .

Крім того , у Франції існував особливий податок , який стягувався на території громад - Октруа . Це був непрямий податок , який стягувався з продуктів споживання при ввезенні їх на територію громади. Пізніше цей податок знайшов поширення в Бельгії , Голландії та США .

Місцеві органи в Пруссії завжди славилися своєю самостійністю у віданні місцевих справ , в тому числі і в сфері фінансів . У 1892 році у відання місцевої влади були передані поземельний , побудинкових і промисловий податки. Держава при цьому стягувало лише прибутковий і майнові податки. Крім того , існували місцеві надбавки до прибуткового податку .

Розвиток місцевого оподаткування в Росії і в українських землях тісно пов'язане з земськими повинностями , які стягувалися як у грошовій , так і в натуральній формі. Натуральні земські повинності покладалися на селян і міщан , а купці і почесні громадяни були від них звільнені.

Після жовтневого перевороту 1917 року земське самоврядування було ліквідовано і в середини 1918 року введено три місцевих збору: поголовний , з худоби , з житлових приміщень за межею міста. У грудні 1918 року було введено вже 9 ​​місцевих податків і зборів у сільській місцевості і 15 в містах.

Протягом 1930-1932 рр. . перелік місцевих податків і зборів скоротився до двох : земельної ренти та податку з будов. У 1942 році додали разовий збір на колгоспних ринках та збір з власників транспортних засобів. Цей перелік місцевих податків і зборів залишався незмінним до 1980 -х рр. . фіскальна роль місцевих податків і зборів у той час була незначною (3-5 %).

 В умовах незалежної України формування інституту місцевого оподаткування ознаменувало прийняття Декрету Кабінету Міністрів України «Про місцеві податки і збори» від 20 травня 1993 року, який проіснував аж до прийняття Податкового кодексу України у 2010 році.

До повноважень місцевого самоврядування в Україні віднесено встановлення і збір місцевих податків і зборів , а саме:

- Встановлення лише тих податків і зборів , які передбачені законодавством;

- Встановлення ставок в рамках граничних розмірів , передбачених законодавством;

- Встановлення податкових пільг для окремих платників .

 Загалом у місцевих бюджетах України в останні роки частка місцевих податків і зборів перебувала в діапазоні 3-5%. Прийняття Податкового кодексу мало на меті зміцнити позиції місцевих податків і зборів в Україні , посиливши їх частку в доходах місцевих бюджетів , оскільки саме місцеві податки вважаються основою фінансової автономії органів місцевого самоврядування в усьому світі.

Відповідно до Податкового кодексу перелік місцевих податків і зборів включає:

- Податок на нерухоме майно , відмінне від земельної ділянки;

- Єдиний податок ;

- Збір за місця для паркування транспортних засобів;

- Збір за провадження деяких видів підприємницької діяльності;

- Туристичний збір.

Податкова реформа не вирішила проблеми фінансової незалежності органів місцевого самоврядування , не створила ефективної системи місцевого оподаткування , тому питання подальшого реформування інституту місцевого оподаткування залишається в Україні актуальним.

У зв'язку з цим виникає необхідність ще раз звернутися до світового досвіду місцевого оподаткування , а також до теорії оподаткування , з метою визначення основних вимог, висунутих до місцевих податків і зборів.

Вимоги до місцевих податків і зборів

 - Достатні обсяги надходжень і справедливий розподіл коштів ;

- Незначні коливання надходження коштів ;

 - Відповідність між економічним розвитком і надходженнями місцевих податків і зборів;

- Складність ухилення від сплати податків;

- Незначні адміністративні та виконавчі витрати ;

 - Гнучкість і еластичність ( надходження збільшуються разом з доходами та інфляцією ) ;

- Рівновага між споживачами місцевих послуг та податковим тягарем ;

- Підзвітність у використанні коштів , що надходять від місцевих податків і зборів;

- Захист від одностороннього розвитку місцевої економічної структури;

- Гнучка система ставок місцевих податків і зборів;

- Місцеві органи влади повинні мати право встановлювати ставки одного або двох найбільш значущих місцевих податків .

6 . Видатки місцевих бюджетів

Витрачання бюджетних коштів відображає зміст основних функцій і завдань , які виконують органи місцевого самоврядування в Україні . Склад , структура і динаміка бюджетних витрат відображають державні , регіональні та місцеві пріоритети соціально -економічного розвитку.

Бюджетні витрати дають можливість розкрити і проаналізувати економічну сутність місцевих бюджетів , фінансові можливості органів місцевого самоврядування , які повинні вирішувати питання місцевого значення - забезпечувати населення державними послугами , сприяти всебічному і гармонійному розвитку територій.

Законодавством України передбачено , що місцеві органи місцевого самоврядування самостійно розпоряджаються коштами відповідних місцевих бюджетів , визначають напрями їх використання.

Видатки місцевого бюджету - це економічні відносини , які виникають у зв'язку з розподілом централізованих коштів , що є власністю місцевих органів влади.

Класифікація видатків місцевих бюджетів міститься в ст. 61 ЗУ « Про місцеве самоврядування в Україні ». Відповідно до тексту закону виділяють поточні видатки і видатки розвитку .

Поточні витрати - витрати бюджету на цільове фінансування мережі підприємств , установ , організацій , які існують протягом бюджетного року , а також фінансування соціального захисту населення , утримання апарату управління та служб органів місцевого самоврядування , соціального обслуговування і т.д.

Основні напрямки використання поточних витрат:

 - Соціальний захист та соціальне забезпечення населення

- Соціально-культурна сфера

- охорона здоров'я

- Фізкультура і спорт

- Витрати на житлове господарство

- Видатки на фінансування пасажирського транспорту

- Витрати на утримання органів влади

Поточні витрати передбачають негайне і вчасне фінансування.

Видатки розвитку - витрати на фінансування інвестиційної та інноваційної діяльності , кошти на реалізацію програм соціально- економічного розвитку міст , капітальне будівництво , придбання обладнання , транспортних засобів та іншої техніки , а також інші витрати , пов'язані з розширеним відтворенням .

Основні напрямки використання видатків розвитку

- Погашення місцевого боргу

- Капітальні витрати , включаючи капітальні трансферти іншим бюджетам , що направляються на :

             соціально- економічний розвиток регіонів ,

             виконання інвестиційних програм (проектів) ;

             будівництво , капітальний ремонт та реконструкцію об'єктів соціально -культурної сфери та житлово -комунального господарства ,

             будівництво газопроводів і газифікацію населених пунктів ,

             будівництво і придбання житла окремим категоріям громадян відповідно до законодавства ,

             збереження та розвиток історико - культурних місць України та заповідників ;

             будівництво та розвиток мережі метрополітенів ,

             придбання вагонів для комунального електротранспорту ,

             розвиток дорожнього господарства ,

             придбання шкільних автобусів та автомобілів швидкої медичної допомоги;

             комп'ютеризацію та інформатизацію загальноосвітніх навчальних закладів ,

             інші заходи, пов'язані з розширеним відтворенням .

- Внески органів місцевого самоврядування у статутний капітал підприємств

- Проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки , що підлягає продажу , за рахунок авансу , внесеного покупцем земельної ділянки

- Підготовка земельних ділянок несільськогосподарського призначення або прав на них державної (до розмежування земель державної та комунальної власності) чи комунальної власності для продажу на земельних торгах та проведення таких торгів

Співвідношення між поточним бюджетом і бюджетом розвитку нестабільне і залежить від досягнутого рівня економічного і соціального розвитку регіону.

Відповідно до Бюджетного кодексу України ( ст.82 ) витрати бюджетів на здійснення повноважень діляться на три групи:

1 ) видатки на забезпечення конституційного ладу , державної цілісності та суверенітету , незалежного судочинства , а також інші витрати , які не можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню .

 Такі витрати здійснюються за рахунок коштів Державного бюджету України .

2 ) витрати , які визначаються функціями держави та можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню з метою забезпечення найбільш ефективного їх виконання на основі принципу субсидіарності .

Такі витрати здійснюються на рахунок коштів місцевих бюджетів, у тому числі і за рахунок трансфертів з Державного бюджету України .

3 ) видатки на реалізацію прав та обов'язків Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування , які мають місцевий характер і визначені законами України .

Такі витрати здійснюються на рахунок коштів місцевих бюджетів, у тому числі і за рахунок трансфертів з Державного бюджету України .

Критерії розмежування видів видатків між місцевими бюджетами , здійснюваного на основі принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання гарантованих послуг та наближення їх до безпосереднього споживача :

	Перша група	Друга група	Третя група
види витрат	Витрати на фінансування бюджетних установ та реалізацію заходів, які забезпечують надання:
	першочергових гарантованих послуг і які розташовані найближче до споживачів;	основних гарантованих послуг для всіх громадян України	гарантованих послуг для окремих категорій громадян або реалізацію програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України
джерело фінансування	з бюджетів сіл , їх об'єднань , селищ , міст	з бюджетів міст республіканського АРК та міст обласного значення , а також районних бюджетів в	з бюджету АРК та обласних бюджетів
	З бюджетів міст Києва та Севастополя здійснюються видатки всіх трьох груп

У контексті діючого механізму організації міжбюджетних відносин видатки місцевих бюджетів ділять на дві групи:

 - Витрати , що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів ;

- Витрати , які НЕ враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів.

Перша група витрат відповідає повноваженням , які органи державної влади делегують органам місцевого самоврядування , а друга - власних повноважень місцевого самоврядування.

Витрати , які враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів , розмежовуються між бюджетами різних рівнів таким чином:

Джерело фінансування	Витрати на :
1 . З бюджетів сіл , їх об'єднань , селищ , міст районного значення	1 . органи місцевого самоврядування сіл , селищ , міст районного значення; 2 . освіта: а ) дошкільну освіту ; б) загальну середню освіту ( навчально -виховні комплекси " дошкільний навчальний заклад - загальноосвітній навчальний заклад" , " загальноосвітній навчальний заклад - дошкільний навчальний заклад" за умови , що загальноосвітній навчальний заклад - I ступеня); 3 . сільські , селищні та міські палаци і будинки культури , клуби , центри дозвілля , інші клубні заклади та бібліотеки
2 . З районних бюджетів та бюджетів міст республіканського підпорядкування АРК та обласного значення	1 . фінансування державного управління (органів місцевого самоврядування , міст обласного та республіканського значення , органів місцевого самоврядування районного значення); 2 . освіта (дошкільна , загальна середня , установи освіти для громадян , які потребують соціальної допомоги та реабілітації) ; 3 . охорона здоров'я (первинну медико -санітарну , амбулаторно- поліклінічну та стаціонарну допомогу ; програми медико -санітарної освіти ) ; 4 . соціальний захист та соціальне забезпечення ( притулки для безпритульних , малозабезпечених і т.д.); 5 . державні культурно- освітні та театрально- видовищні програми (театри , бібліотеки , музеї, виставки , палаци і будинки культури , школи естетичного виховання дітей , зоопарки ) ; 6 . державні програми розвитку фізичної культури і спорту.
3 . З бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів	1 . фінансування державного управління ( обласні ради , виконавча влада АРК) ; 2 . освіта (професійно- технічну та вищу ) ; 3 . охорона здоров'я ( консультативну та спеціалізовану амбулаторно- поліклінічну та стаціонарну допомогу , санаторно- курортну допомогу ) ; 4 . соціальне забезпечення та соціальний захист ; 5 . культура і мистецтво; 6 . фізкультура і спорт

Власні витрати з місцевого бюджету , що здійснюються за рахунок власних доходів і НЕ враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів :

1 ) місцева пожежна охорона ;

2 ) позашкільну освіту ;

3 ) місцеві програми соціального захисту та соціального забезпечення ;

4 ) відшкодування різниці між розміром ціни (тарифу ) на житлово -комунальні послуги , що затверджувалися або погоджувалися рішенням місцевого органу виконавчої влади та органу місцевого самоврядування , та розміром економічно обгрунтованих витрат на їх виробництво (надання ) ;

5 ) місцеві програми розвитку житлово -комунального господарства та благоустрою ;

6 ) культурно- мистецькі програми місцевого значення , в тому числі зоопарки загальнодержавного значення комунальної власності;

7 ) програми підтримки кінематографії та засобів масової інформації місцевого значення;

8 ) місцеві програми з розвитку фізичної культури і спорту;

9 ) типове проектування , реставрацію та охорону пам'яток архітектури місцевого значення;

10 ) транспорт , дорожнє господарство ;

11 ) заходи з організації рятування на водах ;

12 ) обслуговування місцевого боргу ;

13 ) програми природоохоронних заходів місцевого значення ;

14 ) управління комунальним майном;

15 ) регулювання земельних відносин;

16 ) заходи у сфері захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру в межах повноважень , встановлених законом;

17 ) заходи та роботи з мобілізаційної підготовки місцевого значення;

18 ) проведення місцевих виборів у випадках , передбачених законом , та республіканських Автономної Республіки Крим і місцевих референдумів;

19 ) членські внески до асоціації органів місцевого самоврядування та їх добровільних об'єднань ;

20 ) підвищення кваліфікації депутатів місцевих рад;

21 ) інші програми , пов'язані з виконанням власних повноважень , затверджені Верховною Радою Автономної Республіки Крим , відповідною місцевою радою згідно із законом.

Питання цільового та ощадливого використання бюджетних коштів постійно є предметом удосконалення в Україні . Не випадково в останні роки було вжито ціла серія заходів , спрямованих на економію бюджетних коштів і підвищення ефективності з використання.

 В якості основних напрямків подальшого удосконалення процесу управління видатковою частиною бюджету висловлюються наступні пропозиції :

 - Оптимізувати кількість і структуру бюджетних організацій , скоротити витрати на їх утримання;

 - Переглянути ліміти витрат на утримання легкового і спеціального автотранспорту;

 - Заборона на придбання мобільних телефонів і легкових автомобілів без дозволу Міністерства фінансів України ;

 - Обмеження можливостей з преміювання та встановлення надбавок до посадових окладів .

7 . Місцеві бюджети в економічній системі держави

Місцеві бюджети займають одне з центральних місць в економічному механізмі кожної держави. Їх роль і значення обумовлені типом економічної системи , вибраними цілями і пріоритетами суспільного розвитку.

Ринковий механізм господарювання зміщує акценти у витрачанні державних коштів. Соціальна орієнтація ринкової економіки передбачає спрямованість більшої частини бюджетних коштів на задоволення потреб населення - утримання об'єктів соціально -культурної сфери та соціальної інфраструктури , надання допомоги незахищеним верствам населення. Відповідно, спостерігається зниження розмірів коштів , що спрямовуються на утримання підприємств , надання дотацій збитковим структурам.

Найбільш важливі аспекти ролі місцевих бюджетів:

 - Є важливим інструментом макроекономічного регулювання ( перерозподіляють 1 / 6 ВВП України ) ;

 - Практично половина витрат зведеного бюджету України фінансується через місцевий бюджет ;

- Виступає практично єдиним джерелом коштів для вирішення місцевих проблем;

- За допомогою місцевого бюджету впроваджуються в життя загальнодержавні програми розвитку економіки та підтримки вітчизняного виробника.

Лекція 3 . Фінансові ресурси місцевого самоврядування

1 . Сутність фінансової незалежності місцевого самоврядування та проблеми її зміцнення.

2 . Склад , сутність та особливості формування фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування.

3 . Комунальний кредит , його види та шляхи розвитку .

4 . Місцеві запозичення та їх розвиток в Україні .

5. Цільові фонди місцевого самоврядування : сутність та особливості функціонування в Україні .

6. Фінанси комунальних підприємств та їх роль у формуванні місцевих бюджетів .

1. Сутність фінансової незалежності місцевого самоврядування та проблеми її зміцнення

Важливою основою кожної демократичної держави є місцеве самоврядування , функціонування якого здійснюється на принципах самостійності та фінансової незалежності .

 Практика діяльності органів місцевого самоврядування в умовах легітимізації їх прав свідчить про те, що саме фінансова незалежність є вирішальною у здійсненні функцій і завдань, які покладаються на органи місцевого самоврядування.

Фінансова незалежність органів місцевого самоврядування - незалежність їх від загальнодержавних органів влади у прийнятті певних рішень, що стосуються місцевих проблем і забезпечення для їх вирішення відповідних коштів.

  

Головною ознакою фінансової незалежності є володіння і самостійне розпорядження фінансовими ресурсами, обсяг яких відповідає функціям і завданням, які покладаються на органи місцевого самоврядування. А такі фінансові ресурси необхідні місцевої влади для реалізації намічених цілей і програм соціально -економічного розвитку території

Ознаки фінансової незалежності органів місцевого самоврядування:

 - Самостійність у питаннях розробки , розгляду, затвердження та виконання місцевих бюджетів;

- Можливість внесення змін до місцевих бюджетів ;

- Встановлення місцевих податків і зборів та їх ставок у межах, визначених законодавством ;

- Надання пільг по місцевих податках і зборах;

- Можливість випуску місцевих позик , лотерей та інших цінних паперів;

- Отримання позик в фінансово -кредитних установах ;

- Передача коштів з відповідного місцевого бюджету в інші місцеві бюджети для виконання спільних проектів і програм , для утримання об'єктів спільного користування;

- Розпорядження комунальним майном;

- Встановлення в порядку і в межах, визначених законодавством , тарифів на послуги , які надаються підприємствами та організаціями комунальної власності;

- Створення комерційних банків та інших фінансово- кредитних установ .

Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування виступають :

- Рухоме і нерухоме майно, що перебуває у комунальній власності;

- Доходи місцевих бюджетів;

- Цільові фонди ;

- Земля та інші природні ресурси, які знаходяться в комунальній власності;

- Об'єкти спільної власності територіальних громад , якими володіють районні та обласні ради ;

- Інші засоби.

Фінансова незалежність органів місцевого самоврядування безпосередньо пов'язана зі структурою доходів місцевих бюджетів , які є основним фінансовим інститутом і ресурсом на місцях. Як свідчить світовий досвід , в унітарних державах не може бути повністю самостійних органів місцевого самоврядування. У всіх випадках надходження до місцевих бюджетів формуються за рахунок двох джерел: власних доходів і частини загальнодержавних доходів . Саме власні доходи вважаються основою фінансової автономії місцевих бюджетів і основою фінансової незалежності органів місцевого самоврядування.

Рівень фінансової автономії органів місцевого самоврядування визначається за допомогою наступних кількісних показників:

Показники оцінки фінансової автономії :

 - Питома вага витрат на реалізацію власних повноважень ;

- Питома вага обов'язкових витрат ;

- Питома вага витрат на забезпечення делегованих повноважень ;

- Питома вага власних доходів у доходах місцевого бюджету;

- Питома вага власних і закріплених доходів;

- Питома вага доходів від місцевих податків і зборів;

- Ступінь залежності від окремих джерел доходів і непов'язаних субсидій ;

- Коефіцієнт податкоспроможності окремої адміністративно -територіальної одиниці.

 

2 . Склад , сутність та особливості формування фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування

Соціально-економічний розвиток регіонів в значній мірі залежить від ресурсів, які забезпечують їх функціонування .

Рис . 1 . Класифікація ресурсів територіального розвитку

Особливості структури фінансових ресурсів з точки зору їх територіального розподілу і способів розміщення і використання залежить від економічної політики держави, а саме від розмежування функцій між центром, регіоном і місцевими органами самоврядування. Загальне правило в розмежуванні повноважень полягає в тому, що проблеми необхідно вирішувати на рівні їх виникнення. Тому дуже гостро стоїть питання достатності фінансових ресурсів, переданих органам місцевого самоврядування.

Місцеві фінансові ресурси - грошові фонди , які створюються в процесі розподілу, перерозподілу та використання ВВП за певний період часу і спрямовуються на економічний та соціальний розвиток адміністративно- територіальних одиниць.

Формування фінансових ресурсів відбувається в процесі розподілу , перерозподілу та використання валового внутрішнього продукту .

Наявність фінансових ресурсів - необхідна умова для здійснення процесу розширеного відтворення , задоволення різноманітних суспільних потреб.

Джерелом фінансових ресурсів, незалежно від рівня їх формування та використання завжди є ВВП країни як вартість всіх створених у суспільстві благ за певний період ( рік).

Важливим з точки зору методології є питання структуризації місцевих фінансових ресурсів .

 За ознакою «суб'єкти власності і розпорядження » загальна сукупність фінансових ресурсів доцільно класифікувати на дві групи:

Рис.2 . Класифікація фінансових ресурсів регіону за ознакою «суб'єкти розпорядження»

Більш загальноприйнятою вважається класифікація фінансових ресурсів за економічною природою їх походження (рис.3).

 Залежно від місця їх формування , можна виділяти :

- Власні фінансові ресурси , сформовані на власній території в процесі створення валової додаткової вартості ;

- Фінансові ресурси, створені на інших територіях , які за допомогою перерозподільних процесів направляються органам місцевого самоврядування при нестачі власних коштів ( трансферти ) .

 

Рис . 3 . Класифікація місцевих фінансових ресурсів за ознакою економічної природи походження

Вирішальну роль для забезпечення матеріальної та фінансової основи мкестного самоврядування мають доходи місцевих бюджетів , оскільки об'єкти комунальної та спільної власності переважно належать до невиробничої сфери , є неприбутковими і перебувають на повному або частковому утриманні місцевих бюджетів .

До альтернативних доходам місцевого самоврядування належать позабюджетні цільові та валютні фонди і місцеві запозичення. На даний момент органи місцевого самоврядування позбавлені права створення позабюджетних цільових і валютних фондів за множинних фактів порушення у формуванні позабюджетних фондів .

3 . Комунальний кредит , його види та шляхи розвитку

Своєчасність здійснення виплат з місцевого бюджету значною мірою залежить від наявності високоліквідних активів, що перебувають у розпорядженні органів місцевого самоврядування. Їх тимчасова відсутність або недостатній обсяг призводять до порушень виконання запланованих заходів. Неприпустимість даній ситуації значною мірою сприяє використання комунального кредиту .

Комунальний кредит -сукупність економічних відносин між органами місцевого самоврядування , з одного боку , фізичними та юридичними особами - з іншого , при яких місцеве самоврядування частіше виступає в ролі позичальника , рідше - кредитора.

Основною умовою існування комунального кредиту є постійне протиріччя між потребами органів місцевого самоврядування у фінансових ресурсах і реальними можливостями їх задоволення.

Комунальний кредит не слід ототожнювати з державним кредитом , при якому суб'єктом відносин виступає держава. Державні позики випускаються , як правило , з метою покриття бюджетного дефіциту , а місцеві - для фінансування інвестиційних проектів.

У більшості розвинених держав останнім часом спостерігається стрімке зростання обсягів як державних, так і місцевих запозичень. На це мало вплив кілька факторів:

1 ) населення психологічно легше сприймає збільшення державного боргу , а тим більше скорочення обсягу видатків , ніж підвищення рівня оподаткування;

2 ) набули поширення теоретичні обгрунтування доцільності запозичень у фіскальній політиці держав;

3 ) стрімко зростають обсяги фінансових ринків .

4 . Місцеві запозичення та їх розвиток в Україні

Як альтернатива фінансування суспільних благ запозичення мають порівняно з податковими надходженнями бюджету певні переваги. Як правило , джерелом виплат обов'язкових платежів у бюджет є фінансові ресурси суб'єктів господарювання , розташованих на даній території. Кредиторами у разі місцевих запозичень в умовах розвитку сучасних фінансових ринків виступають юридичні та фізичні особи з інших територій. У такому випадку відбувається надходження капіталів ззовні , при цьому загальний потенціал регіону зростає.

Сфері місцевих запозичень притаманні як позитивні , так і негативні риси . Основні позитивні і негативні риси місцевих запозичень наведені в таблиці :

Позитивні якості	Негативні якості
Додаткове джерело фінансових ресурсів для органів місцевого самоврядування. Можливість забезпечення відповідно до часу виплати податків та отримання суспільних благ. Сприяють бережливому ставленню органів влади до фінансових ресурсів бюджету .	Бюджет несе додаткові зобов'язання з обслуговування боргу. Є ризики , пов'язані з фіскальною, бюджетною, монетарною, валютною політиками держави . Запозичення до бюджету не сприяє пошуку резервів розширення доходної частини бюджету.

Місцеві запозичення - операції , пов'язані з отриманням бюджетом коштів на умовах платності , зворотності і терміновості , в результаті яких виникають зобов'язання Автономної республіки Крим чи місцевого самоврядування перед кредиторами.

Основними формами місцевих запозичень в Україні є:

Рис . 4 . Форми місцевих запозичень

Досить популярним у світовій практиці видом місцевий позик є грошово-речові лотереї. В Україні така діяльність є монополією держави .

Надання короткострокових позик може здійснювати управління Державної казначейської служби за рахунок тимчасово вільних залишків коштів на рахунках . Такі позики видаються на безвідсотковій основі.

Для оформлення та отримання позики органи місцевого самоврядування подають такі документи:

1 ) лист- звернення за підписом голови про необхідність покриття касового розриву і напрями використання коштів ;

2 ) рішення відповідної ради та затверджений розпис ;

3 ) економічне обгрунтування здійснення запозичення ;

4 ) прогноз надходжень на період запозичень і графік погашення.

Надання позичок оформляється відповідною угодою сторін, а погашення здійснюється в автоматичному режимі шляхом щоденних відрахувань від надходжень загального фонду відповідного бюджету до повного відшкодування. Обсяг щоденних відрахувань визначається шляхом розподілу позики відповідно до кількості робочих днів на весь період запозичення.

Банки надають місцевим органам влади два види короткострокових кредитів:

1 ) облігації під майбутні податкові надходження;

2 ) муніципальні короткострокові векселі .

Найбільш часто місцеві запозичення здійснюються у вигляді випуску облігацій внутрішніх місцевих позик. Їх життєвий цикл , як і у державних цінних паперів , складається з наступних чотирьох стадій:

Підготовча робота для здійснення місцевої позики включає:

1) визначення мети випуску місцевої позики ;

2) здійснення економічного та фінансового аналізу проекту;

3) визначення джерел погашення боргу;

4) розрахунок впливу місцевої позики на доходи і видатки місцевого бюджету;

5) аналіз фінансового ринку;

6) розробку дизайну облігацій, визначення умов їх випуску;

7) визначення агентів з продажу облігацій, реєстраторів, агентів по здійсненню виплат;

8 визначення юридичних аспектів випуску місцевої позики;

9) формування механізму адміністрування продажів і виплат за місцевим позиці.

Основні вимоги до механізму здійснення місцевих позик:

 - Прозорість механізму та неупередженість при виборі виконавців проекту;

- Дієвість (здатність забезпечити акумулювання запланованої суми коштів);

- Ефективність (щодо незначного розміру додаткових витрат);

- Вкладення коштів у прибуткові проекти ;

- Чітке визначення джерел погашення боргу;

- Відносно невелика тривалість позики (не більше, ніж період активного використання споруджуваного об'єкта )

Основні види місцевих позик відображені на рис.7.

Загальні місцеві позики випускаються для обслуговування загальних і поточних потреб органів місцевого самоврядування, для фінансування проектів, які не приносять прибутку. Це спорудження об'єктів сфери культури, науки та освіти, охорони здоров'я, офісних приміщень для органів місцевого самоврядування, благоустрій території і т.д.

 Прибуткові позики випускаються під конкретний прибутковий проект, реалізація якого буде мати грошову вигоду - прибуток.

Проектні місцеві позики використовуються для фінансування капіталомістких проектів, їх погашення проводиться за рахунок місцевих надходжень і коштів державного бюджету.

Сучасна українська система місцевих запозичень активно формується з середини 90 -х рр. . XX ст. У 1995 році почав функціонувати вітчизняний ринок субнаціональних запозичень, контроль за випуском місцевих облігаційний позик було покладено на Державну комісію з цінних паперів та фондового ринку. Перші в Україні місцеві облігаційні позики з'явилися в 1995 році в Дніпропетровську, Києві, Харкові та Донецьку, а до середини 1998 вже 10 міст України розмістили місцеві позики на суму більше 200 млн. грн. Залучені кошти в основному використовувалися для вирішення питань комунального господарства, житлового будівництва та розвитку міської транспортної інфраструктури.

Пік активності вітчизняного ринку облігацій місцевих позик припав на 1996-97 рр.. в цей час було сформовано нормативно- правове забезпечення системи місцевих запозичень.

У 1997 р. Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку розробила перші правила і процедури здійснення облігацій місцевої позики, а в 1998 р. Президент України прийняв Указ « Про впорядковування внутрішніх і зовнішніх запозичень, що проводяться органами місцевого самоврядування».

Активізація сфери місцевих запозичень в цей період була об'єктивним явищем і відповідала тим тенденціям , які спостерігалися в усіх країнах Європи. Спад активності вітчизняного ринку місцевих запозичень почався з 1998 р , головною причиною якого вважають оголошення дефолту за випущеними в Одесі облігаціях на суму, що перевищує 91 мнл.грн .

Основними причинами дефолту м. Одеси стали:

- Нераціональне використання залучених коштів ( кошти розміщувалися на українському міжбанківському ринку , а не вкладалися безпосередньо в перспективні інвестиційні проекти ) ;

- Висока процентна ставка за емітованими облігаціями ( 50 %);

- Відсутня програма погашення та обслуговування боргу з визначенням програм фінансування та програм цільового використання коштів ;

- Відсутній досвід здійснення муніципальних запозичень.

Новий етап розвитку муніципальних запозичень почався в Україні після прийняття Бюджетного кодексу , а також інших нормативних актів , зокрема: постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку здійснення запозичень до місцевих бюджетів » від 24 лютого 2003 року і Положення про порядок випуску облігацій внутрішніх місцевих позик , затвердженого рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 7 жовтня 2003 року.

У 2003 році тільки два міста в Україні розмістили місцеві позики - Київ ( 150 млн. дол. США і 120 млн.грн ) і Південне ( 1,2 млн. грн). У 2010-2011 роках на ринок муніципальних фондів не виходив жоден позичальник . Їх обсяг в обігу став скорочуватися. У 2010 році Мінфін відмовив Криму , Черкасам , Запоріжжі та Харкову у випуску муніципальних облігацій , аргументуючи це домовленостями з МВФ. Підписаний між Україною і фондом меморандум передбачав скорочення дефіциту сектора загальнодержавного управління в 2010 році до 5,5 % ВВП. Один із заходів - бездефіцитність бюджетів , а позики порушували б вимоги меморандуму.

 Зараз в Україні в обігу 16 випусків муніципальних облігацій на 475 мільйонів гривень. Боргова столицею України є Донецьк , випуски якого складають 41 % ринку.

Умови випуску та обігу місцевих позик сьогодні в Україні чітко регулюється Бюджетним кодексом України та рядом нормативних актів. Безпосередній контроль за цим процесом здійснює Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку .

Основними умовами здійснення місцевих позик згідно з Бюджетним кодексом України є:

Умови здійснення позик

- Верховна Рада АРК , обласні та міські ради можуть здійснювати внутрішні запозичення ;

- Зовнішні запозичення можуть здійснювати лише міські ради міст з чисельністю населення понад 500 тис. осіб ;

- Надходження від запозичень надходять тільки бюджет розвитку місцевих бюджетів;

 - Запозичення здійснюються тільки під певну мету і підлягають обов'язковому поверненню;

- Держава не несе відповідальності за зобов'язаннями за позиками до місцевих бюджетів ;

- Витрати на обслуговування боргу здійснюються за рахунок коштів загального фонду бюджету ;

- Витрати на обслуговування боргу місцевих бюджетів не можуть щорічно перевищувати 10 % видатків загального фонду відповідного бюджету будь-якого періоду , протягом якого планується обслуговування боргу;

- При порушенні графіка погашення боргу з вини позичальника відповідна рада позбавляється права на здійснення нових запозичень протягом наступних п'яти років.

 Згідно з Положенням про порядок випуску та обігу облігацій місцевих позик , затвердженим рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 13 жовтня 1997 року, порядок випуску та обігу облігацій місцевих позик включає наступне:

Порядок випуску та обігу облігацій місцевих позик

 - Емітентами випуску є Верховна Рада АРК та міські ради

- Розміщення позик на добровільній основі

- Власниками позики можуть бути юридичні та фізичні особи , резиденти та нерезиденти України

- Випускаються в документарній або бездокументарну формі

- Мінімальна номінальна вартість облігації - не менше 1 гривні

- Джерелом погашення облігацій не можуть бути кошти від випуску нового місцевої позики

- Погашення будь-якими цінними паперами або їх конвертація у цінні папери забороняється

- Обов'язково вказується мета місцевої позики

- Розмір випуску визначається під час затвердження місцевого бюджету і не може уточнюватися за час внесення змін і доповнень до нього

 - Розмір випуску узгоджується з Міністерством фінансів України

- Зареєстрована в Державній комісії з цінних паперів та фондовому ринку інформація про випуск облігацій місцевої позики підлягає опублікуванню

- Бланки облігацій повинні мати відповідний ступінь захисту і відповідні реквізити

- Емітенти звітують про розміщення і погашенні облігацій місцевої позики

- Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку здійснює контроль за випуском і обігом облігацій місцевої позики .

 

Місцеві запозичення в Україні є досить перспективним інструментом фінансування місцевого економічного розвитку , хоча і вимагають поліпшення організаційних засад .

Удосконалення практики місцевих запозичень в Україні має стати невід'ємним фактором зміцнення матеріально- фінансової основи органів місцевого самоврядування та дасть їм можливість вийти на новий, якісно вищий рівень розвитку.

Здійснення запозичень неминуче пов'язане з проблемою погашення боргу місцевих органів влади.

Борг місцевого самоврядування - загальна сума заборгованості місцевого самоврядування , яка складається з усіх випущених і непогашених боргових зобов'язань органів місцевої влади , в тому числі гарантій по кредитах.

Кредитне агентство Credit rating вводить поняття консолідованого місцевого боргу, а також цілий ряд інших показників , якими вони користуються для присвоєння територіальній громаді рейтингу, необхідного для отримання права на випуск і розміщення місцевої позики. Структура консолідованого місцевого боргу наведена на рис. 8 .

Граничний розмір боргу встановлюється на бюджетний період рішенням про місцевий бюджет. Нормативні обмеження обсягу місцевого боргу сприяють ефективному використанню коштів і перешкоджають накопиченню боргів.

 

Рис . 8 . Структура консолідованого боргу міста

Інформація про стан управління боргом має бути оприлюднена .

Управління боргом , спрямоване на зниження ризику та мінімізацію довготермінових витрат органів місцевого самоврядування , включає наступне ( мал. 9) :

5 . Цільові фонди місцевого самоврядування : сутність та особливості функціонування в Україні

Одним з інститутів у системі місцевих фінансів є різноманітні цільові фонди грошових коштів , можливість формування яких передбачена ст.68 Закону України «Про місцеве самоврядування». Створення і функціонування таких фондів здійснюється на основі законодавства, що затверджується представницькими органами влади.

Цільові фонди, як правило, акумулюються на окремих рахунках і використовуються за цільовим призначенням для фінансування конкретних програм і заходів.

Практика функціонування цільових фондів органів місцевого самоврядування в Україні є досить суперечливою. Це пояснюється тим, що в законодавчих актах, які ознаменували відродження місцевого самоврядування (1990-93 рр..) було передбачено право органів місцевого самоврядування створювати і використовувати позабюджетні фонди. При цьому в законодавстві України виділялися такі основні і додаткові джерела фінансування позабюджетних коштів :

Основні джерела

Додаткові джерела

- Зекономлені кошти від вирішення економічних і соціальних проблем - Доходи від продажу об'єктів комунальної власності - Доходи від цінних паперів - Добровільні внески і пожертвування громадян , підприємств і організацій - Доходи від місцевих позик і місцевих грошово-речових лотерей - Штрафи , які стягувалися з підприємств , організацій та установ - Платежі і штрафи за забруднення навколишнього середовища , нераціональне використання природних ресурсів , порушення санітарних норм і правил - Кошти соціального розвитку підприємств та організацій , які виділяються на розвиток тих житлових районів , де проживає відповідна кількість їх працівників - Доходи від реалізації безхазяйного та конфіскованого майна - Орендна плата за землю

штрафи для юридичних та фізичних осіб за обладнання смітників в невідведених місцях - Штрафи за забруднення вулиць , площ , установ культури - Штрафи за знищення зелених насаджень , клумб і т.д. - Штрафи за порушення правил торгівлі - Штрафи за порушення правил паркування автотранспорту - Штрафи за порушення правил громадського порядку

Починаючи з 1995 року, відбувалося поступове згортання сфери їх функціонування шляхом включення до відповідних бюджетів. У 2005 році була прийнята поправка до Закону України « Про місцеве самоврядування», згідно з якою органам місцевого самоврядування заборонялося створювати позабюджетні фонди, в тому числі і валютні. Замість цього закріплювалося право утворювати цільові фонди, які є складовою спеціального фонду відповідного місцевого бюджету. Цією ж поправкою до Закону встановлювалося вимога обов'язкового прийняття відповідною радою положення про створення цільового фонду, де прописувалися б всі умови формування, фінансування та використання коштів таких фондів.

Тобто, на даний момент самостійного місцевого фінансового інституту позабюджетних фондів в Україні немає. Державні цільові фонди такими не вважаються, оскільки вони не функціонують поза бюджетом, а включаються по доходах і видатках у відповідні бюджети.

При формуванні цільових фондів кожна рада має затвердити :

1 ) статут (положення ) фонду, яким визначається сфера його діяльності;

2 ) мету та завдання;

3 ) структуру і методи формування коштів фонду .

На даний момент можуть створюватися в рамках законодавства України цільові фонди для вирішення бюджетних соціальних та економічних проблем. Акумуляція коштів в цільових фондах не тільки дозволяє розширити права органів місцевого самоврядування всіх рівнів, а й забезпечити можливості для фінансування соціально- економічного розвитку регіону.

Основні напрями витрачання коштів цільових фондів:

- Створення та утримання об'єктів місцевого призначення (доріг , вуличного освітлення , парків , збору сміття і т.д.)

- Зміцнення фінансових ресурсів регіональних органів влади

- Зміцнення економічних зв'язків регіональних органів влади з підприємствами

- Звільнення підприємств від виконання не властивих їм функцій з розвитку місцевого господарства (утримання клубів, дитячих садків, профілакторіїв, будинків відпочинку)

- Розширення фінансових можливостей регіональних органів для ліквідації диспропорцій між виробничою і невиробничими сферами

- Розширення впливу регіональних органів на розвиток галузей інфраструктури , підвищення технічного рівня підвідомчих установ , підприємств , організацій

- Підвищення рівня обслуговування та покращення якості послуг , що надаються населенню

 

Протягом останніх років тільки 1,5 % доходів місцевих бюджетів України формується за рахунок відрахувань до цільових фондів .

 У багатьох зарубіжних державах позабюджетні фонди займають вигідніше місце в системі місцевих фінансів. Вони , як правило , мають цільовий характер і створюються з метою вирішення конкретних економічних і соціальних проблем.

Місцеві громади зарубіжних країн можуть створювати такі фонди (рис. 9 ) :

 

Рис . 9 . Види цільових фондів зарубіжних країн

У Франції комуни можуть створювати гарантійні фонди при кредитних установах , які надають гарантії за кредитами новостворених підприємств. Комуна укладає угоду з кредитною установою, в якому закріплюються мета створення гарантійного фонду, сума коштів і умови функціонування даного фонду.

У багатьох державах органи місцевого самоврядування створюють страхові фонди для забезпечення гарантованого повернення коштів , отриманих від муніципальних позик. Особливо це стосується муніципальних запозичень під моральні зобов'язання , які не забезпечені юридичними гарантіями емітента. Така практика поширена в США .

В окремих державах з метою фінансування інвестицій створюються муніципальні амортизаційні фонди. Такі фонди формуються за рахунок амортизаційних відрахувань муніципальних підприємств і є формою концентрації фінансових ресурсів для оновлення обладнання в муніципальному секторі економіки.

У деяких державах існує практика створення регіональних цільових фондів, спрямованих на перепрофілювання економіки регіонів після згортання виробництва у добувній галузі (наприклад , в країнах Близького Сходу , а також в Нідерландах і Норвегії) .

Регіональні фонди зарубіжних держав , як правило, є трастами , які в свій склад включають інвестиційні корпорації. Трастовий характер фондів дозволяє нарощувати сконцентрований капітал. Кошти фондів вкладаються в активи, облігації, інші цінні папери, нерухомість та земельні ділянки.

Природно, що роль цільових фондів є меншою , ніж роль місцевих бюджетів , але вони є інструментом, який надає місцевим фінансовим системам більшої гнучкості .

6 . Фінанси комунальних підприємств та їх роль у формуванні місцевих бюджетів

Абсолютні розміри місцевих бюджетів, їх стан і збалансованість безпосередньо залежать від результатів функціонування господарського комплексу кожної адміністративно – територіальної одиниці, оскільки основним джерелом доходів є податки, які виплачуються суб'єктами господарської діяльності, функціонуючим на території місцевого самоврядування. Крbv податкових надходжень , до місцевих бюджетів надходять неподаткові доходи : від власності та підприємницької діяльності , від некомерційного та попутної продажу. Значна частина таких надходжень формується за рахунок використання, здавання в оренду або продажу майна, що перебуває у комунальній власності .

Комунальна власність - самостійна форма власності, яка згідно з Конституцією України є власністю територіальної громади

 

Конституція України визначила принципово нові правові засади функціонування комунальної власності:

1 ) комунальна власність - власність відповідної територіальної громади;

2 ) суб'єктом права комунальної власності є територіальна громада , а не представницький орган місцевого самоврядування , останній може виступати від її імені ;

3 ) комунальна власність є самостійною і рівноправною формою власності поряд з такими , як державна і приватна ;

4 ) комунальна власність є колективною формою власності, оскільки відображає відносини колективного користування жителями міст, сіл , селищ та їх об'єднань об'єктів і майна цієї власності .

Територіальна громада є колективним власником коштів, майна та об'єктів комунальної власності .

Суб'єкти господарювання комунального сектора економіки - це суб'єкти , які діють на основі лише комунальної власності , а також суб'єкти , у статутному фонді яких частка комунальної власності перевищує 50 %, або становить величину, яка надає органам місцевого самоврядування право вирішального впливу на господарську діяльність цих суб'єктів .

Підприємства комунальної форми власності стали невід'ємною частиною економічної системи держави. Більшість об'єктів комунальної власності є неприбутковими підприємствами, і утримуватися за рахунок коштів місцевих бюджетів. Крім передбачених законодавством податків та обов'язкових платежів ніяких інших доходів підприємства комунальної власності, як правило, не приносять.

У комунальній власності перебувають: житловий і нежитловий фонди та об'єкти зовнішнього благоустрою ( парки, сквери , дороги , пам'ятники , трамвайні лінії, тролейбуси, водопровід і каналізація, електрична, газова і теплопровідна системи).

Підприємства комунальної власності можна класифікувати по різних підставах.

За своїм функціональним призначенням підприємства комунальної форми власності представляють більше 20 напрямів діяльності , які охоплюють практично всі основні сфери життєдіяльності людини:

 - Житлове господарство ( житлові та нежитлові будівлі ) ;

- Санітарно -технічні (водопровід , каналізація , підприємства по санітарному очищенню сміття) ;

- Транспортні (автобусні парки , трамвайні та тролейбусні депо , метрополітен і фунікулер ) ;

- Комунальної енергетики (електричні , газові та теплові мережі);

 - Комунального обслуговування (готелі і т.д.);

 - Міські шляхи.

 Залежно від джерел фінансування підприємства комунальної власності класифікуються наступним чином:

1) підприємства, що знаходяться на повному утриманні з місцевих бюджетів (заклади освіти, охорони здоров'я, соціального забезпечення, фізкультури і спорту, т.д.);

2) підприємства, які частково утримуються з міських бюджетів (установи культури, житлово- комунальне і транспортне господарство);

3) підприємства, що працюють на принципах самоокупності (ремонтні, ремонтно - будівельні, проектні організації ) .

Фінанси підприємств комунальної форми власності є самостійною економічною категорією, що відображає економічні відносини, пов'язані з розподілом і перерозподілом вартості ВВП шляхом формування та використання централізованих і децентралізованих фондів грошових коштів на місцевому рівні з метою найбільш повного задоволення житлово -комунальних потреб населення.

Становлення інституту фінансів комунальних підприємств в Україні почалася після появи в 1990 році комунальної форми власності. Особливості функціонування фінансів комунальних підприємств в Україні представлені в таблиці :

Особливості функціонування фінансів комунальних підприємств в Україні:

 - Частина комунальних установ не мають самостійних банківських рахунків , а тільки субрахунка (школи , дитячі садки)

- Фінанси підприємств комунальної власності функціонують на основі законодавства, яке регламентує діяльність усіх господарюючих структур в економіці України

- Прибуток підприємств комунальної власності розподіляється в порядку, визначеному місцевими радами відповідно до статуту цих підприємств, а самі статути затверджуються відповідними місцевими радами

- Прибуток підприємств комунальної власності підлягає оподаткуванню: 100 % податку на прибуток підприємств комунальних підприємств зараховується до бюджету місцевої ради того рівня кому ці підприємства належать

- Місцеві ради можуть надавати пільги або повністю звільняти від оподаткування підприємства комунальної власності в тій частині, в якій ці податки зараховуються до відповідних місцевих бюджетів

- Комунальні підприємства мають самостійні фінансові баланси, їхні рахунки необ'єднуються з бюджетними рахунками органів місцевого самоврядування

- Більшість організацій та установ, що перебувають у комунальній власності , є самостійними юридичними особами і фінансуються за рахунок місцевих бюджетів на основі кошторису

- Фінанси комунальних підприємств враховуються у складі фінансів державного сектора економіки

Методи формування доходів територіальних громад від комунальної власності класифікуються за такими ознаками:

1 . Від майна та майнових прав :

        - Постійні доходи ( орендна плата , корпоративні права)

        - Разові доходи (приватизація і продаж об'єктів комунальної власності)

2 . Від комунальних угідь:

       - Платежі за ресурси місцевого значення

       - Концесії - передача прав користування угіддями і ресурсами.

3 . Від виробничої діяльності:

      - Підприємницька діяльність - прибуток комунальних підприємств

      - Послуги місцевого господарства - комунальні платежі.

4 . Від надання позичок :

      - Доходи у вигляді відсотків;

      - Комунальний кредит .

Склад доходів місцевих бюджетів від об'єктів комунальної власності:

Доходи від об'єктів комунальної власності

 - Доходи , податки і збори , інші обов'язкові платежі від підприємств , організацій та установ комунальної власності

- Надходження дивідендів від участі місцевих рад у статутних фондах суб'єктів підприємницької діяльності

- Кошти від приватизації майна, що перебуває у комунальній власності

- Плата за оренду цілісних майнових комплексів, що знаходяться у власності місцевих рад

- Плата за гарантії, надані органом місцевого самоврядування

- Надходження від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення (крім державної власності)

 

 У Бюджетному кодексі ці надходження віднесено до складу власних доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів.

Надходження від об'єктів комунальної власності у сукупних доходах місцевих бюджетів України становлять невеликий відсоток - 3-4%. Серед усіх видів надходжень найбільша фіскальна роль відводиться податку на прибуток комунальних підприємств і надходженням від приватизації комунального майна .

У процесі своєї діяльності комунальні підприємства безпосередньо вступають в такі грошові відносини:

1) взаємовідносини підприємств з бюджетів системою та цільовими державними фондами з приводу сплати податкових платежів та бюджетного фінансування у вигляді асигнувань та трансфертів на капітальні вкладення, капітальний ремонт, фінансування поточних витрат , цільових програм і т.д.;

2) відносини комунальних підприємств зі страховими організаціями з приводу страхування і отримання відшкодування в разі настання страхового випадку;

3) відносини, пов'язані з формуванням і розподілом грошових доходів: виручки, прибутку, грошових фондів підприємств;

4 ) взаємовідносини між підприємствами комунальної форми власності (наприклад, перерозподіл коштів на капітальний ремонт за розпорядженням місцевих органів влади);

5 ) відносини з банківською системою у зв'язку з отриманням і погашенням кредитів на капітальні інвестиції та інші вкладення в комунальний сектор економіки, а також з приводу виплати відсотків по банківських позиках;

6 ) відносини комунальних підприємств зі своїми вищими за рівнем управлінськими структурами в рамках внутрішньовідомчого перерозподілу грошових коштів .

Підприємства комунального господарства за специфікою своєї діяльності, як правило, на локальних ринках є природними монополістами. Це викликає необхідність контролю за цінами на продукцію та послуги, що надаються ними. В Україні це здійснюється шляхом прямого регулювання цін і тарифів відповідними органами місцевої влади. Відповідно до чинного законодавства у разі встановлення фіксованих цін, застосування яких призводить до неможливості отримання прибутку підприємствами комунальної форми власності, органи місцевого самоврядування зобов'язані надати таким підприємствам дотації.

У сучасних умовах значно зростає необхідність об'єктивного оцінювання фінансового стану підприємств комунальної власності. Це пов'язано з тим , що органи місцевого самоврядування повинні приймати правильні рішення з приводу конкретного виробництва. Вони мають з'ясувати доцільність виділення коштів з місцевого бюджету конкретному підприємству для подальшого його функціонування, майновий стан підприємства, його платоспроможність, фінансову стабільність і ступінь ліквідності .

Лекція 4 . Планування доходів і видатків місцевих бюджетів . Порядок фінансування видатків місцевих бюджетів .

1 . Нові підходи в плануванні доходів місцевих бюджетів .

2 . Методи планування видаткової частини місцевих бюджетів .

3 . Порядок фінансування видатків місцевих бюджетів .

                        3.1 . Етапи процесу виконання місцевих бюджетів за видатками .

                        3.2 . Фінансування витрат на основі кошторисів .

4 . Програмно -цільове бюджетне планування , його зміст , переваги і недоліки.

1 . Нові підходи в плануванні доходів місцевих бюджетів

Згідно з вимогами Бюджетного кодексу України, з 2012 року впроваджено в життя обов'язкова вимога для бюджетів всіх рівнів робити середньострокові прогнози основних показників бюджету (на три роки). Це актуалізує проблему пошуку найбільш достовірного і надійного методу прогнозування і планування як доходів, так і витрат місцевих бюджетів .

Основне завдання прогнозування доходів місцевого бюджету - визначення ресурсів додаткового збільшення надходжень .

Для прогнозування доходів необхідно :

1) визначити джерела доходів, за якими будуть складатися прогнози ;

2) зібрати фактичні дані по кожному джерелу доходів за останні три роки ;

3) вибрати і застосувати найбільш прийнятну методику прогнозування ;

4) визначити, правомочний чи здійснений прогноз, і відкоригувати його відповідно до очікуваними змінами.

Виділяють такі фактори впливу на доходи місцевого бюджету:

1) недоїмка з платежів до бюджету (заходи щодо її ліквідації) ;

2) заборгованість з виплат зарплат ;

3) перехід на виплату єдиного податку;

4) запозичення і обслуговування боргу;

5) своєчасність зарахування до бюджету плати населення за надані їм послуги бюджетними організаціями ;

6) обгрунтування надання податкових пільг.

Важливе питання бюджетних прогнозів - визначення методів їх розробки. Основні методи прогнозування доходів представлені на рис.1.

1 . Метод експертних оцінок - полягає в ознайомленні експертів з усією інформацією , що відноситься до доходів для підготовки прогнозу . Перевага даного методу - здатність отримати відносно точні прогнози. Недолік - відсутність чіткої техніки прогнозування ( інтуїтивні метод , базується на досвіді і знаннях експертів ) .

2 . Метод прямого розрахунку - полягає у здійсненні детальних розрахунків кожного елемента доходів бюджету . Прогноз здійснюється згідно певного алгоритму , який відображає формування показника. Наприклад, планування місцевих зборів передбачає здійснення розрахунків по кожному виду місцевих послуг , що обкладаються збором. Перевага методу - висока надійність і достовірність. Недолік - трудомісткість , ємне інформаційне забезпечення .

3 . Метод екстраполяції - грунтується на визначенні бюджетних показників на основі встановлення стійкої динаміки їх розвитку . Розрахунок бюджетних показників здійснюється на основі досягнутого в попередній період рівня зростання . При цьому допускається , що рівень зростання в майбутньому році буде таким же , як в останні роки .

4 . Економетричне прогнозування об'єднує економічні принципи і статистичні теорії . Економетричні моделі дозволяють розглянути вплив декількох факторів на доходи шляхом визначення незалежних змінних , які суттєво впливають на бюджетні надходження . Наприклад , податок на доходи фізичних осіб залежить від :

            - Кількості працюючих;

            - Рівня доходів трудящих ;

            - Ставки податку;

            - Прожиткового мінімуму;

• Мінімальної заробітної плати .

2 . Методи планування видаткової частини місцевих бюджетів

На розвиток економічної та соціальної сфери будь-якої держави значний вплив мають бюджетні витрати, які виступають джерелом забезпечення суспільних потреб.

Формування бюджетних витрат починається на стадії планування. За основу приймається очікуване виконання бюджету за видатками за попередній період. Звітні дані про виконання бюджету за поточне півріччя за видатками, наявні як в наявності Міністерства фінансів України, так і місцевого фінансового органу, доповнюються оцінкою очікуваного виконання показників по видатках за період, що залишився до кінця року. Аналіз звітних показників і оцінка перспективи до кінця року дають змогу визначити очікуване виконання бюджету за видатками. З отриманих витрат виключаються ті, яких не буде у плановому році.

Цільове спрямування бюджетних коштів є найважливішим принципом планування бюджетних витрат. Витрати бюджету на плановий рік планують з урахуванням результатів застосування коефіцієнтів зростання. Це дає можливість обгрунтувати доцільність збільшення бюджетних витрат і науково обгрунтувати прогнози на майбутнє.

Планування видатків місцевих бюджетів здійснюється за допомогою таких методів :

 - Нормативного ;

- Розрахунково -аналітичного ;

- Балансового ;

 - Оптимізації планових рішень;

- Економіко -математичного моделювання.

Зміст нормативного методу полягає в тому , що за допомогою завідомо встановлених норм і техніко-економічних нормативів розраховується потреба господарюючого суб'єкта в фінансових ресурсах та їх джерелах.

Застосування розрахунково -аналітичного методу планування полягає в тому , що за базовий індекс приймаються зміни цього індексу в запланованому періоді , а потім розраховується планова величина його показника.

Балансовий метод планування фінансових показників полягає в тому , що шляхом побудови балансу досягається взаємозвязок наявних фінансових ресурсів і фактичної потреби в них.

За допомогою методу оптимізації планових рішень розробляють кілька варіантів планових показників , з яких вибирають найбільш оптимальний .

Застосування методу економіко-математичного моделювання дає можливість досліджувати кількісне відображення взаємозв'язків між фінансовими показниками та факторами, що впливають на величину цього показника.

Бюджетний кодекс України передбачає, що для планування видатків місцевих бюджетів необхідно мати пропозиції розпорядників бюджетних коштів за обсягом коштів, необхідних для надання громадянам суспільних послуг - бюджетні запити.

Бюджетний запит - документ, підготовлений розпорядником бюджетних коштів, що містить пропозиції з відповідним обгрунтуванням щодо бюджетних коштів , необхідних для його діяльності на наступний бюджетний період.

Бюджетні запити подаються на розгляд виконавчих органів влади. Складання бюджетних запитів починається з доведення місцевими фінансовими органами до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки запитів.

Інструкція розроблена на основі типової форми, встановленої Міністерством фінансів України, яке доводить місцевим державним адміністраціям та виконавчим комітетам відповідних рад інформацію про особливості складання розрахунків до проектів місцевих бюджетів на плановий бюджетний рік.

Бюджетний запит містить такі дані:

1 ) назва бюджетної організації і програми ;

2 ) хто і за які види діяльності відповідає;

3 ) коди бюджетної класифікації , які відповідають конкретній організації або установі ;

4 ) суми поточних витрат минулого року і затверджені у поточному році;

5 ) граничні витрати на поточний рік ;

6 ) суму запиту на відповідну програму на бюджетний рік ;

7 ) суму додатково необхідних засобів;

8 ) прогноз витрат на два наступних роки ;

9 ) характеристику сітки штатів і контингентів.

Крім того, до складу бюджетного запиту включається пояснення по бюджетними програмами (вказується правова основа, визначаються завдання, напрямки діяльності, роботи , описуються досягнення попередніх років ) .

Загальною вимогою є детальний опис програми із зазначенням запропонованої суми витрат з економічною класифікацією і джерелами надходжень, з яких планується фінансування програми .

Якщо бюджетна пропозиція отримує бюджетне фінансування, це слід розглядати як договір між розпорядником та органом влади. При цьому необхідна чітка підзвітність організацій по програмних витрат .

3 . Порядок фінансування видатків місцевих бюджетів

Під виконанням місцевого бюджету за видатками розуміють здійснення комплексу дій, спрямованих на реалізацію передбачених місцевим бюджетом заходів та досягнення поставлених цілей в рамках запланованих ресурсів .

Виконання місцевих бюджетів за видатками базується на таких принципах:

1 ) єдності ;

2 ) повноти ;

3 ) публічності ;

4 ) прозорості ;

5 ) плановості ;

6 ) цільового спрямування коштів ;

7 ) ефективного і результативного використання коштів ;

8 ) оптимального об'єднання власних надходжень бюджетних установ, запозичень і бюджетних коштів;

9 ) прямування режиму економії та здійснення постійного контролю за використанням коштів.

Крім загальних принципів , бюджетне фінансування передбачає специфічні принципи:

 - Бюджетні організації отримують кошти тільки з одного бюджету (одноканального фінансування). Виняток - фінансування загальнодержавних програм і заходів (ліквідація стихійного лиха ) ;

- Фінансування бюджетних установ здійснюється на основі економічно обгрунтованих розрахунків та визначення лімітів .

Етапи процесу виконання місцевих бюджетів за видатками :

1) Встановлення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів на основі затвердженого бюджетного розпису.

Розподіл затверджених бюджетних коштів здійснюється у вигляді розпису - графіка виділення фактичних коштів протягом року. Мета розпису - розробка прозорої програми витрат, яку можна контролювати. Складений розпис видатків місцевого бюджету фінансові органи подають до органу Державної казначейської служби та доводять до відома головних розпорядників коштів виписки з розпису. Метою ознайомлення розпорядників коштів із зазначеними документами є забезпечення відповідності між обсягами витрат, затверджених бюджетом, і показниками основних фінансових документів бюджетних установ - кошторисів і планів асигнувань. Казначейство зобов'язане контролювати відповідність кошторисів бюджетних установ показникам розпису бюджету.

Зазначені у витягах з розпису показники асигнувань головний розпорядник коштів повинен розподілити між підконтрольними йому розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів. Інформацію про розподіл він доводить до відома підконтрольних йому юридичних осіб та органу казначейства, в якому обслуговують головного розпорядника .

Отримані розпорядниками третього рівня та одержувачами коштів показники розподілу служать основою для складання кошторисів доходів і видатків, а також планів асигнувань. Територіальний орган казначейства перевіряє отримане від головного розпорядника розподіл бюджетних асигнувань на предмет правильності арифметичних розрахунків та відповідності розпису видатків, отриманої від фінансового відділу , і реєструє на рахунках звітності виконання бюджету .

2 ) Затвердження кошторисів розпорядникам бюджетних коштів. Розпис - основа для кінцевого кошторису.

Розпорядники коштів третього ступеня та одержувачі бюджетних коштів подають кошториси та плани використання бюджетних коштів на затвердження головним розпорядникам бюджетних коштів. Кошторис затверджується на рівні розпорядника коштів і є головним плановим документом бюджетної організації. Кошторис надає повноваження на отримання доходів та фінансування видатків протягом бюджетного періоду.

Затверджені кошториси та плани асигнувань розпорядники коштів повинні подати до органів казначейства, які перевіряють їх на предмет відповідності показникам розподілу асигнувань, представленого головними розпорядниками коштів .

Кошторис доходів і видатків бюджетної установи містить показник загального та спеціального фонду .

3 ) Взяття бюджетних зобов'язань .

Зобов'язанням бюджетної організації вважають укладений договір, угода , які передбачають необхідність здійснення розпорядником бюджетних коштів платежів з виконання цієї угоди.

Під фінансовим зобов'язанням розуміють зобов'язання розпорядника або одержувача бюджетних коштів сплатити кошти за будь-яке здійснене відповідно до бюджетного асигнування розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших операцій, тобто це кредиторська заборгованість або попередня оплата , дозволена законодавством.

Після затвердження кошторисів і планів асигнувань бюджетні організації отримують право брати зобов'язання (у рамках передбачених обсягів бюджетних асигнувань). У разі нездатності виконати зобов'язання, передбачені угодами, чинне законодавство не дозволяє відчужувати майно бюджетної організації або оголошувати її банкрутом. Відповідальність за невиконання зобов'язань бюджетних організацій покладається на бюджет.

4) Отримання товарів, робіт і послуг.

Розпорядники здійснюють контроль за фактичним отриманням придбаних предметів (контроль поставки, звірка замовлень, порівняння з первинними зобов'язаннями) .

5) Здійснення платежів .

Платіж здійснює фінансовий відділ розпорядника коштів. Розпорядники коштів місцевих бюджетів мають право здійснювати витрати як у безготівковій, так і в готівковій формах.

Діюча економічна класифікація видатків передбачає значну кількість кодів витрат - 47, що створює певні труднощі в її застосуванні. При помилковому застосуванні неправильного коду економічної класифікації приймається рішення про нецільове використання бюджетних коштів та правоохоронні органи можуть застосувати санкції до посадових осіб бюджетних організацій.

Для прикладу економічна класифікація видатків в Росії передбачає всього 20 напрямків .

6) Використання товарів, робіт і послуг на виконання бюджетних програм.

Після отримання товарів і послуг від постачальників частина їх знаходиться в залишках, а інша - використовується для забезпечення функціонування бюджетних установ .

Фінансування витрат на основі кошторисів

Бюджетні установи фінансуються за рахунок коштів бюджету та згідно із затвердженими для них кошторисами доходів і витрат.

Кошторис - основний плановий фінансовий документ бюджетної організації, яким на бюджетний період встановлюються повноваження щодо отримання надходжень і розподілу бюджетних асигнувань на взяття бюджетних зобов'язань та здійснення платежів для виконання бюджетною організацією своїх функцій та досягнення результатів, встановлених відповідно з бюджетними призначеннями

Розрізняють такі 4 принципи кошторисного фінансування:

1. Зв'язок кошторисів з планом соціально - економічного розвитку регіону. Витрати бюджетних організацій обумовлені економічним планом тієї адміністративно -територіальної одиниці, де розміщена дана організація .

2. Строго цільове призначення бюджетних асигнувань. Усі витрати бюджетних установ групуються згідно з економічною класифікацією, визначають цільове призначення асигнування по кожному кошторисі .

3. Дотримання режиму економії у витратах засобів. Даний принцип передбачає таке використання коштів, при якому досягається максимально ефективна діяльність установ при мінімальному грошовому витрачанні .

4. Контроль вищими установами та фінансовими організаціями фінансової діяльності бюджетних установ. Передбачає проведення систематичного фінансового контролю за діяльністю бюджетних організацій, що представляє собою систему заходів, спрямовану на зміцнення фінансової та планової дисципліни, підвищення ефективності використання бюджетних асигнувань .

Основні види кошторисів представлені на рис.2.

 

Рис . 2 . Види кошторисів

Індивідуальні кошториси відображають специфіку та особливості виробничої діяльності установи . Ці кошторису розробляються за затвердженими формами і розрізняються за видами бюджетних установ. Схема складається з двох частин - загального та спеціального фондів .

Загальні кошторису являють собою основний фінансовий документ, який визначає обсяг, цільове призначення і розподіл коштів загального та спеціального фондів, що виділяються з бюджету на утримання кількох типових установ, що обслуговуються однією централізованою бухгалтерією. Для таких установ, для яких розроблені загальні кошториси, індивідуальні кошториси не розробляються.

Кошториси видатків на централізовані заходи складаються міністерствами, відомствами або управліннями виконкомів місцевих рад. На їх основі фінансуються витрати на підготовку кадрів, придбання спеціального, цінного інвентаря і навчального обладнання, медичного устаткування і т.д.

Зведені галузеві кошторису - це об'єднані в один кошторис індивідуальні кошториси однотипних установ, кошториси видатків на централізовані заходи і загальні кошториси міністерств і управлінь виконкомів .

4 . Програмно -цільове бюджетне планування, його зміст, переваги та недоліки

Реформування бюджетної системи України передбачає удосконалення практики бюджетного планування шляхом застосування сучасних методик та прогресивних підходів, підтверджених світовим досвідом. Одним з таких підходів, що дають можливість направляти бюджетні кошти відповідно до пріоритетів суспільного розвитку, є програмно - цільовий метод складання бюджету і, зокрема , визначення обсягу його видаткової частини. В умовах відсутності реальних перспектив суттєвого збільшення обсягів податкових і неподаткових надходжень до місцевих бюджетів особливо актуальною стає проблема ефективного використання наявних бюджетних ресурсів .

Вирішити цю проблему можна за допомогою запровадження програмно- цільового методу , який базується не на обліку наявної сітки і штатів установ, які фінансуються з бюджету, а на результатах виконання програм, покликаних задовольняти потреби громадян .

Програмно - цільовий метод у бюджетному процесі - метод управління бюджетними коштами для досягнення конкретних результатів за рахунок коштів бюджету із застосуванням оцінки ефективності використання бюджетних коштів на всіх стадіях бюджетного процесу .

Основною метою впровадження програмно- цільового методу у бюджетному процесі є встановлення безпосереднього зв'язку між виділенням бюджетних коштів та результатами їх використання .

Програмно -цільовий метод планування видатків місцевих бюджетів полягає не тільки в аналізі можливостей бюджету (існуючих ресурсів), а й у розробці найбільш ефективного їх використання для одержання конкретних результатів. Саме тому важливою складовою бюджетної програми є опис запланованих результатів на наступний рік.

Розробка результативних показників дає можливість:

1) чітко показати віддачу від використання бюджетних коштів;

2) оцінити співвідношення результатів і витрат;

3) оцінити тривалість програми, її необхідність і воотвествіе поставленої мети;

4) порівняти бюджетні програми;

5 ) вибрати найбільш ефективні бюджетні програми під час розподілу бюджетних ресурсів .

Досвід зарубіжних країн засвідчив переваги програмно- цільового методу складання бюджету , що виражаються в наступних позиціях :

 - Забезпечення прозорості бюджетного процесу, чітке визначення цілей і завдань, на досягнення яких використовуються бюджетні кошти , підвищення рівня контролю за результатами виконання бюджетних програм;

 - Забезпечення за результатами виконання бюджету здійснення оцінки діяльності учасників бюджетного процесу щодо досягнення поставлених цілей і виконання завдань, а також проведення аналізу причин неефективного використання бюджетних програм;

- Упорядкування організації діяльності головного розпорядника бюджетних коштів у частині формування та використання бюджетних програм шляхом чіткого розмежування відповідальності за реалізацію кожної бюджетної програми між визначеними головним розпорядником бюджетних коштів та відповідальними виконавцями бюджетних програм;

 - Посилення відповідальності головного розпорядника бюджетних коштів за дотримання відповідності бюджетних програм законодавчо визначеній меті його діяльності , а також за фінансове забезпечення бюджетних програм і результати їх виконання;

- Підвищення якості розробки бюджетної політики, ефективності розподілу і використання бюджетних коштів.

Бюджетна програма - систематизований перелік заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети та завдань, виконання яких пропонує та здійснює розпорядник бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій.

Паспорт бюджетної програми - документ, що визначає мету, завдання, напрями використання бюджетних коштів, відповідальних виконавців, результативні показники та інші характеристики бюджетної програми відповідно до бюджетних призначень, встановлених рішеннями про місцевий бюджет.

Лекція 5 . Міжбюджетні відносини та їх складові

1 . Зміст міжбюджетних відносин та передумови їх виникнення.

2 . Види міжбюджетних трансфертів .

3 . Фінансове вирівнювання і бюджетне регулювання .

4 . Алгоритм розрахунку дотацій вирівнювання в Україні .

5 . Основні напрями реформування міжбюджетних відносин в Україні .

1 . Зміст міжбюджетних відносин та передумови їх виникнення

Концептуальні основи побудови міжбюджетних відносин залежать від економічної системи держави. У тоталітарних державах центральне місце займає державний бюджет, а місцевим бюджетам відводиться другорядна роль. У бюджетних системах демократичних держав бюджет центрального уряду і бюджети місцевої влади функціонує в рамках однієї бюджетної системи, де роль місцевих бюджетів значно вище.

Для бюджетної системи України характерним є досить високий ступінь централізації бюджетних ресурсів, що свідчить про нерозвиненість місцевого самоврядування та слабкості її фінансової основи .

Вихідними передумовами виникнення міжбюджетних відносин є:

- Визначене національним законодавством розмежування повноважень між виконавчою державною владою та органами місцевого самоврядування;

- Гарантії з боку держави фінансування наданих повноважень органами місцевого самоврядування;

- Існуючий порядок розподілу доходів і видатків між рівнями бюджетної системи та видами місцевих бюджетів;

- Фінансова підтримка місцевих бюджетів у зв'язку із значним коливанням рівнів податкового потенціалу окремих територій і об'єктивними розбіжностями в розмірах витрат;

- Форми руху бюджетних ресурсів у процесі міжбюджетних відносин;

- Міжбюджетні трансферти (дотації вирівнювання, субвенції, кошти, що передаються ) ;

- Взаємозаліки, взаєморозрахунки (між бюджетами окремих видів і рівнів, між бюджетами та суб'єктами господарювання) ;

- Об'єднання коштів бюджетів (для виконання спільних проектів та програм).

Бюджетний кодекс України (ст. 81) визначає міжбюджетні відносини таким чином:

Міжбюджетні відносини - відносини між державою, Автономною республікою Крим та територіальними громадами щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України .

 Тобто, міжбюджетні відносини - це форма взаємозв'язків і взаємозалежностей між окремими ланками системи місцевих бюджетів, а також між місцевими бюджетами та Державним бюджетом України.

 Суб'єктами міжбюджетних відносин є органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Метою регулювання міжбюджетних відносин є забезпечення відповідності між повноваженнями на здійснення видатків , закріпленими законодавчими актами України за бюджетами, та фінансовими ресурсами, які повинні забезпечувати виконання цих повноважень , тобто перерозподіл бюджетних ресурсів .

Основні способи розмежування доходів між бюджетами :

1. Розподіл податків та інших доходів між бюджетами різних рівнів.

2. Розподіл надходжень від податків шляхом закріплення за кожним рівнем бюджетної системи конкретних елементів податку в рамках єдиної ставки оподаткування .

3. Встановлення територіальних надбавок до загальнодержавних податків на користь місцевого самоврядування.

4. Встановлення територіальних надбавок до місцевих податків на користь загальнодержавних органів влади.

 Цілісне функціонування бюджетної системи забезпечується взаємозалежністю всіх її ланок. При цьому однією з ознак бюджетної системи як виду соціальних систем є існування в ній різних за рівнем цілей, а також суттєвих відмінностей у соціально- економічному потенціалі різних територій.

Причини територіальних відмінностей у формуванні доходів, склад і обсяг видатків місцевих бюджетів:

1. Різний рівень економічного розвитку господарського комплексу адміністративно- територіальних одиниць та його спеціалізація .

2 . Різноманітність природно- кліматичних умов.

3. Різне екологічний стан територій.

4. Особливості розташування населених пунктів, зокрема адміністративних центрів.

5. Насиченість шляхами сполучення .

6. Кількість населення , його віковий склад .

7. Сформована протягом тривалого періоду мережа об'єктів соціальної та побутової інфраструктури , її стан.

Функцію узгодження й упорядкування існуючих потреб і фінансових можливостей усіх бюджетів і, відповідно , повернення бюджетної системи в стан відносної рівноваги виконує регулювання . Стан рівноваги бюджетної системи досягається за умови рівномірного і пропорційного забезпечення ресурсами і відповідного здійснення витрат кожним з її ланок.

2 . Види міжбюджетних трансфертів

Бюджетним кодексом України (ст. 96 ) передбачено такі види міжбюджетних трансфертів :

Види міжбюджетних трансфертів

1 . Дотація вирівнювання

2 . Субвенція .

3 . Кошти, що передаються до Державного бюджету та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів .

4 . Додаткові дотації.

Характеристика міжбюджетних трансфертів

Види міжбюджетних трансфертів	Цільове призначення коштів
Дотації вирівнювання	Дотації вирівнювання Бюджету АРК, обласним, районним, м. Києва та Севастополя, міст республіканського та обласного значення Бюджетам районів у містах, сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань
Субвенції	На здійснення програм соціального захисту На компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування у зв'язку із здійсненням власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою. На виконання інвестиційних проектів На утримання об'єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об'єктів спільного користування На виконання власних повноважень територіальних громад сіл , селищ , міст та їх об'єднань інші субвенції
Кошти, що передаються	Кошти, що передаються Державному бюджету України місцевим бюджетам
Додаткові дотації	Місцевим бюджетам депресивних і гірських територій

Бюджетні дотації - трансфертні ресурси, які передаються з державного бюджету України місцевим бюджетам або з місцевих бюджетів вищого адміністративного рівня місцевим бюджетам нижчого адміністративного рівня безповоротно для збалансування їхніх доходів і витрат .

Дотація не може мати цільового призначення. Вона може вважатися одним із джерел доходів місцевих бюджетів, що використовуються на їх цілі, позначені органами місцевого самоврядування.

Бюджетна субвенція - трансфертні ресурси , які передаються з державного бюджету місцевим бюджетам або з місцевих бюджетів вищого рівня до місцевих бюджетів нижчого адміністративного рівня на фінансування цільових видатків і які підлягають обов'язковому поверненню у разі нецільового використання.

 Бюджетні субвенції необхідно направляти в місцеві бюджети розвитку, тому що вони повинні стати основною формою державної фінансової підтримки інвестиційної діяльності місцевих органів влади. Обсяги надання бюджетних субвенцій мають визначатися для кожної територіальної одиниці з урахуванням цілей регіональної фінансової політики, зближення і вирівнювання рівнів розвитку окремих регіонів України .

Основні правила надання субвенцій визначаються окремим законом, порядок та умови їх надання визначаються Кабінетом Міністрів України, а обсяг субвенцій на наступний рік визначається законом про Державний бюджет України на наступний рік.

Міжбюджетні трансферти перераховуються з рахунків державного бюджету України органами Державного казначейства згідно з порядком, визначеним Кабінетом Міністрів України і повинні забезпечувати своєчасність, рівномірність, гарантованість та повноту перерахування трансфертів між бюджетами різних рівнів.

3 . Фінансове вирівнювання і бюджетне регулювання

Конституція України закріплює рівні можливості для всіх громадян у здійсненні своїх прав, незалежно від того, на якій території вони проживають. Виплачуючи однакові податки, громадяни вправі розраховувати на однаковий рівень надання суспільних послуг , фінансування яких забезпечується переважно за рахунок бюджетних коштів.

Термін «вирівнювання» вперше з'явився в Законі України «Про бюджетну систему України » в 1995 році. А вже в 1997 р. в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» трансформувався в «бюджетне вирівнювання». На сьогоднішній день у чинному законодавстві України не існує чіткого розуміння даного терміна, внаслідок чого виникає плутанина .

Фінансове вирівнювання - приведення у відповідність видатків місцевих бюджетів з гарантованим державою мінімальним рівнем соціальних послуг на одного жителя, ліквідація диспропорцій у здійсненні бюджетних витрат по окремих територіях .

Аналіз даних останніх років свідчить про те, що амплітуда коливань граничних значень витрат у розрахунку на одну людину залишається досить значною, а розбіжність між максимальним і мінімальним рівнями постійно зростають.

Головним інструментом проведення фінансового вирівнювання є бюджетні трансферти .

При фінансовому вирівнюванні доцільно дотримуватися таких підходів:

- Враховувати місце розташування населених пунктів, природно- кліматичних, екологічних, демографічних та ін умов;

- Узгодження з основними цілями і пріоритетами регіональної політики, обліку переліку депресивних територій ;

- Вирівнюванню витрат повинно передувати вирівнювання доходів місцевих бюджетів;

- Забезпечення зацікавленості органів місцевого самоврядування у збільшенні джерел доходів.

Збалансування бюджетів одного рівня, яке неможливо провести лише шляхом розмежування їх доходів і витрат, досягається за допомогою бюджетного регулювання .

Бюджетне регулювання - надання коштів з державного бюджету місцевим бюджетам з метою збалансування доходів і видатків всіх бюджетів, переливання коштів з «багатих» територій в « бідні».

Види бюджетного регулювання:

1) вертикальне - забезпечення необхідними доходами бюджетів різних рівнів (державні і місцеві бюджети) ;

2) горизонтальне - вирівнювання доходів і витрат однотипних видів бюджетів (міських, сільських , селищних ).

Завдання бюджетного регулювання:

- Досягнення відповідності між витратами і доходами місцевих бюджетів різних видів , тобто їх збалансування ;

- Забезпечення рівномірності в надходженні доходів для попередження розривів у фінансуванні витрат;

- Досягнення зацікавленості органів місцевого самоврядування у повній мобілізації доходів на своїй території ;

- Забезпечення самостійності у використанні додатково отриманих коштів у процесі виконання бюджетів ;

- Перерозподіл бюджетних ресурсів між « багатими » і « бідними» у фінансовому відношенні територіями ;

- Ув'язка обсягів отриманої фінансової допомоги з конкретними зусиллями по мобілізації податків і зборів , залучення додаткових джерел доходів;

- Здійснення фінансового вирівнювання.

В Україні тадиційно використовують такі інструменти бюджетного регулювання:

Інструменти бюджетного регулювання

- Власні доходи

- Відсоткові відрахування від загальнодержавних податків і доходів ( закріплені доходи ) ;

- Бюджетні трансферти

- Бюджетні позички.

Збалансування доходів і видатків бюджетів, вирівнювання бюджетної забезпеченості територій здійснюється за допомогою спеціальних методів. Вибір методів бюджетного регулювання залежить від того, яким чином розподілені доходи між рівнями бюджетної системи відповідно до розподілу повноважень між державною виконавчою владою і місцевим самоврядуванням. Традиційно в бюджетній практиці України використовуються два методи бюджетного регулювання:

Методи бюджетного регулювання:

- Метод відсоткових відрахувань від загальнодержавних податків і доходів, які стягуються на території місцевого бюджету;

- Надання фінансової допомоги бюджетам в певній сумі (бюджетні трансферти) .

У сучасних умовах основним методом бюджетного регулювання є бюджетні трансферти. Такі зміни відповідають досвіду зарубіжних держав, в яких останнім часом спостерігається тенденція до посилення ролі бюджетних трансфертів, підтвердженням якої є збільшення їх питомої ваги у сукупних доходах місцевих бюджетів .

3 . Алгоритм розрахунку дотацій вирівнювання в Україні

Порядок розрахунку обсягу дотації вирівнювання з державного бюджету місцевим бюджетам визначено ст. 97 і 98 Бюджетного Кодексу України, а також Постановою Кабінету Міністрів України від 08.12.2010 року № 1149 «Деякі питання розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів ».

Формула розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів затверджується Кабінетом Міністрів України і повинна враховувати такі параметри:

1 . фінансові нормативи бюджетної забезпеченості та коригуючі коефіцієнти до них;

2 . кількість мешканців та кількість споживачів соціальних послуг;

3 . індекс відносної податкоспроможності відповідного міста чи району;

4 . прогнозний показник кошика доходів місцевих бюджетів;

5 . коефіцієнт вирівнювання;

6 .норматив кількості працівників органів місцевого самоврядування в розрахунку по відношенню до чисельності населення.

Обсяг дотації вирівнювання з державного бюджету розраховується за загальним фондом місцевого бюджету як різниця між розрахунковим показником обсягу видатків та розрахунковим обсягом доходів (кошика доходів), закріплених за відповідними місцевими бюджетами, розрахована в установленому порядку із застосуванням коефіцієнта вирівнювання згідно з формулою :

Ti = ai ( Vi - Dizak ), де

Ti - обсяг дотації вирівнювання з державного бюджету

ai - коефіцієнт вирівнювання

Vi - розрахунковий показник обсягу видатків місцевих бюджетів

Dizak - розрахунковий обсяг (кошик ) прогнозних доходів , закріплених за відповідними місцевими бюджетами

Розрахунок обсягу доходів загального фонду місцевого бюджету, що враховується при визначенні міжбюджетних трансфертів проводиться шляхом застосування індексу відносної податкоспроможності відповідної адміністративно -територіальної одиниці. Цей індекс розраховують на основі звітних даних про фактичні надходження відповідних податків, зборів до цих бюджетів за три останні роки (базовий період), що передують року, в якому формуються показники бюджету на плановий період. При цьому враховуються втрати закріплених доходів відповідних місцевих бюджетів у базовому періоді внаслідок надання пільг платникам податків згідно рішень ВР АРК та відповідних місцевих рад.

Індекс відносної податкоспроможності є коефіцієнтом, що визначає рівень податкоспроможності відповідного бюджету у порівнянні з аналогічним середнім показником по Україні у розрахунку на одну людин.

                    середньодушовий обсяг фактичних

                               доходів відповідної території

І п / с = --------------------------------------------- ----------------------------------

                      середньодушовий обсяг фактичних

                               доходів у середньому по Україні

Індекси відносної податкоспроможності відповідних бюджетів не можуть змінюватися і переглядатися частіше , ніж один раз на рік.

Розрахунковий обсяг (кошик) прогнозних доходів, закріплених за відповідними місцевими бюджетами визначається за наступною формулою:

Dizak = Dср . по Укр. * І н / с * Qср . тер. , де

Dizak - розрахунковий обсяг прогнозних доходів , закріплених за відповідними місцевими бюджетами

Dср . по Укр. - Прогнозний середньодушовий обсяг закріплених доходів в середньому по Україні

І п / с - індекс відносної податкоспроможності

Qср . тер. - Середньорічна чисельність населення відповідної території

4 . Основні напрями реформування міжбюджетних відносин в Україні

Застосування заходів у сфері міжбюджетних відносин має сприяти вирішенню багатьох фінансових та економічних проблем у державі.

З 2001 року в Україні проводиться міжбюджетна реформа, відповідно до якої були впроваджені формульні розрахунки при визначенні обсягів доходів та нормативні методи в плануванні видатків місцевих бюджетів, а також елементи фінансового вирівнювання. Такий порядок дав можливість гарантувати адміністративно- територіальним одиницям середній рівень доходів і середній обсяг витрат (у розрахунку на душу населення) за рахунок коштів місцевих бюджетів, що надалі поступово повинен знизити територіальні відмінності в рівнях надання суспільних послуг громадянам.

Основні нововведення Бюджетного Кодексу України :

- Закріплені на постійній основі основні джерела доходів за державним та місцевими бюджетами ;

- Встановлена ​​зацікавленість у збільшенні надходжень до бюджетів та ефективному використанні бюджетних коштів;

- Впроваджена прозора процедура міжбюджетних відносин;

- Систематизовані види бюджетних трансфертів та умов їх надання;

- Застосування механізму вирівнювання видатків місцевих бюджетів .

Практика бюджетного регулювання останніх років показала, що починаючи з 1999 року в Україні міжбюджетні трансферти передбачені бюджетами практично всіх адміністративно- територіальних одиниць. Збільшення кількості дотаційних місцевих бюджетів призводить до поступового зниження ефективності використання отриманих коштів, зниження зацікавленості в пошуку альтернативних джерел доходів, сприяє розвитку споживчих настроїв з боку органів місцевого самоврядування.

Для подальшого удосконалення міжбюджетних відносин необхідно :

- Забезпечити органи місцевого самоврядування бюджетними ресурсами, достатніми для виконання делегованих повноважень державної влади;

- Сформувати комфортні умови для нарощування власної дохідної бази місцевих бюджетів;

- Законодавчо визначати на кожен бюджетний рік перелік депресивних територій з метою проведення ефективного фінансового вирівнювання ;

- Розробити дієвий механізм стимулювання регіонів-донорів державного бюджету;

- Впровадити конкурсний відбір проектів в процесі надання територіям інвестиційних субвенцій.

Лекція 6. Управління фінансами та фінансовий контроль на місцевому рівні.

1 . Система управління місцевими фінансами .

2 . Фінансовий контроль на місцевому рівні, його види та методи .

3 . Особливості бюджетного процесу на місцевому рівні.

4 . Учасники бюджетного процесу на місцевому рівні.

5 . Оцінка ефективності використання бюджетних коштів.

1. Система управління місцевими фінансами

Управління місцевими фінансами - це складова частина управління економікою адміністративно- територіальних одиниць, здійснюване спеціальним апаратом за допомогою специфічних прийомів і методів.

В управлінні місцевими фінансами виділяють об'єкти і суб'єкти управління.

Об'єктами управління виступають фінансові відносини, в тому числі відносини, пов'язані з формуванням і використанням фондів грошових коштів. Найбільш важливі об'єкти - це місцеві бюджети, цільові фонди місцевого самоврядування, підприємства комунальної власності .

Суб'єктами управління виступають органи місцевого самоврядування.

Діяльність з управління місцевими фінансами включає в себе наступні функціональні елементи :

Елементи управління місцевими фінансами:

Планування, яке займає важливе місце в управлінні місцевими фінансами, оскільки саме в ході планування проводиться аналіз соціально - економічного становища адміністративно - територіальних одиниць, розвитку місцевого господарства, оцінка фінансового стану підприємств комунальної власності, виявляються резерви збільшення фінансових ресурсів, напрямки їх ефективного використання.

Оперативне управління як комплекс заходів, що проводяться на основі оперативного аналізу конкретної фінансової ситуації . Метою оперативного управління є досягнення максимального ефекту при мінімальних затратах шляхом своєчасної зміни фінансових відносин , маневрування фінансовими ресурсами .

Контроль, який охоплює всі стадії управлінської діяльності і в теж час має велике самостійне значення. У процесі контролю співставляються фактичні результати із запланованими, виявляються резерви.

 Розрізняють стратегічне і оперативне управління місцевими фінансами .

Стратегічне управління - це управління на довгу перспективу, виражається у встановленні обсягів фінансових ресурсів адміністративно-територіальних одиниць на перспективу для реалізації цільових програм, пов'язаних з розвитком економіки регіонів України, проведенням її структурного перетворення, розвитком АПК, а також вирішенням соціальних проблем.

Оперативне управління місцевими фінансами полягає в маневруванні існуючими в наявності фінансовими ресурсами органів місцевого самоврядування, залучення додаткових коштів, ефективному використанню наявних грошових коштів.

В Україні фінансова діяльність органів місцевого самоврядування регулюється центральною владою. Ця діяльність регламентується чинним законодавством, а також указами Президента України, постановами Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України .

Центральна влада законодавчо регламентує повноваження місцевого самоврядування в галузі бюджету, створення цільових фондів, здійснення фінансово- кредитних відносин, управління фінансами комунальних підприємств, встановлення місцевих податків і зборів. У питаннях регулювання доходів і видатків бюджетів місцевого самоврядування зберігається його підпорядкування по вертикалі регіональним органам влади, а останніх - центральною.

2 . Фінансовий контроль на місцевому рівні , його види та методи

Фінансовий контроль - це один з елементів управління місцевими фінансами, специфічна діяльність з перевірки правильності розподілу створеної вартості, створення та використання фондів грошових коштів, цільового використання коштів. Фінансовий контроль дає можливість на належному рівні підтримувати фінансову дисципліну

Фінансовий контроль - це діяльність суб'єктів контролю, спрямована на попередження та своєчасне виявлення фактів незаконних і неефективних дій у сфері місцевих фінансів ; передбачає оперативне застосування управлінських заходів щодо виправлення виявлених недоліків , компенсацію завданої шкоди і застосування санкцій по відношенню до винних .

Об'єктами фінансового контролю на місцевому рівні є місцеві бюджети, цільові фонди місцевого самоврядування, місцеві запозичення, комунальне майно і земля, а також фінансова діяльність учасників бюджетного процесу на місцевому рівні, а також підприємств комунальної власності .

Суб'єктами фінансового контролю на місцевому рівні є органи державного управління, органи місцевого самоврядування, спеціалізовані структурні підрозділи галузевих міністерств, відомств і державних комітетів, фінансові та бухгалтерські служби організацій і установ, підприємств комунальної власності, наділених контрольними повноваженнями по відношенню до об'єктів фінансового контролю.

Вирішальну роль при побудові ефективної системи фінансового контролю має раціональний розподіл повноважень між різними суб'єктами управління місцевими фінансами.

Фінансовий контроль можна умовно класифікувати за наступними критеріями:

№ п/п	Критериї	Види
1.	Час проведення контролю	Попередній - проводиться до моменту здійснення фінансових операцій , під час яких допускаються або можуть бути здійснені порушення. Носить превентивний характер , дає можливість піти від можливих фінансових втрат і необхідності відшкодування понесених втрат. Поточний - це контроль за безпосередньою оперативною фінансовою діяльністю (перерахування податків, створення фондів грошових коштів, здійснення виплат тощо) . Здійснюється під час проведення фінансових операцій і є складовою оперативного фінансового управління . Наступний - проводиться після завершення певних періодів (місяця, кварталу , року) або після проведення фінансових операцій. Основним його призначенням є виявлення відхилень, допущених під час здійснення попереднього або поточного контролю . Він обов'язково проводиться у разі отримання інформації про можливість порушень у сфері місцевих фінансів для їх підтвердження або опротестування.
2.	Суб'єкти контролю	- контроль органів державного управління (Міністерство фінансів України, Рахункова палата, Державна податкова служба , Державна фінансова інспекція, місцеві державні адміністрації); - Контроль органів влади АРК та місцевого самоврядування; - Відомчий контроль; - Контроль фінансово-кредитних органів ( комерційні банки); - Внутрішньо господарський фінансовий контроль (керівники підприємств , організацій , установ комунальної власності); - Громадський фінансовий контроль (громадяни, політичні партії , громадські організації, профспілки і т.д.); - Аудиторський фінансовий контроль .
3.	Форма проведення	обов'язковий або зовнішній ; - Внутрішній або ініціативний .
4.	Сфера фінансової діяльності	- бюджетний - податковий - валютний - кредитний - страховий - інвестиційний - Контроль за грошовою масою.
5.	Методи проведення	- перевірки - спостереження - Аналіз фінансової діяльності - моніторинг - ревізії

Методи фінансового контролю як конкретні прийоми його проведення діляться на документальні (ревізії і перевірки) і натуральні (інвентаризація, лабораторний аналіз, контрольний замір, і т.д.). Основними у фінансовому контролі вважаються методи ревізії та перевірки.

Основні методи фінансового контролю:

Перевірка - це спостереження і вивчення окремих ділянок фінансово -господарської діяльності підприємств, установ, організацій або їх підрозділів. Результати перевірки оформляються доповідною запискою .

Ревізія - це метод документального контролю фінансово - господарської діяльності підприємств, установ, організацій, слідування законодавству у фінансових питаннях, достовірності обліку та звітності. Це спосіб документального розкриття недоліків, нецільових трат, привласнення та крадіжок коштів і матеріальних цінностей, запобігання та попередження фінансових зловживань

З метою дотримання бюджетного законодавства певні функції контролю між міністерствами і відомствами України розподілені таким чином:

Розподіл функцій контролю за дотриманням бюджетного законодавства між міністерствами і відомствами України

Рахункова палата України	Здійснює контроль за: - Використанням коштів Державного бюджету України відповідно до Закону про Державний бюджет ; - Ефективністю використання та управління коштами Державного бюджету України - Використанням бюджетних коштів у частині фінансування повноважень місцевих державних адміністрацій та делегованих місцевому самоврядуванню повноважень органів виконавчої влади по доходах і видатках .
Міністерство фінансів України	Здійснює контроль за дотриманням бюджетного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу як стосовно державного бюджету, так і місцевих бюджетів , якщо інше не передбачено законодавство України.
Державна казначейська служба України	Здійснює бухгалтерський облік надходжень і видатків місцевих бюджетів.         Встановлює єдині правила ведення бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання бюджетів, кошторисів, видає інструкції з цих питань та здійснює контроль за їх виконанням.        Здійснює контроль за відповідністю платежів взятим зобов'язанням та бюджетним асигнуванням.
Органи Державної фінансової інспекції	Здійснює контроль за: цільовим та ефективним використанням коштів державного та місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів, одержаних під гарантію Кабінету Міністрів України; порядком проведення бухгалтерського обліку та достовірністю звітності з виконання Державного бюджету України та місцевих бюджетів, кошторисів. Державна фінансова інспекція щомісячно надає місцевим фінансовим органам узагальнені результати звітів про проведення перевірки.

3 . Особливості бюджетного процесу на місцевому рівні

Управління місцевими бюджетами, яке відбувається в рамках бюджетного процесу, є важливою складовою системи управління місцевими фінансами .

Бюджетним кодексом визначено 4 стадії бюджетного процесу і зазначено, що на всіх стадіях здійснюється фінансовий контроль і аудит, а також оцінка ефективності використання бюджетних коштів .

Стадії бюджетного процесу:

• складання проекту місцевого бюджету

• розгляд і прийняття рішення про місцевий бюджет

• виконання місцевого бюджету

• підготовка та розгляд звіту про виконання місцевого бюджету і прийняття рішення по ньому

Як правило, в умовах раціонально організованого бюджетного процесу складання проекту бюджету обов'язково передує стратегічне і середньострокове бюджетне планування. При цьому планування на середньострокову перспективу здійснюють на 3-5 років і переглядають щорічно, приводячи у відповідність з напрямами бюджетної політики, які можуть змінюватися з року в рік. До початку складання бюджету також формується місцева бюджетна політика, головні напрями якої визначаються програмою економічного і соціального розвитку адміністративно -територіальної одиниці.

Процес складання місцевих бюджетів передбачає врахування цілого ряду важливих рішень, які приймаються на загальнодержавному рівні. Так окремі показники і положення, яким повинні слідувати при формуванні місцевих бюджетів, визначаються Основними напрямами бюджетної політики держави ( бюджетною резолюцією ) . Серед них основними є :

- Обсяг міжбюджетних трансфертів у видатках державного бюджету України і значення коефіцієнта вирівнювання для місцевих бюджетів;

- Особливості взаємовідносин Державного бюджету України з місцевими бюджетами в наступному бюджетному році;

- Розмір мінімальної заробітної плати та ступінь забезпечення прожиткового мінімуму на плановий бюджетний період.

З року в рік посилюється залежність місцевих бюджетів від переданих з державного бюджету трансфертів. Велика частина місцевих бюджетів є дотаційними і не можуть бути затверджені раніше, ніж прийняття закону про державний бюджет України у другому читанні. У разі, якщо прийняття державного бюджету відбувається з порушенням встановлених строків, більшість місцевих бюджетів затверджується несвоєчасно .

Виконання місцевого бюджету - це забезпечення повної та своєчасної мобілізації надходжень місцевого бюджету в цілому і по кожному з джерел, а також своєчасного, повного, безперервного і цільового фінансування передбачених ним програм і заходів.

Процес виконання місцевих бюджетів вважають найважливішою стадією бюджетного процесу, оскільки ступінь виконання місцевих бюджетів має засвідчити:

- Досягнення конкретних результатів бюджетної діяльності у відповідності з поставленими завданнями;

- Точність прогнозування показників доходів і видатків бюджету;

- Ефективність роботи щодо мобілізації доходів до місцевих бюджетів ;

- Оптимальність прийнятих рішень по напрямку бюджетних ресурсів відповідно до напрямів діяльності органів місцевого самоврядування;

- Рівень забезпечення соціальних потреб населення адміністративно -територіальної одиниці;

- Ефективність використання залучених ресурсів .

Безпосередньо складанням звітів займаються місцеві фінансові органи на основі звітності про виконання місцевих бюджетів , наданої органами казначейства та податкової служби. Вони таку інформацію обробляють і подають свої зауваження. Інформація про виконання місцевих бюджетів за бюджетний рік публікується в газетах, визначених відповідними радами, не пізніше 1 березня, наступного за звітним.

Бюджетний процес, здійснюваний на місцевому рівні, є порівняно самостійною складовою національного бюджетного процесу, здійснюваного з урахуванням пріоритетів місцевого населення.

Немає жодної держави, в якому б бюджетний процес на локальному рівні був би повністю віддалений від процесу складання та виконання державного бюджету . Рівень самостійності органів місцевого самоврядування у сфері організації бюджетного процесу в рамках загальнонаціональних «рамкових правил». Може бути різним у залежності від форми державного устрою, способу організації бюджетної системи, розвиненості інституту місцевого самоврядування.

Ступінь фінансової самостійності місцевих бюджетів є одним з найважливіших індикаторів фінансової децентралізації в країні. Світовий досвід свідчить про те, що оптимально проведена фіскальна децентралізація бюджетної системи сприяє розвитку ринкової економіки, забезпечує високі темпи економічного розвитку , посилює стимулювання органів місцевого самоврядування до проведення раціональної бюджетної політики. Аналіз рівня фіскальної децентралізації в Україні на основі методики, розробленої Організацією економічного співробітництва та розвитку , свідчить про критично низький його рівень, що надає проблемі фіскальної децентралізації в Україні першочергового значення при розробці напрямів реформування місцевого самоврядування, бюджетної системи і всієї економічної системи на найближчу перспективу.

4 . Учасники бюджетного процесу на місцевому рівні

У бюджетному процесі на місцевому рівні беруть участь суб'єкти , кожен з яких наділений певними правами і обов'язками - учасники бюджетного процесу . Всі вони діють виключно у межах своєї компетенції і несуть відповідальність за їх виконання відповідно до чинного законодавства.

Учасники бюджетного процесу - це органи або посадові особи, наділені бюджетними повноваженнями, тобто правами і обов'язками учасників бюджетних правовідносин.

 В системі учасників бюджетного процесу на місцевому рівні, залежно від ролі, місця, функцій і характеру їх діяльності можна виділити такі групи учасників :

Група	Учасники
1. Органи, наділені повноваженнями нормативно -правового регулювання бюджетного процесу	Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, Державне казначейство України.
2. Органи, що визначають бюджетні пріоритети і місцеву бюджетну політику	Верховна Рада АРК, місцеві ради
3. Органи, що здійснюють контроль і оперативне управління бюджетним процесом	Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи місцевих рад, місцеві фінансові органи, територіальні органи казначейства, податкові органи, державна фінансова інспекція
4. Розпорядники та одержувачі бюджетних коштів	Головні розпорядники коштів місцевого бюджету, розпорядники коштів другого ступеня, розпорядники коштів третього ступеня, одержувачі бюджетних коштів.
5. Органи, що здійснюють регулювання грошово -кредитної діяльності та місцевих запозичень	Національний банк України, комерційні банки, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку

В управлінні місцевими фінансами центральне місце займають місцеві фінансові органи, які входять до системи Міністерства фінансів України і, крім того, є виконавчими органами державних адміністрацій та місцевих рад.

Місцевий фінансовий орган - установа, яка відповідно до законодавства України організовує та здійснює функції по складанню, виконанню місцевих бюджетів, контролю за витрачанням коштів розпорядниками бюджетних коштів, а також інші функції , пов'язані з управлінням коштами місцевого бюджету .

Місцеві фінансові органи діють на рівні областей, районів і міст. Вони мають подвійне підпорядкування, оскільки по вертикалі підконтрольні відповідного вищого фінансовому органу, а по горизонталі - державним адміністраціям або місцевим радам.

Основні завдання фінансового управління

 - Забезпечення реалізації державної бюджетної політики на відповідній території;

- Складання розрахунків по проекту місцевого бюджету та подача їх на розгляд виконавчого комітету;

- Підготовка пропозицій щодо фінансового забезпечення заходів соціально -економічного розвитку території;

- Здійснення контролю за дотриманням підприємствами, установами та організаціями законодавства в частині використання ними бюджетних коштів, а також коштів цільових фондів, створених відповідною місцевою радою ;

- Здійснення загальної організації та управління виконанням місцевого бюджету, координація діяльності учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету.

Безпосередню участь у використанні коштів місцевого бюджету з метою здійснення передбачених ним програм і заходів приймають розпорядники та одержувачі бюджетних коштів.

Визначення, класифікація, повноваження і функції розпорядників бюджетних коштів прописані в Бюджетному кодексі України.

Розпорядник бюджетних коштів – бюджетна установа в особі її керівника, уповноважена на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов'язань на здійснення видатків з бюджету

Залежно від ступеня підконтрольності та обсягу наданих прав розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників та розпорядників нижнього рівня.

Головні розпорядники коштів місцевих бюджетів - бюджетні організації в особі їх керівників, які отримують повноваження шляхом встановлення їм бюджетних призначень безпосередньо рішенням про місцевий бюджет. Згідно ст.22 Бюджетного кодексу України ними можуть бути:

- За бюджетними призначеннями АРК: уповноважені юридичні особи (бюджетні установи), що забезпечують діяльність Верховної Ради АРК і Ради міністрів АРК, а також міністерства та інші органи влади АРК в особі їх керівників;

- За бюджетними призначеннями інших місцевих бюджетів: місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад ( секретаріат Київської міської ради ), головні управління, управління, відділи та інші самостійні структурні підрозділи місцевих державних організацій, виконавчих органів місцевих рад та особі їх керівників .

Повноваження головних розпорядників бюджетних коштів:

     1) розробляє плани діяльності на плановий і наступні за плановим два бюджетні періоди, включаючи заходи щодо реалізації інвестиційних програм і проектів ;

    2) організовує та забезпечує на основі плану діяльності та індикативних прогнозних показників бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди складання проекту кошторису та бюджетного запиту і подає їх Міністерству фінансів України (місцевому фінансовому органу;

   3) отримує бюджетні призначення шляхом їх затвердження у рішенні про місцевий бюджет; приймає рішення з делегування повноважень щодо виконання бюджетної програми розпорядниками бюджетних коштів нижнього рівня та/або одержувачами бюджетних коштів, розподіляє та доводить до них у встановленому порядку обсяги бюджетних асигнувань;

   4) затверджує кошториси розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (плани використання бюджетних коштів одержувачів бюджетних коштів) ;

  5) розробляє та затверджує паспорти бюджетних програм і складає звіти про їх виконання, здійснює аналіз показників виконання бюджетних програм (у разі застосування програмно- цільового методу у бюджетному процесі)

  6) здійснює управління бюджетними коштами в рамках встановлених йому бюджетних повноважень, а також оцінку ефективності бюджетних програм, забезпечує ефективне, результативне і цільове використання бюджетних коштів, організацію та координацію роботи розпорядників бюджетних коштів у бюджетному процесі.

   7) здійснює контроль за своєчасним поверненням у повному обсязі до бюджету коштів, наданих за операціях з кредитування бюджету, а також кредитів (позик), одержаних АРК або територіальною громадою міста, а також коштів, наданих під місцеві гарантії;

   8) здійснює внутрішній контроль за повнотою надходжень, взяттям бюджетних зобов'язань розпорядниками бюджетних коштів нижнього рівня та одержувачами бюджетних коштів і витрачанням ними бюджетних коштів;

   9) забезпечує організацію та ведення бухгалтерського обліку, складання і подачу фінансової та бюджетної звітності у порядку, встановленому законодавством;

   10) забезпечує доступність інформації про бюджет відповідно до законодавства України .

Одержувач бюджетних коштів - суб'єкт господарювання, громадська чи інша організація, яка не має статусу бюджетної організації, уповноважена розпорядником бюджетних коштів на здійснення заходів, передбачених бюджетною програмою, та отримує на їх виконання кошти з бюджету

5 . Оцінка ефективності використання бюджетних коштів

Під ефективністю розуміють співвідношення між використаними ресурсами та досягнутими результатами. Ефективність є результатом цілого ряду зусиль щодо досягнення поставлених завдань, але найбільшим чином вона залежить від ефективності управління витратами .

Як правило, використані ресурси можна виразити в грошовій формі. Для оцінки окремих результатів роботи необхідні інші форми, наприклад, кількість виплат, кількість учнів середніх шкіл, рівень знань яких відповідає чинним стандартам. Зміна цих якісних показників протягом часу, так і порівняно з встановленими цілями можуть бути виміряні у співвідношенні до використаних засобів. При оцінці ефективності використання коштів необхідно нейтралізувати вплив змін цінових варіацій.

Для оцінки ефективності використовуються три методи:

Порівняльний аналіз: результати, досягнуті у попередні роки, порівнюються з поставленими цілями, а також зіставляються альтернативні шляхи вирішення тих чи інших завдань.

Аналіз пакету даних: досліджується співвідношення між ресурсами і результатами з точки зору максимальної ефективності, досягнутої найбільш прогресивними організаціями .

Факторний аналіз: являє собою статистичний підхід, в основу якого покладено вплив зміни факторів на кінцевий результат.

Коли мова йде про місцевий бюджет, громадськість зацікавлена ​​у визначенні того, наскільки ефективно використані можливості бюджету. Тут корисними будуть показники результативності. При розробці показників результативності, особливу увагу необхідно приділити потребам споживачів і взаємозв'язку з процесом формування та використання місцевих бюджетів .

Ефективність не є абсолютом. Ніколи не можна говорити про те, що ми досягли максимальної ефективності і вже нічого більше зробити неможливо. Змінюються обставини, змінюються вимоги, з'являються нові можливості, застосовуються нові методи і технології. Тобто, оцінка ефективності повинна проводитися регулярно.

Лекція 7. Основи організації фінансів місцевих органів влади в зарубіжних країнах

1. Моделі організації місцевого самоврядування.

2. Міжнародні стандарти місцевого самоврядування: основні принципи організації місцевих фінансів .

3. Склад фінансових ресурсів органів місцевої влади зарубіжних країн

4. Зарубіжні моделі організації міжбюджетних відносин.

5. Зарубіжний досвід місцевого оподаткування .

6. Досвід адміністративно- територіальних реформ в зарубіжних країнах .

1. Моделі організації місцевого самоврядування

Розвиток демократії передбачає розподіл владних повноважень і відповідне поділ фінансових ресурсів . Як показує досвід , чим більше грошових коштів та інших видів фінансових ресурсів знаходиться в розпорядженні органів місцевого самоврядування , тим менше небезпека встановлення диктатури і тоталітарного режиму управління .

Вважається , що в Європі було сформовано дві основні моделі місцевого самоврядування , які поступово поширилися по всьому світу: англосаксонська і континентальна (рис.1):

 

Рис . 1. Основні моделі місцевого самоврядування

Англосаксонська модель поширена в таких країнах як Великобританія, США, Канада, Індія, Австралія і т.д.

Головний принцип - «діяти самостійно в рамках наданих повноважень». Виборні органи місцевого самоврядування в межах закону, звичаїв, існуючої практики, судового прецеденту самостійно і під власну відповідальність вирішують питання, не віднесені до компетенції держави. Способом впливу на місцеві органи влади з боку держави є державні дотації.

Характерні риси

англосаксонської моделі

 

Рис . 2 . Характерні риси англосаксонської моделі

Континентальна модель поширена в країнах континентальної Європи ( Італія , Франція , Іспанія , Бельгія ) , а також у більшості держав Латинської Америки , Близького Сходу , франкомовної Африки.

 

Характерні риси

континентальної моделі

Рис . 3 . Характерні риси континентальної моделі

Яскравим прикладом континентальної моделі місцевого самоврядування є Франція , де передбачено місцеве самоврядування на рівні комун, більші кантони і округу є місцевими рівнями державної влади.

У Німеччині, Австрії, Японії та деяких пострадянських країнах діють змішані моделі, які поєднують риси англосаксонської і континентальної моделей.

Сьогодні спостерігається тенденція до зближення моделей місцевого самоврядування. Це справедливо для тих держав, де особлива увага приділяється дотриманню єдиних стандартів рівня життя для жителів різних територій.

В цілому, в Європі ставлення до місцевого самоврядування поляризується по осі «північ-південь». Скандинавські держави відрізняються високим ступенем автономії місцевого самоврядування, держави Південної Європи - низьким.

2. Міжнародні стандарти місцевого самоврядування: основні принципи організації місцевих фінансів

Назва документа (дата прийняття) Основні принципи організації місцевих фінансів

Європейська хартія про місцеве самоврядування ( жовтень 1985 р.) 1. Органи місцевого самоврядування мають право в рамках загальнодержавної економічної політики вільно розпоряджатися достатніми власними засобами. 2. Фінансові ресурси органів місцевого самоврядування потрібно визначати відповідно до компетенцій, передбачених Конституцією та законом 3. Хоча б частина фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування повинна надходити за рахунок місцевих зборів і податків, ставки яких ці органи визначають у межах закону 4. Фінансові системи, які забезпечують надходження фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування, мають бути досить різноманітними і гнучкими для збереження відповідності реальним витратам при здійсненні їх повноважень 5. Встановлюється необхідність введення процедур фінансового вирівнювання або аналогічних заходів, призначених для коригування наслідків нерівномірного розподілу потенційних джерел фінансування , а також їх фінансового тягаря для захисту фінансово слабких органів місцевого самоврядування 6. Встановлюється необхідність відповідним чином погоджувати з органами самоврядування виділення їм перерозподілених коштів 7. По можливості, субсидії, які надаються органам місцевого самоврядування, не можуть призначатися для фінансування певних проектів . 8. З метою фінансування інвестицій органи місцевого самоврядування мають право на доступ до внутрішнього ринку позикового капіталу.

Всесвітня декларація місцевого самоврядування (вересень 1985 р.) Містить принципи, аналогічні основним принципам Європейської хартії про місцеве самоврядування

Декларація про принципи місцевого самоврядування в країнах СНД (1993 р.) 1. Органи місцевого самоврядування мають право на матеріально-фінансові ресурси, що відповідають їх повноваженням, а також достатні, щоб забезпечити державні соціальні стандарти для населення. 2. Встановлюється право представницького органу місцевого самоврядування самостійно приймати місцевий бюджет 3. Існує необхідність фінансового вирівнювання Відсутні пункти 3,6,7 Європейської хартії про місцеве самоврядування

Європейська хартія міст та Європейська декларація прав міст (1992 р.) 1. Місцеві органи влади зобов'язані забезпечувати економічний розвиток своїх регіонів . 2. Економічний і соціальний розвиток взаємопов'язані. 3. Місто в економічному і соціальному плані є частиною свого регіону. 4. Економічний ріст і розвиток залежать від інфраструктури, достатньої для організації, підтримки і розвитку такого зростання. 5. Співпраця між приватним і державним секторами є важливим компонентом у міському економічному зростанні і розвитку.

  Основні положення Європейської Хартії, наведені вище, найбільш повно відображають суспільно - господарську теорію місцевого самоврядування, тоді як насправді розподіл сфер компетенції між рівнями влади більше нагадує державницьку теорію місцевого самоврядування, де держава узурпувало основні повноваження і концентрує бюджетні ресурси у центрі, а введений принцип субсидіарності має достатньо декларативний характер.

Слід також зазначити, що в українському аналогу принципу субсидіарності упущені вимоги ефективності та економії , що порушує пункти 3 і 1 міжнародних документів.

3. Склад фінансових ресурсів органів місцевої влади зарубіжних країн

Наприкінці XIX ст. відбулося остаточно організаційне оформлення інституту місцевого самоврядування та визначення переліку повноважень місцевої влади в зарубіжних країнах. У XX ст. мав місце подальший процес зміцнення позицій місцевого самоврядування, що відповідало загальносвітовим тенденціям посилення демократичних засад суспільного життя і децентралізації державної влади. Закономірно, що такі процеси супроводжувалися зростанням обсягів фінансових ресурсів, що надходять у розпорядження органів місцевого самоврядування та концентрувалися, головним чином, у місцевих бюджетах.

Основні причини збільшення видатків місцевих бюджетів:

 - Поступове і неухильне розширення кола повноважень органів місцевої влади;

- Зростання населення міст, що вимагає великих витрат на соціально- культурні потреби ;

- Процес урбанізації, внаслідок якого зростали витрати місцевої влади на утримання доріг, освітлення , прибирання території і т.д.;

- Підвищення ролі місцевої влади у відтворенні робочої сили (фінансування обов'язкової початкової та середньої освіти, допомогу та працевлаштування безробітних , кількість яких зростала , і т.д.);

 - Соціальна спрямованість економіки більшості ринкових держав, що передбачає зростання обсягів коштів, спрямованих на допомогу соціально незахищеним верствам населення, в тому числі за рахунок місцевих бюджетів;

- Погіршення екологічної ситуації в світі, що також вимагало додаткових витрат на охорону навколишнього середовища, попередження та запобігання наслідків екологічних катастроф ;

 - Регіоналізація економічних і соціальних процесів, допомога депресивним територіям з відповідною передачею їм додаткових коштів.

Зазначені тенденції суспільного розвитку впливали на збільшення обсягів фінансових ресурсів, які перебували в розпорядженні місцевої влади, а також на визначення пріоритетів щодо їх витрачання, тобто на структуру видатків місцевих бюджетів.

Обсяги фінансових ресурсів, що знаходяться в розпорядженні місцевої влади, залежать від визначення пов'язаних з ними завдань. Відповідно до концепції суспільних благ місцева влада надає населенню, яке проживає на певній території, певні місцеві послуги .

Склад і рівень надання місцевих благ органами місцевого самоврядування в окремих державах і навіть у розрізі регіонів однієї держави можуть іноді істотно відрізнятися.

Так у Франції муніципалітети надають окремі види соціальних послуг, містять вулиці і дороги , здійснюють забезпечення кадрами . У Нідерландах місцева влада опікується охороною здоров'я , освітою , житловим будівництвом , модернізацією міст , культурою , охороною правопорядку , громадськими роботами . В Іспанії муніципалітети здійснюють санітарний контроль , стежать за освітленням , містять парки і сади в містах , кладовища , місцевий транспорт , надають допомогу бідним , фінансують місцеву автоінспекцію , проведення виставок та змагань. Крім того , ряд повноважень іспанські муніципалітети здійснюють спільно з органами влади автономних областей (планування міст , житлове будівництво , спорт , культура та освіта , громадянська оборона , туризм , музеї , утримання доріг і т.д.). В Італії місцеві органи влади містять санітарну , медичну , комунальну служби , місцеву поліцію , міський транспорт , школи , надають державну допомогу , фінансують житлове будівництво , громадські роботи , ринки та ярмарки , спорт , розважальні та культурні об'єкти. У Швеції муніципалітети здійснюють соціальне забезпечення , догляд за літніми людьми , фінансують дошкільні установи , обов'язкову освіту , рятувальні служби , громадську охорону здоров'я та навколишнього середовища , розваги , мистецтво , спорт , житлове господарство , каналізацію , електро - , газо - і водопостачання .

Розмежування повноважень держави та місцевого самоврядування вимагає відповідного розподілу фінансових , в тому числі й бюджетних ресурсів . У рамках бюджетної системи кожної держави доходи бюджетів різних рівнів розподіляються відповідно до встановленого розмежуванням владних повноважень. У світовій практиці використовуються такі основні способи розмежування бюджетних доходів:

 

Рис . 3 . Способи розмежування бюджетних доходів .

Застосування того чи іншого способу розмежування доходів залежить від основ і принципів побудови бюджетної системи, які в свою чергу визначаються державним устроєм країни.

Зміни , які відбуваються у відносинах між центральною і місцевою владою , закономірно відбиваються на формуванні дохідної бази місцевих бюджетів . У більшості країн Європи основу дохідної бази місцевих бюджетів складають податкові надходження. Виняток складає Великобританія , де перевага віддається субсидування , і відповідно , частка грантів у сукупних доходах місцевих бюджетів країни стає вищою . Такий стан справ визначено національними особливостями функціонування органів місцевого самоврядування , які не мають самостійних прав і фактично перетворилися на адміністративні органи центрального уряду.

У складі податкових доходів місцевих бюджетів , як правило , превалюють місцеві податки , до складу яких у більшості держав віднесені майнові , місцеві на прибуток , промислові , податки на професію , а також численна група дрібних за своєю фіскальною значущості податків , які відображають політику органів влади ( екологічні , на полювання , на собак тощо ) .

У країнах Північної Європи , які характеризуються найвищими показниками рівня життя , і відповідно , вищими податками , у формуванні доходів місцевих бюджетів важливу роль відіграють муніципальні податки на прибуток : у Швеції з їх допомогою формуються до 70 % сукупних доходів місцевих бюджетів , у Данії - більше 40 % , у Норвегії - більше 35%.

До неподаткових надходженнях місцевих бюджетів відносять :

- Штрафи , збори;

- Доходи від майна, що належить місцевим органам влади;

- Орендна плата ;

- Кошти від продажу об'єктів муніципальної власності;

- Кошти , залучені від розміщення муніципальних позик і т.д.

Частка неподаткових надходжень досить велика в сукупних доходах місцевих бюджетів окремих держав, проте , їх склад і структура значно відрізняються.

Наприклад , в США , Великобританії та Швеції важливе місце в неподаткових надходженнях займають доходи від підприємницької діяльності та власності. У Франції , Німеччині та Данії значною популярністю користуються місцеві запозичення. Зростають і надходження до місцевих бюджетів та від надання платних послуг: в США - за водопостачання , каналізацію , вивезення сміття , в Норвегії - за водопостачання , каналізацію , утримання дітей у дитячих садах , в Італії - шкільний збір , за використання державних земельних ділянок , місцеві ліцензійні збори , у Швеції - за енерго -і водопостачання , утилізацію відходів.

Ще одним досить вагомим видом доходів місцевих бюджетів є гранти. Їх частка в доходах місцевих бюджетів коливається в більшості країн від ¼ до 1 / 3 , рідше ½ сукупних доходів . Виняток складає Великобританія , де гранти домінують серед усіх фінансових ресурсів місцевого самоврядування. Сьогодні спостерігається тенденція до збільшення їх ролі у формуванні фінансових ресурсів місцевої влади , що відповідає поширенню принципу субсидіарності в Європі та світі.

Крім того , якщо розглядати види субсидій , що виділяються центральним урядом , то перевага віддається непов'язаним субсидіям , що не обмежує самостійності органів місцевого самоврядування та сприяє розвитку їх ініціативи , активізує діяльність щодо задоволення потреб населення.

Витрачання ресурсів місцевого самоврядування в цілому визначається ступенем децентралізації влади , рівнем розвитку місцевого самоврядування та його фінансової автономією. Останнім часом спостерігається значна соціальна спрямованість у витрачанні місцевих бюджетів . Найвагомішими групами витрат стають утримання установ освіти , охорони здоров'я , соціального захисту та соціального забезпечення населення. На частку даних трьох груп витрат відводиться від 40 % до 84 % , причому в державах із соціально орієнтованою економікою частка витрат на соціальну сферу досягає максимального значення ( Данія - 84 % , Норвегія - 72 %) , у федеративних державах , де місцеве самоврядування обмежена - знаходиться на середньому рівні (США - 61 % , Німеччина - 52 % , Великобританія - 61 %) , а в найбільш централізованих державах з нерівномірно розвиненою інститутом місцевого самоврядування , вони є найнижчими ( Франція - 40 % , Іспанія - 29 %).

4 . Зарубіжні моделі організації міжбюджетних відносин

Сьогодні в зарубіжних країнах при організації фінансових відносин між різними рівнями влади використовуються дві основні теоретичні концепції: бюджетного унітаризму та бюджетного федералізму .

Бюджетний унітаризм - форма міжбюджетних відносин в країнах з унітарним державним устроєм . Базується на засадах, визначених центральною владою в законодавчому порядку.

Під бюджетним унітаризмом розуміється система організації фінансових відносин між різними рівнями влади, яка характеризується високим ступенем впливу центральних органів управління .

Принципи організації міжбюджетних відносин в основному визначаються «зверху» , а «низам » приділяється лише пасивна роль.

Принципи бюджетного унітаризму :

1. Розробка єдиних стандартів, вимог на державному рівні з регулювання системи місцевих фінансів, міжбюджетних відносин на внутрішньо рівні.

2. Створення ефективної системи державного контролю (аудиту результативності) з регулювання ефективності формування та використання бюджетних коштів на місцевому рівні в умовах впровадження методу програмно- цільового планування .

3. Забезпечення вирівнювання та стимулювання дохідного та витратного потенціалу муніципальних утворень , надання інвестиційної державної допомоги.

У рамках бюджетного унітаризму політика центрального уряду спрямована на забезпечення однакового рівня надання послуг громадського сектора економіки по всій території держави. Головним завданням центральної влади є вирівнювання фіскальних дисбалансів.

Кожне унітарна держава сформувало свою індивідуальну , властиву тільки їй модель внутрішніх міжурядових фінансових відносин . Цей процес названо децентралізацією .

В окремих унітарних державах у сфері внутрішніх міжурядових відносин активно стали застосовувати окремі принципи бюджетного федералізму . Це стосується поділу між рівнями влади витрат і компетенцій по їх здійсненню . Центральною владою широко став застосовуватися механізм консультацій з місцевою та регіональною владою через відповідні асоціації .

Бюджетний федералізм - це принцип поділу повноважень між федеральними та регіональними властями в фінансовій сфері , заснований на пріоритеті федерації .

Бюджетний федералізм - це форма бюджетного пристрою в федеративній державі , яка передбачає реальну участь усіх ланок бюджетної системи в єдиному бюджетному процесі , в рівній мірі орієнтованому і на врахування інтересів всіх учасників бюджетного процесу .

Бюджетний федералізм - це форма організації внутрішніх міжурядових фінансових відносин , якій притаманні такі відмінні риси :

- Чіткий розподіл витрат різних рівнів влади і надання їм можливості самостійно формувати власну дохідну базу ;

- Міжурядові фінансові відносини повинні будуватися на основі договірно- правових форм їх організації;

- Наявність механізмів організації цих взаємин не тільки з боку центральних органів влади , а й регіональної та місцевої .

Сутність бюджетного федералізму розкривається через наступні чотири основні принципи :

- Єдність загальнодержавних інтересів та інтересів населення як основа збалансованості інтересів усіх рівнів влади з бюджетних питань ;

- Поєднання принципів централізму і децентралізму при розмежуванні бюджетно- податкових повноважень , витрат і доходів , розподілі та перерозподілі останніх у консолідовані регіональні бюджети на об'єктивній основі;

- Високий ступінь самостійності бюджетів та відповідальності органів влади кожного рівня за збалансованість бюджету , бюджетну забезпеченість , виходячи з податкового потенціалу на відповідній території , маючи на увазі і надання їм необхідної для цього податкової ініціативи;

- Активна участь регіонів у формуванні та реалізації бюджетно- податкової політики держави , включаючи міжбюджетні відносини .

Кожна держава має свою власну модель бюджетного федералізму , сформовану за наявності конкретних економічних , політичних та історичних умов і притаманну лише йому. Разом з тим у світовій практиці широко застосовуються різні класифікації моделей бюджетного федералізму . Згідно ролі і ступеня впливу центральних органів державного управління , а також характеру міжрегіональних бюджетних зв'язків , моделі бюджетного федералізму бувають децентралізованими і кооперативними .

До перших належать моделі , що характеризуються значної фіскальної автономією регіональних і місцевих органів управління , слабкістю зв'язків між різними рівнями влади , порівняно обмеженим співробітництвом. У цих моделях центральні органи державної влади практично не займаються проблемами бюджетного вирівнювання , практично не приділяється уваги наявному міжрегіональному фіскального дисбалансу . Таким чином , в даній моделі місцева влада покладається тільки лише на власні ресурси. Подібна модель бюджетного федералізму характерна , перш за все , для США .

Кооперативні моделі бюджетного федералізму , навпаки , характеризуються тісною співпрацею різних рівнів влади , активною політикою центральної влади , спрямованої на подолання фіскальних дисбалансів і фінансове вирівнювання . У цих моделях органи державного управління активно залучені до процесу забезпечення єдиних стандартів державних послуг в межах всієї території країни. Кооперативні моделі бюджетного федералізму характерні для більшості федеративних європейських держав, зокрема для Німеччини та Австрії.

В основі ще однієї класифікації моделей бюджетного федералізму лежать механізми закріплення дохідних джерел за різними рівнями бюджетної системи . У зв'язку з цим розглядаються три різних моделі .

Перша з них базується на повному розподілі окремих податків між різними рівнями бюджетної системи і на закріпленні їх у законодавчому порядку за цими рівнями. Друга грунтується на зафіксованому в законодавстві пайовому розподілі основних податків між різними адміністративними рівнями влади і на відповідному закріпленні цих частин за рівнями бюджетної системи .

Третя модель характеризується застосуванням різними рівнями влади загальної бази оподаткування. При цьому кожен рівень встановлює свою власну ставку оподаткування , причому загальна ставка утворюється за допомогою підсумовування ставок різних рівнів влади.

Останнім часом принципи бюджетного федералізму все ширше застосовуються унітарними державами при побудові системи міжбюджетних відносин . Крім цього , бюджетний федералізм безпосередньо пов'язаний з поняттям бюджетної децентралізації , яка є однією з його основних складових. А політика бюджетної децентралізації в останні десятиліття характерна для безлічі країн , будь вони федеративними або унітарними , індустріально розвиненими або розвиваються , бідними чи багатими.

В Україні використання моделі бюджетного унітаризму не дозволяє забезпечити фінансову самостійність місцевих органів влади , сприяти ефективному регулюванню і стимулювання соціально -економічного розвитку муніципальних утворень. прийняття нового

Прийняття нового Бюджетного кодексу України , не створює передумови щодо впровадження ефективної і обгрунтованої моделі бюджетної децентралізації .

Українські вчені вважають , що теорія бюджетного федералізму є науковою базою для вирішення проблем місцевих бюджетів . При цьому в умовах унітарного устрою країни принципи бюджетного федералізму не забезпечують комплексний розвиток системи місцевих фінансів .

Впровадження моделі бюджетного федералізму в Україні послабить ефективність проведення державної бюджетної політики на місцевому рівні , систему фінансового контролю над формуванням , розподілом і використанням бюджетних коштів. В умовах бюджетного федералізму місцеві органи влади економічно сильних регіонів України будуть прагнути до посилення своєї фінансової самостійності , що може призвести до негативних політичних та економічних наслідків для України .

5 . Зарубіжний досвід місцевого оподаткування .

У міжнародній термінології місцеві податки і збори визначаються як локальні податки і збори , які є основною статтею доходів місцевих бюджетів .

Внаслідок багатовікової еволюції на Заході склалася система місцевих податків і зборів , характерними особливостями якої є :

- Чисельність : у Бельгії встановлено 100 місцевих податків і зборів , в Італії - 70 , у Франції - 50 . разом з тим у Великобританії тільки один податок - подушний ;

- Масовість : податки сплачуються фактично всім дорослим населенням незалежно від соціального статусу та рівня доходів;

 - Регресивність - частка місцевих податків і зборів знижується , якщо сукупні доходи місцевих бюджетів зростають. У теж час є країни , що встановлюють прогресивні ставки оподаткування ( Фінляндія , Норвегія , Іспанія , Швеція ) при оподаткуванні особистого майна громадян;

 - Застосування права податкової ініціативи. В унітарних державах місцеві органи влади , як правило , такого права не мають. Всі місцеві податки і збори встановлюються законом для всієї держави.

У федеративних державах суб'єкти федерації мають власні служби , що збирають місцевий податки. Муніципальні податкові служби є і в органах місцевого самоврядування в багатьох федеративних і унітарних державах. Контроль за справлянням державних податків, що надходять до державного бюджету , здійснюють державні податкові служби .

6. Досвід адміністративно- територіальних реформ в зарубіжних країнах .

У післявоєнній Європі спостерігається тенденція до укрупнення муніципальних утворень , у деяких державах вводилися обмеження за розміром муніципалітету.

Досвід укрупнення був як позитивним , так і негативним . Спроби «командного злиття » були невдалими навіть у таких країнах , як Франція . І навпаки , успіху досягли добровільні об'єднання. Навіть якщо межі надмуніципальних утворень визначалися «зверху» , то робилося це на базі аналізу досвіду міжмуніципального кооперації і множинних досліджень , завдяки чому враховувалися економічні , історичні , культурні та інші зв'язки муніципалітетів.

У Швеції муніципалітети об'єднувалися навколо міст на основі освоєння територій між населеними пунктами . У Данії для визначення меж округів було проведено дослідження , яке виявило вже сформовані торгові зони ( 44 шт.) , Зони концентрації трудових ресурсів ( 123 ) і безліч інших сфер , навіть кордони продажу і доставки місцевих газет.

У Фінляндії 20 років тому теж звернулися до спроби «зверху» скоротити кількість муніципалітетів , однак в результаті політичних дебатів переміг принцип добровільності об'єднання. Паралельно було створено систему державних субсидій на виконання делегованих повноважень - надання послуг у шкільній освіті , по догляду за дітьми і т.д. Держава заохочувала об'єднання муніципалітетів шляхом надання додаткових коштів , тобто реформа проводилася адміністративним шляхом , але підтримувалася економічним .