Вопросы бюджетного регулирования в конституции рф

В Конституции РФ вопросы бюджета и бюджетной политики за­нимают крайне малое место. Не исправил ситуацию и Бюджетный кодекс РФ, принятый 31 июля 1998 г. Этот акт пока содержит мно­го пробелов и противоречит другим законодательным актам, хотя он постоянно дополняется и уточняется. В отдельных моментах наблю­дается несоблюдение рассмотренных выше принципов, которые не находят реального отражения в бюджетном законодательстве. Оче­видно, что бюджетное законодательство нуждается в дальнейшей корректировке в соответствии с сущностью изложенных конститу­ционно-экономических принципов.

Важна также проблема разграничения расходов между уровня­ми бюджетной системы. Решение данного вопроса должно бази­роваться на следующих требованиях конституционной экономики:

соответствия формальным требованиям, предъявляемым Кон­ституцией к бюджету;

обеспечения реализации тех предметов ведения, которые закреп­лены за Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением;

самостоятельности Федерации, ее субъектов, местного само­управления в определении направлений и состава расходов своих бюджетов;

учета подчиненности (подведомственности) предприятий, ор­ганизаций и учреждений при формировании расходов каждого бюджета;

учета воздействия (значения) бюджетных мероприятий на разви­тие государства и экономики;

минимальной бюджетной обеспеченности.

В целом конституционная экономика обязывает авторов эконо­мических решений не только учитывать при их принятии консти­туционные принципы и нормы, но и налагает определенные огра­ничения при принятии и толковании конституционных принци­пов и норм с точки зрения реальных экономических возможностей при их применении.

Принятие конституционных норм, которые не вполне обеспечены экономическими ресурсами в момент принятия, в принципе, является нормальным с точки зрения конституционного права, поскольку при­нятие последующих законодательных и подзаконных актов определяет­ся уровнем экономических возможностей по реализации конституцион­ных прав. При этом очевидно, что улучшение общих экономических воз­можностей государства ведет в первую очередь к расширению реализации конституционных прав. Кроме того, крайне важен принцип прозрачно­сти (транспарентности) при принятии и изменении законодательных ак­тов, реализующих экономическое обеспечение основных конституци­онных прав. В первую очередь это относится к бюджетному законода­тельству. Должны быть обеспечены постоянно возратающие правовые возможности гражданского общества для его полноправного участия в обсуждении достаточности расходов на развитие молодежи, здравоохра­нение, науку, искусство, культуру, образование и их приориета по срав­нению с другими традиционными государственными расходами.

Бюджетные нормы следует привести в более четкое соответ­ствие с принципиальными требованиями конституционной эконо­мики с учетом не только экономической, но и социальной значи­мости этих вопросов.

Лекция 6. Конституционно-экономический статус органов регулирования банковской системы Независимость центральных банков

Сегодня вопросы регулирования банковской деятельности сто­ят особенно остро. Волна кризиса, перед которой не устояли мно­гие кредитные организации, показала не только необходимость пе­реосмысления механизмов регулирования в банковской сфере, но и подтвердила, что нарушение устойчивости банковской системы может стать сильнейшим фактором рецессии во всех отраслях эко­номики. Важность разработки нового подхода к банковскому регу­лированию отмечается, например, в Докладе Международного ва­лютного фонда по вопросам финансовой стабильности, опублико­ванном 20 апреля 2010 г.1. В Докладе, в частности, делаются выводы о необходимости установления новых инструментов обеспечения финансовой стабильности, например, повышенных требований к капиталу банков, взимания дополнительных сборов, направлен­ных на борьбу с системными рисками, и даже ограничения неко­торых направлений банковской деятельности. Кроме того, Меж­дународный валютный фонд считает возможным введение единого органа регулирования и надзора в банковской сфере. Данные вы-воды сделаны на основе широкого международного общественно­го обсуждения дополнительных мер, которые необходимо разра­ботать и принять в финансовой системе. Таким образом, значение эффективного регулирования банковской системы сегодня слож­но переоценить.

Главными специальными органами регулирования банковской деятельности в государстве являются центральные банки. В настоя­щее время большая часть центральных банков обладает независи­мым конституционно-правовым статусом. Они формально не вхо­дят в структуру органов государственной власти, вмешательство в их деятельность недопустимо. При этом необходимо понимать, что фактически они обладают большинством признаков государствен­ного органа. Они наделены правом самостоятельно определять по­литику в денежно-кредитной сфере и принимать решения без кон­сультаций с какими-либо иными государственными органами (т.е. регулирующими полномочиями). В современном мире нередко приходится сталкиваться с точкой зрения, что центральные банки представляют собой отдельную ветвь власти — финансовую. В це­лом такой подход не лишен права на существование и отчасти верен. В любом случае независимый статус центральных банков позволя­ет обеспечивать устойчивость национальных валют и стабильность цен, что, в свою очередь, придает мощный импульс для общего эко­номического роста.

Идея независимости центральных банков была выдвинута в XIX в., но конституционной реальностью она стала только во вто­рой половине XX в. как средство противодействия инфляционным механизмам пополнения бюджета.

Опыт многих стран показывает, что эмиссия для финансирова­ния дефицита бюджета ведет к финансовой ловушке. Деньги все бо­лее обесцениваются, что побуждает правительства применять стан­дартный набор насильственных действий: требование принимать денежные знаки по указанному на них номиналу, запрет на исполь­зование металлических денег, в том числе в качестве меры стоимости (для индексации цен), запрет на торговлю основными потребитель­скими товарами по рыночным ценам. Столь же стандартна и ответ­ная реакция на эти меры экономических агентов, которые даже под угрозой смертной казни (как это было в якобинской Франции) от­казываются принимать подобные «правила игры». Высокая инфля­ция приводит к постепенному исчерпанию эмиссионного источни­ка наполнения бюджета. Эмиссия, вызванная ограниченностью или отсутствием других средств финансирования, и прежде всего нало­гов, еще более подрывает налоговую базу — поэтому доля неинфля­ционных источников госбюджета по мере развития инфляционных процессов неуклонно снижается. Соответственно, количество бу­мажных денег в обращении увеличивается по нарастающей и все стремительнее падает их стоимость.

С учетом этих уроков все большее число стран предоставляет сво­им центральным банкам независимый статус, тем самым лишая по­литические ветви власти (правительство и парламент) права решать вопросы денежной эмиссии, кредитования, контроля за банковской сферой. В результате практически во всех этих странах укрепились по­зиции национальных валют, существенно снизился уровень инфля­ции. В подтверждение сказанному можно привести пример Велико­британии. В 1997 г. правительство лейбористов предоставило Банку Англии независимый статус, что позволило решить многие экономи­ческие задачи — обеспечить устойчивость валюты, низкий уровень ин­фляции, сокращение государственного долга, создание более привле­кательного инвестиционного климата. К маю 2001 г. уровень безра­ботицы в стране упал до самой низкой отметки за последние 25 лет. Успешное решение экономических задач не только укрепило поло­жение правительства Т. Блэра, но и позволило партии лейбористов в июне 2001 г. одержать победу на парламентских выборах.

В уже упоминавшемся отчете Всемирного Банка было отмече­но: «Центральные банки часто продолжают эффективно работать и сохраняют свой уровень компетентности, даже когда все остальные государственные институты пришли в упадок. Они меньше испы­тывают политическое вмешательство и имеют ограниченный, но в то же время четкий круг задач, получают адекватные ресурсы, а их кадры — подготовку. И наконец, их сотрудники обычно зарабаты­вают больше, чем их коллеги из других государственных органов»1. При этом следует отметить, что определенная система сдержек дея­тельности центральных банков обычно присутствует (что, кстати, делает более аргументированной позицию о центральном банке как государственном органе). Так, в России назначение Председателя и членов Совета Директоров ЦБ РФ осуществляется по решению Го­сударственной Думы с участием в той или иной мере Президента.

Анализируя статус центральных банков, целесообразно обратиться к опыту Европейского Сообщества, который обобщил и практически реализовал тенденции мирового развития. В Договоре об учрежде­нии Европейского Сообщества принцип независимости Европейско­го центрального банка и центральных банков государств — участни­ков Сообщества закреплен в следующей формуле: «При исполнении полномочий и при осуществлении задач и обязанностей, возложен­ных на них настоящим Договором и Уставом Европейской системы центральных банков, ни Европейский центральный банк, ни нацио­нальные центральные банки, ни какой-либо член их руководящих органов не должны испрашивать или получать указания от институ­тов или органов Сообщества, от любого правительства государства — участника Сообщества, а также от каких-либо иных органов. Инсти­туты и органы Сообщества, а также правительства государств — уча­стников Сообщества принимают на себя обязательства уважать этот принцип и не пытаться влиять на членов руководящих органов Евро­пейского центрального банка или национальных центральных бан­ков при осуществлении ими своих задач» (ст. 108)1.

При этом необходимо понимать, что центральный банк сущест­вует не в отрыве от государства, и все же участвует в реализации еди­ной государственной денежно-кредитной политики. В рамках этой деятельности он, безусловно, должен координировать свою работу с правительством (исполнительной властью) и соизмерять ее с суще­ствующим законодательством. Более того, обычно законодательно установлено, что центральный банк участвует в разработке этой де­нежно-кредитной политики, принимает участие в мероприятиях ор­ганов государственной власти и пр. Такой конституционно-эконо­мический принцип независимости центрального банка не означает отсутствие сотрудничества с другими органами власти.

Так, в Японии статус Центрального банка установлен Законом от 11 июня 1997 г. «О Банке Японии». В данном случае представляют интерес следующие его нормы: гарантируется независимость Бан­ка Японии в вопросах эмиссии и контроля за денежным обращени­ем. С учетом того факта, что вопросы эмиссии и контроля за денеж­ным обращением являются важной составляющей частью общей экономической политики, Банк Японии должен поддерживать тес­ный контакт с правительством и осуществлять эффективный обмен мнениями с правительством с целью гармонизации вопросов эмис­сии и контроля за денежным обращением и основных направлений экономической политики правительства. При применении настоя­щего Закона необходимо учитывать требование независимости Бан­ка в осуществлении его деятельности (ст. 3—5).

В последнее десятилетие в отечественной литературе появил­ся ряд работ, в которых рассматривается вопрос о критериях неза­висимости центральных банков. В первую очередь необходимо от­метить исследование В.П. Полякова и Л.А. Москвиной, где авторы предлагают четыре критерия независимости центрального банка:

наличие обособленного имущества;

независимость от органов государственной власти;

личная независимость руководителей центрального банка;

самостоятельный юридический статус.

Более широкий подход предложен профессором С.Ю. Кашки-ным и кандидатом юридических наук Е.А. Чегринцом. По их мне­нию, независимость центрального банка определяется следующи­ми критериями:

целевая автономия;

функциональная автономия;

институционально-финансовая автономия;

личная автономия;

юридическая автономия.

Под целевой автономией понимается наличие у центрального банка четко закрепленных в конституции и законодательных актах основных целей его деятельности. Функциональная независимость предполагает самостоятельное осуществление центральным банком своих функций, без вмешательства других органов. Институциональ­но-финансовая автономия подразумевает наличие у центрального банка статуса юридического лица, собственного имущества, капи­талов и средств. Личная автономия включает не только независи­мость членов руководящих органов управления центрального бан­ка, но и усложненный характер их назначения и смещения с должно­сти. Юридическая автономия обусловлена усложненным порядком изменения правового статуса центрального банка.

Более полно вопрос о критериях независимости центрального банка освещен в работах западных специалистов. При этом следует отметить такую важную отличительную черту этих работ, как соче­тание методов формально-юридического и конкретно-прикладно­го исследования статуса центральных банков.

Так, еще в 1980 г. Бейд и Паркин разработали систему оценок, ос­нованную на политической независимости центральных банков. По­литическая независимость, по их мнению, определяется комплек­сом взаимоотношений между центральным банком и исполнитель­ной властью, процедурой назначения на должность и отстранения от должности главы центрального банка, влиянием членов правитель­ства в совете директоров центрального банка, неформальными дого­воренностями между центральным банком и исполнительной властью.

Впоследствии был разработан более широкий круг критериев оценки независимости центральных банков.

Например, М. Кроуфорд выделил восемь критериев независи­мости центрального банка:

наличие законодательных гарантий независимости центрального банка, исключающих возможность вмешательства в его деятельность;

закрепление такого способа назначения управляющего централь­ного банка, который ограничивает возможности политических вет­вей власти определять кандидатуру управляющего;

продолжительный срок полномочий руководства центрально­го банка;

жестко ограниченные возможности досрочного отстранения от должности руководства центрального банка;

отсутствие представителей государственных органов в органах управления центрального банка;

законодательное закрепление и непротиворечивость целей дея­тельности центрального банка;

самостоятельное решение вопроса об установлении ставок рефинансирования;

усложненный порядок изменения и стабильность правового ре­гулирования статуса центрального банка.

Были предложены и другие системы критериев независимости центральных банков.

Более развернутая система оценок разработана С. Веббом, А. Ку-курманом и Б. Нейапти, которые оценивают порядок формирова­ния органов управления центральных банков по таким показате­лям, как правовой статус управляющего центральным банком, фор­мирование курса центрального банка, задачи центрального банка, ограничения по кредитованию правительства. В основу этой си­стемы положены правовые параметры, каждый из которых оце­нен по шкале от 0 до 1. Оценка по каждому из параметров отража­ет степень независимости центрального банка. Чем выше оценка, тем более он независим.

Исследования работ различных авторов позволяют сделать сле­дующие выводы. В тех случаях, когда закон предусматривает продол­жительные сроки полномочий руководителей центральных банков и ограничивает возможности политических ветвей власти назначать на должности и отстранять от должности управляющих, централь­ные банки квалифицируются как более независимые по критерию «главный управляющий».

Соответственно, центральные банки, наделенные более широ­кими полномочиями по разработке денежной политики и имею­щие возможность в случае конфликтов противодействовать прямо­му давлению правительств, классифицируются как более независи­мые по критерию «политический курс».

Для критерия «задачи центрального банка» предусмотрено шесть возможных оценок, в зависимости от наличия или отсутствия прио­ритета задачи по обеспечению стабильности цен. Так, если обеспе­чение стабильности цен закреплено в качестве основной или един­ственной цели, то по этому критерию центральный банк классифи­цируется как более независимый по сравнению с теми банками, на которые возложены дополнительные, но несовместимые с указанной целью задачи (например, финансирование программ развития, фи­нансирование дефицита бюджета, помощь несостоятельным пред­приятиям и регионам).

Анализируя различные подходы к оценке независимости цент­ральных банков, можно отметить: практически все авторы едины в том мнении, что центральные банки должны отвечать следующим основным критериям:

продолжительный (по общему правилу — не менее восьми лет) срок пребывания в должности председателя и членов совета дирек­торов центрального банка;

ограниченные возможности правительства или парламента на­значать на должности либо отстранять от должности председателя и членов совета директоров центрального банка;

четкое закрепление приоритетов центрального банка. Его ос­новной задачей должно быть обеспечение устойчивости нацио­нальной валюты и стабильности цен. На центральный банк не должны возлагаться обязанности, не совместимые с указанной задачей;

исключительные права центрального банка по осуществлению денежной эмиссии и управлению денежно-кредитной политикой;

жесткие ограничения по кредитованию правительства и государ­ственного сектора. В отсутствие таких ограничений центральный банк вынужден осуществлять дополнительную эмиссию;

широкая гражданская правоспособность центрального банка, предоставление ему прав юридического лица;

закрепление имущества в собственности центрального банка;

самостоятельное финансирование аппарата и деятельности цен­трального банка;

неприкосновенность резервов центрального банка;

осуществление функций банковского контроля.

Помимо центральных банков важными органами регулирова­ния банковской системы последнее время становятся органы (агент­ства, корпорации и пр.) по страхованию вкладов. Часто их наличие и их деятельность не предусмотрена конституциями, так как эти орга­ны являются достаточно новыми институтами. Тем не менее сегодня они играют значительную роль в системе регулирования банковской сферы, а также защиты конституционных прав граждан. Ведь помимо собственно страхования банковских вкладов в их функции, как пра­вило, входит либо текущий контроль за правильностью распределе­ния кредитных рисков, либо последующий контроль при банкрот­стве или санации с привлечением данного органа (проверка обстоя­тельств ухудшения финансового положения кредитной организации).

Появление органов по страхованию вкладов связано с расширени­ем банковской системы и банковских инструментов, а также с участием банков в инвестиционных проектах. Практика показывает, что неред­ко банки, считая свои экономические риски сугубо частными риска­ми, концентрируют имеющиеся денежные средства в одном или груп­пе взаимосвязанных инвестиционных проектов. При этом они забыва­ют о необходимости нести ответственность перед вкладчиками. Более того, в настоящее время часто банки умышленно выводят денежные средства из-под контроля банка, применяя различные технически не­простые схемы.

Органы по страхованию вкладов существуют как для пред­отвращения подобных ситуаций (в тех странах, где они име­ют на это полномочия), так и для нивелирования последствий банкротства банка путем частичной выплаты денежных средств вкладчикам.