IX. Юридическая личность бюджетных учреждений

1

Характеризуя имущественную сферу деятельности со­циалистического государства, мы пришли к выводу, что, выступая как целое, как казна, оно является юридическим лицом. Юридическими лицами являются также местные советы депутатов трудящихся. Вместе с тем признание государства и местных советов юридическим« лицами не исключает юридической личности министерств и других центральных ведомств, отделов местных советов, социаль­но-культурных учреждений и иных, состоящих на госу­дарственном или местном бюджете организаций, именуе­мых бюджетными учреждениями.

Не расходится ли, однако, это утверждение с фактиче­ским положением вещей и с законодательством? Можно ли считать бюджетное учреждение юридическим лицом?

Как известно, отделы местных советов, министерства и иные ведомственные органы, находящиеся на местном, рес­публиканском или общесоюзном бюджетах, по общему пра­вилу не именуются в соответствующих положениях о них юридическими лицами. Но если даже в Положении о бюд­жетном учреждении и содержится сакраментальная форму­лировка — «пользуется правами юридического лица» или «является юридическим лицом»,— значит ли это, что дан­ное учреждение по существу отвечает тем признакам, которые в своей совокупности составляют содержание понятия юридического лица?

Конечно, если соединять понятие юридической лично­сти государственных органов только с принципом хозяй­ственного расчета, то вывод ясен: бюджетные учреждения юридическими лицами не являются. Но ни принципы и су­ществующие условия деятельности этих учреждений и со­ветского государства в целом, ни советское законодатель­ство не дают основания для такого вывода. Нельзя право­способность и тем самым юридическую личность основывать только на той форме имущественной обособленности и опе­ративной самостоятельности, которая заключена в хозрас­чете. Наличие или отсутствие хозрасчета может влиять на степень, объем, характер правоспособности, но не опреде­ляет наличия или отсутствия юридической личности у данной

195

организации. При всем отличии в имущественном положе­нии хозрасчетного предприятия и бюджетного учрежде­ния и первое и второе являются органами государства. Советское государство в отличие от буржуазного осуще­ствляет единство политического и хозяйственного руковод­ства. Поэтому различие между государственным пред­приятием и государственным учреждением — это различие двух видов внутри единого родового явления — госоргана. В этом коренное отличие в положении советских учрежде­ний и предприятий, с одной стороны, и органов (буржуазного государства и частных юридических лиц — корпораций и учреждений, с другой стороны. Буржуазные корпорации, в частности, объединения, преследующие цели извлечения прибыли (торговые товарищества), покоятся на частной собственности и включены не в политическую организацию, а в гражданское общество.

В социалистическом же государстве различие между бюджетными и хозяйственными органами с точки зрения их имущественно-правового положения хотя и является су­щественным, но это различие не перерастает в противопо­ложность. Юридическая личность тех и других органов вы­текает из принципа демократического централизма, формы же его проявления различны в связи с различной степенью оперативной и имущественной самостоятельности этих органов.

2

Уже вскоре после издания Гражданского кодекса Вер­ховному суду РСФСР пришлось положительно ответить на вопрос о том, являются ли бюджетные учреждения юриди­ческими лицами. В 1926 г. Верховный суд РСФСР признал отделы местных советов «фактическими юридическими ли­цами» в связи с совершением ими юридических сделок, на­правленных на выполнение возложенных на эти отделы за­дач '.

¹ Вначале, в 1925 г. ГКК Верховного суда РСФСР встала на ту точку зрения, что «только такие объединения и организации пользуются правами юридического лица, которым эти права предоставлены по закону или уставом, или положением, определяющим круг их деятельности». Вместе с тем ГКК в своем докладе за 1925 г. признала, что «эта прин­ципиально совершенно правильная точка зрения все же не могла быть полностью выдержана до конца: наш суд и наше право не придают форме чрезмерного значения при правильности материальной стороны

196

Отсутствие законодательных норм, регулирующих иму­щественную правоспособность бюджетных учреждений, по­рождало путаницу в вопросе о том, кто отвечает за долги, возникшие из сделок, совершаемых этими учреждениями. Поэтому в РСФСР вскоре был издан закон, урегулировав­ший участие в гражданских правоотношениях госбюджет­ных учреждений. Мы имеем в виду постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 27 сентября 1926 г. «О хозяйственных опе­рациях учреждений, состоящих на государственном бюд­жете» '.

За госбюджетными учреждениями было признано право на совершение лишь тех сделок, которые непосредственно связаны с деятельностью этих учреждений или являются необходимыми для осуществления возложенных на них за-

вела. Жизнь заставила отступить от этой позиции и делать исключения из общего правила, ибо, конечно, нельзя было закрывать глаза на фак­ты из жизни»; так, например, ГКК сделала исключение в отношении фабзавкомов, признав их самостоятельными участниками гражданского оборота в связи с широким распространением так называемого рабоче­го кредита, в процессе реализации которого фабзавкомы выступали са­мостоятельно в интересах рабочих и служащих; кроме того, по призна­нию ГКК были допущены исключения и в отношении «отдельных гос­учреждений, не имеющих прав юридического лица (а составляющих часть или отдел другого госучреждения, так, например, отделы исполко­мов и т. п.)». В 1926 г. в связи с отказом ГКК признать за отделом местного хозяйства Таганрогского исполкома права на выдачу векселей, поскольку «отделам исполкомов не присвоены права юридического лица» Пленум Верховного суда РСФСР в своем разъяснении «О правоспособ­ности государственных учреждений в связи с вопросом об их участии в гражданском обороте в качестве фактических юридических лиц», при­знал мотивы определения ГКК неправильными и пришел к заключению, что «вопрос о нахождении учреждения на госбюджете может иметь от­ношение лишь ко взысканию, причем присуждение той или иной суммы, конечно, не дает права на ее удовлетворение из сумм, назначенных по смете на другие нужды, но что за отсутствием одной формы, например, перерегистрации в качестве юридического лица того или иного учрежде­ния, отвергнуть всякое его право на предъявление иска, т. е. быть ист­цом, и всякую обязанность нести ответственность, т. е. быть ответчи­ком на суде, было бы бесполезно»; далее в разъяснении подчеркивает­ся, что «в данном деле ответчиком является отдел коммунального хо­зяйства, само название которого указывает на его хозяйственные функ­ции» и указывается, что «ГКК в опровержение его (т. е. отдела комму­нального хозяйства— С. Б.) прав юридического лица неосновательно ссы­лается на конституцию и закон о губернских съездах, в котором никакого запрещения отделам губисполкомов быть юридическими лицами не содер­жится» (протокол №10 от 28 июня 1926г.).—Сборник разъяснений Вер­ховного суда РСФСР, «Советское законодательство», М. 1931, изд. 2-е, стр. 52—50.

¹ СУ РСФСР 1926 г, № 64, ст. 499.

197

дач. Таковы сделки по закупке топлива, хозяйственных и канцелярских товаров, инструментов, материалов и т. п., обеспечивающих нормальную деятельность учреждения '. Право на совершение сделок, а равно право быть истцом и ответчиком по имущественным спорам предоставляется лишь учреждениям, имеющим самостоятельную смету и являющимся в лице своих руководителей самостоятельными распорядителями кредитов. По заключенным ими сделкам I'учреждения отвечают как бюджетными ассигнованиями, так и специальными средствами, отпускаемыми и предоста­вляемыми учреждениям на соответствующие операции ².

Распорядителями кредитов являются те руководители учреждений, которым предоставлено право распоряжаться ассигнованиями, выделенными по бюджету для этих учре­ждений. Открытые данному учреждению кредиты исполь­зуются исключительно в сметном порядке по прямому на­значению на те именно нужды, которые предусмотрены со­ответствующими сметными подразделениями ³. По объему предоставленных им полномочий различают распорядите­лей кредитов первой степени (или главных), второй сте­пени и третьей степени. Главными распорядителями креди­тов являются министры и руководители центральных ве­домств, а также заведующие отделами местных советов и председатели сельских и поселковых советов. Главные рас­порядители кредитов вправе распределять кредиты между подведомственными им учреждениями, а также в установ­ленных законом пределах передвигать кредиты из одного подразделения сметы в другое и из одного нижестоящего учреждения в другое ⁴. В непосредственном ведении глав-

¹ Ст. 1 Инструкции НКФ и НКЮ РСФСР от 10 января 1927 г. о применении пост. ВЦИК и СНК РСФСР от 27 сентября 1926 г. (БФХЗ, 1927, № 8).

² Ст. ст. 2 и 4 пост. ВЦИК и СНК РСФСР от 27 сентября 1927г., ст. 3 Инструкции НКФ и НКЮ РСФСР от 10 января 1927 г.

³ Ст. 32 Положения о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик, утв. ЦИК и СНК СССР от 25 мая 1927г. (СЗ СССР 1927г. № 27, ст. 286); ст. 6 пост. ВЦИК и СНК РСФСР от 10 марта 1932 г. «О кассовом исполнении республиканских (АССР) и местных бюджетов РСФСР» (СУ РСФСР 1933 г. № 26, ст. 125).

⁴ Ст. ст. 31 и 33 Положения о бюджетных правах Союза ССР и со­юзных республик (СЗ СССР 1927 г., ст. 286 с изменениями; СЗ СССР 1927 г. № 47, ст. 471; СЗ СССР 1928 г. № 16, ст. 133; СЗ СССР 1929 г. № 68, ст. 636); ст. ст. 191 и 192 Положения о местных финансах РСФСР, утв. ВЦИК 19 ноября 1926 г. (СУ РСФСР № 92, ст. 668).

198

ных распорядителей находятся средства, отпускаемые на расходы самого учреждения, во главе которого стоит глав­ный распорядитель кредитов '.

Распорядители кредитов второй степени управляют сред­ствами, отпущенными им на их расходы, и разверстывают открытые им главными распорядителями кредиты между распорядителями кредитов третьей степени.

Распорядители кредитов третьей степени расходуют средства только на непосредственные нужды своего учре­ждения, на осуществление тех задач, которые оно призвано выполнить. Список учреждений, руководителям которых предоставлены права распорядителей кредитов третьей сте­пени утверждается: для учреждений, состоящих на респуб­ликанском бюджете, — соответствующими министерствами; для учреждений, состоящих на бюджете автономных рес­публик и на местном бюджете, — советами министров автономных республик и местными советами ². Аналогично решается вопрос о самостоятельных сметах учреждений, со­стоящих на общесоюзном бюджете. Учреждения, руково­дителям которых предоставлены права распорядителей кре­дитов третьей степени, составляют самый широкий круг учреждений. В их состав входят многочисленные социально-культурные учреждения — институты, школы, больницы и т. д. Учреждениям, во главе которых стоят распоряди­тели кредитов третьей степени, предоставлена достаточно широкая оперативная самостоятельность для достижения поставленных перед ними задач. В распоряжении руково­дителей этих учреждений остается известный процент эко­номии от рационализации аппарата; отчисления от этой экономии расходуются на премирование работников дан­ного учреждения ³. Таким образом, не только хозрасчетные

¹ Инструкция НКФ СССР от 20 ноября 1938 г., циркуляр Госу­дарственного Банка СССР от 22 декабря 1938 г. «О порядке открытия бюджетных кредитов» (ФХБ, 1939, №3).

² Ст. 5 пост. СНК РСФСР от 16 марта 1936 г. «О самостоятельных сметах учреждений, состоящих на государственном бюджете РСФСР, республиканских бюджетах АССР и местных бюджетах» (СУ РСФСР 1936 г. №8, ст. 48).

³ П. «б» ст. 3 пост. ЦИК и СНК СССР от 17 июня 1935 г. «О премировании работников центральных и местных советских учреж­дений, а также работников управленческого аппарата хозяйственных организаций»—см. сборнике «Трудовое законодательство СССР», Юриздат, 1941.

199

предприятия, но и бюджетные учреждения материально заинтересованы в экономном и правильном использовании отпущенных им средств.

3

Характеристика имущественного положения бюджет­ного учреждения станет еще более полной, если принять во внимание наличие у многих учреждений так называемых специальных средств. Специальными средствами являются суммы, образованные из тех доходов бюджетного учрежде­ния, которые на основании особых постановлений (Прави­тельства СССР, Правительства союзной республики либо местного совета — в зависимости от подчиненности учре­ждения) могут расходоваться этим учреждением на спе­циальные цели без проведения по доходной и расходной части государственного или местного бюджета '.

Специальные средства образуются либо за счет доходов, получаемых учреждением от вспомогательных подсобных предприятий, либо за счет доходов, непосредственно извле­каемых учреждением от различного рода хозяйственных операций и операций по оказанию услуг, характер которых определяется содержанием (функции данного учреж­дения.

В доходной части специальных средств по центральным ведомствам, в частности, значатся: арендная и квартирная плата и другие доходы от принадлежащих центральным учреждениям домов; доходы от продажи негодного и не­нужного имущества; плата за экспертизу проектов и смет по строительству; доходы от эксплоатации транспорта; плата за рассмотрение дел в ведомственном арбитраже. К расходной части специальных средств отнесены расходы на проведение тех мероприятий, которые направлены к поддержанию и развитию доходных источников специаль­ных средств. Например, арендная и квартирная плата рас­ходуется на содержание и ремонт зданий; суммы, выручен­ные от продажи негодного и ненужного имущества, расхо­дуются исключительно на приобретение инвентаря и обо-

¹ Ст. 1 пост. ЦИК и СНК СССР от 13 декабря 1930 г. «О специ­альных средствах учреждений, состоящих на государственном бюджете» (СЗ СССР 1931 №1, ст. 3); ст. 1 пост. СНК РСФСР от 9 июля 1944г. «О специальных средствах учреждений, состоящих на республиканском бюджете РСФСР, бюджетах, автономных республик и местных бюджетах» (СП РСФСР 1944 г. №8, ст. 42).

200

рудоваяия; доходы от эксплоатации транспорта — на со­держание, ремонт и пополнение транспорта.

По госбюджетным учреждениям, подчиненным ведом­ствам и центральным учреждениям, перечень спецсредств шире. Помимо указанных выше доходных источников, в зависимости от характера деятельности учреждения; в со­став специальных средств включаются: входная плата в музеи, плата за посещение выставок и лекций; доходы от научных изданий научно-исследовательских институтов и вузов; плата за заочное обучение; доходы от производ­ственной деятельности учебно-вспомогательных и подсоб­ных предприятий, не пользующихся правами юридического лица, а также часть прибыли подсобных предприятий, яв­ляющихся юридическими лицами; доходы от лабораторий, кабинетов научно-исследовательских и опытных учрежде­ний, а также от издания научных трудов; средства хозяй­ственных и других организаций, поступающие по договорам на выполнение специальных работ (научно-исследователь­ских, подготовка кадров), и т. д. '. Наличие всех этих доходных источников создает дополнительную материаль­ную базу для учреждения, повышает его заинтересованность в результатах его деятельности и вместе с тем сокращает ассигнования по госбюджету².

Специальные средства хранятся на особых текущих счетах. Получение этих средств со счета возможно лишь при наличии справки об утверждении сметы. Как уже указывалось, специальные средства подобно бюджетным ассигнованиям расходуются по целевому назначению в строгом соответствии с назначением этих средств в преде-

¹ Перечень доходных источников специальных средств и их целевых назначений в расходной части содержится в перечнях к указанному выше пост. СНК РСФСР от 9 июля 1944 г.; см. также пост. СНК СССР от 12 июня 1929 г. «О специальных средствах ВСНХ СССР по подве­домственным ему научно-исследовательским учреждениям, высшим тех­ническим учебным заведениям и техникумам» (СЗ СССР 1929 г. №39, ст. 349) и пост. СНK СССР от 8 сентября 1925 г. «Об обращении в специальные средства доходов, поступающих по зданиям, находящимся в ведении учреждений, состоящих на государственном бюджете» (СЗ СССР 1925 р. №60, ст. 449).

² Разумеется, операции по реализации негодного или ненужного иму­щества допустимы лишь в той Степени, в какой они не противоречат Указу Президиума Верховного Совета СССР от 10 февраля 1941 г. «О запре­щении продажи, обмена и отпуска на сторону оборудования и материалов и об ответственности по суду за эти незаконные действия» («Ведомости Верховного Совета СССР», 1941, №8).

201

лах утвержденных смет и наличности. Передвижение сметных ассигнований из сметы одного вида специальных средств в смету другого вида не допускается '. Передвиже­ние этих средств производится в том же порядке, как и пе­редвижение бюджетных ассигнований.

Наличие у многих бюджетных учреждений специаль­ных средств ставит в затруднительное положение против­ников признания этих учреждений юридическими лицами. Не может же быть учреждение двуликим Янусом: совершая сделку за счет бюджетных ассигнований, выступать от име­ни государства или местного совета, а действуя за счет спе­циальных средств, превращаться в юридическое лицо. В действительности и в том и в другом случае бюджетное учреждение действует как единое юридическое лицо.

Среди бюджетных учреждений, обладающих специаль­ными средствами, следует различать учреждения, осущест­вляющие не только функции, выполнение которых требует соответствующих ассигнований из бюджета, но и функции, выполнение которых может быть организовано на хозрас­четных основаниях: за работу, производимую этими учре­ждениями, они получают вознаграждение от обслуживае­мых ими лиц — физических или юридических. Общее свой­ство всех учреждений, обладающих .специальными сред­ствами, заключается в том, что для всех них финансовыми источниками деятельности являются бюджетные ассигнова­ния, во-первых, и наличие собственных доходов, во-вто­рых. Но для учреждения, на которое возложены управлен­ческие, культурно-воспитательные и тому подобные функ­ции, та хозяйственная деятельность, которую оно ведет в целях расширения своих доходных источников, имеет лишь побочное, вспомогательное значение; эта деятельность имеет связь с функциями, выполняемыми данным учрежде­нием, лишь в том смысле, что в результате ее деятельности создается дополнительная материальная база для осущест­вления поставленных перед учреждением задач. Например,

¹ Ст. ст. 7 и 8 пост. ЦИК и СНК СССР от 13 декабря 1930 г. «О специальных средствах учреждений, состоящих на государственном бюджете»; ст. 11 пост. СНК РСФСР от 9 июля 1944 г. «О специальных средствах учреждений».

202

школа имеет пригородное хозяйство; за счет денег, вырученных от продажи продукции этого хозяйства, улучшается снабжение завтраками учащихся. Деньги, полученные за сдачу в наем помещения, поступают на покрытие расходов по ремонту .здания и т. п. Входная плата, взимаемая с посе­тителей музеем, расходуется на мероприятия, связанные с улучшением деятельности музея, на научную работу и т. д. Но существуют музеи, и не взимающие плату с посети­телей.

Иной характер имеет та выполняемая за вознагражде­ние деятельность учреждения, которая является одной из его функций, вытекает из существа задач, возложенных на учреждение, Эта деятельность неотделима от той деятель­ности, расходы по которой покрываются за счет бюджетных ассигнований: и тот и другой вид деятельности — это осуществление функций, лежащих на данном учреждении. Таковы технические научно-исследовательские институты и многие учреждения полунаучного, полухозяйственно-тех­нического (прикладного) характера, состоящие при мини­стерствах, комитетах, главных управлениях и других цент­ральных ведомственных органах. Для примера можно ука­зать на Всесоюзный геологический фонд б. Комитета по делам геологии при Совете министров СССР.

Согласно Положению о Всесоюзном геологическом фонде (ВГФ), в его задачи входят учет и обобщение резуль­татов работ всех ведомств и организаций в области геоло­гических работ, учет месторождений, составление обзорных карт, их географического размещения, централизованное хранение всех работ. В тесной связи с выполнением этой, имеющей общегосударственное значение учетно-статистической и научно-исследовательской работы в области гео­логии, находится деятельность ВГФ, которую можно на­звать его хозрасчетной деятельностью: ВГФ вправе «за­ключать договоры с хозяйственными организациями, учре­ждениями и ведомствами на выполнение по их заказам от­дельных работ по геолого-экономическим вопросам, по со­ставлению сводных данных, обзоров и очерков, описаний месторождений полезных ископаемых и прочих работ». По­этому «средства Всесоюзного геологического фонда соста­вляются из сумм, выделяемых Комитетом по делам геологии при СНК СССР из госбюджета, и поступлений по догово-

203

рам от учреждений и предприятий за выполнение отдельных работ по их заказам» '.

Второй пример. Ведомственная инспекция по котлонад­зору имеет своей задачей осуществление технического над­зора за состоянием котельного хозяйства, дачу соответ­ствующих указаний и технических консультаций, выполне­ние связанных с котлонадзором работ и т. д. Поэтому ин­спекция вправе заключать договоры с заинтересованными организациями на выполнение за вознаграждение работ по котлонадзору. Вместе с тем инспекция получает на свои расходы средства из бюджета ². Несомненно, что инспекция является в имущественно-правовом отношении самостоя­тельной организацией, т. е. юридическим лицом. В анало­гичном положении находятся государственные инспекции по качеству продукции ³, научно-исследовательские инсти­туты (НИИ) хозяйственных министерств⁴, опытно-кон­структорские бюро и т. д.

¹ П. «г» ст. ст. 5 и 9 Положения о Всесоюзном геологическом фонде (ВГФ) Комитета по делам геологии при СНК СССР, утв. СНК СССР 16 мая 1940 г. (СП СССР 1940 г. № 15, ст. 362).

² См., например, Положение об инспекции по котлонадзору, утв. Наркомлегпромом СССР 10 марта 1939 г. (Сборник приказов Наркомлегпрома СССР, 1939, №8—9).

³ См., например, Положение о государственной инспекции по качест­ву кожевенного сырья, утв. Наркомлегпромом СССР 23 августа 1939 г. (Сборник приказов Наркомлегпрома СССР 1939, № 25—26).

⁴ На практике иногда применяется и другая форма имущественно-правового устройства НИИ — на основе Положения о трестах. НИИ рассматривают как хозрасчетную организацию, действующую как трест. Например, государственный научно-исследовательский институт самолет­ного оборудования Министерства авиационной промышленности действу­ет на основе Положения о трестах от 29 июня 1927 г. (§§ 1 и 3 Уста­ва, утв. приказом Наркомавиапрома №13 от 12 января 1943 г.). Устав­ный фонд Научно-исследовательского и экспериментального института подшипниковой промышленности б. Наркомсредмаша был определен в соот­ветствии с Положением о трестах (§ 7 Устава, утв. Наркомсредмашем 27 октября 1943 г.).

Едва ли можно признать правильным приравнение НИИ к тресту. Деятельность научно-исследовательского института далеко не всегда мо­жет быть построена на эквивалентно-возмездных началах. Расходы по научным исследованиям чаще всего могут быть покрыты только сметны­ми ассигнованиями. Поэтому не случайно в некоторых уставах, прирав­нивающих НИИ к трестам, наряду с указанием о том, что НИИ наде­ляется оборотными средствами, содержится упоминание о сметном фи­нансировании деятельности НИИ. Хозрасчётная сторона деятельности НИИ обеспечивается специальными средствами — доходами, извлекаемыми НИИ за произведенные им работы и оказанные услуги и поэтому пре-

204

По своим обязательствам бюджетные учреждения отве­чают как сметными ассигнованиями, так a специальными средствами. Порядок взыскания по долгам учреждений подтверждает принцип самостоятельной имущественной ответственности этих учреждений. В том случае, если взы­скание обращается на бюджетный счет учреждения, испол­нительные документы приравниваются к платежным доку­ментам по расходованию ассигнованных по смете сумм и направляются в соответствующее учреждение Госбанка через Министерство финансов СССР, Министерство финан­сов союзной или автономной республики или местный фин­отдел (в зависимости от того, на каком бюджете состоит учреждение-ответчик) для указания ими бюджетного под­разделения сметы, за счет которого должно быть произ­ведено взыскание по исполнительному документу. Это пра­вило применяется в тех случаях, когда ко взысканию предъ­является требование об уплате учреждением сумм, превы­шающих 200 тыс. руб., при взыскании с учреждений, со­стоящих на союзном бюджете, 50 тыс. руб.—в отноше­нии республиканских и 10 тыс. руб. — в отношении местных учреждений. В течение пяти дней после передачи исполни­тельного документа соответствующий финорган обязан дать распоряжение банку об оплате исполнительного документа за счет всех имеющихся на бюджетном счете должника кредитов или средств, В тех случаях, когда взыскиваемая сумма менее указанных выше размеров, исполнительный до­кумент направляется взыскателем непосредственно в банк по месту нахождения текущего счета должника и оплачи­вается банком за счет всех имеющихся на бюджетном счете должника средств, за исключением кредитов и средств, находящихся на счете подведомственных должнику распо­рядителей кредитов. Если остаток кредитов или средств на бюджетном счете должника не покрывает всей суммы взыскания, то остальная сумма оплачивается непосред­ственно самим банком при последующем очередном откры-

доставление НИИ оборотных средств является излишним. Либо НИИ яв­ляется трестом и как трест распоряжается выделенными ему оборотными средствами, либо НИИ — госбюджетное учреждение, имеющее спецсред­ства, со всеми вытекающими отсюда последствиями. Таким образом, на­учно-исследовательские институты правильнее всего считать госбюджет­ными со спецсредствами учреждениями.

205

тий кредитов или Перечислении средств должнику. Взыска­ние по исполнительным документам с бюджетных учрежде­ний за счет специальных и иных внебюджетных средств независимо от суммы взыскания, производится в общем порядке '.

Из данной выше характеристики имущественного поло­жения бюджетных учреждений можно заключить, что учре­ждения, руководители которых имеют права самостоятель­ных распорядителей кредитов, удовлетворяют основным признакам юридического лица. В гражданских правоотно­шениях бюджетное учреждение выступает от своего имени. Оно действует либо на основе положения, общего для всех учреждений данного типа, либо на основе специального положения или устава. Таково первое, необходимое для юридического лица условие —организационное единство. Наличие самостоятельной сметы свидетельствует об имуще­ственной обособленности учреждения. Вне сомнения и то, что учреждение обладает в своих имущественных отноше­ниях известной мерой оперативной самостоятельности. Наконец, оно самостоятельно отвечает по своим долгам, хотя ответственность эта осуществляется в иных формах, чем ответственность государственного хозрасчетного пред­приятия. Свои требования, вытекающие из обязательств учреждения, кредиторы предъявляют к оплате самому учреждению, а не к казне. Тот факт, что оплата требования на сумму, превышающую определенный, установленный за­коном лимит, осуществляется под контролем и по распоря­жению органов Министерства финансов, не устраняет само­стоятельной ответственности учреждения: оплата требова­ния и в этом случае производится за счет средств, предо­ставленных по смете учреждению.

Мы присоединяемся к А. В. Венедиктову, который впер­вые отчетливо сформулировал и обосновал тезис о юриди -

¹ Пост. ЦИК и СНК СССР от 7 августа 1937 г. «О порядке взыс­кания с государственных учреждений, состоящих на государственном и местном бюджете, по исполнительным документам, выданным государ­ственным, кооперативным и общественным организациям и по заработ­ной плате» (СЗ СССР 1937 г. №51, ст. 218); ст. ст. 26—32 Инструк­ции Государственного бачка СССР, НКЮ СССР, НКФ СССР и Госар­битража при СНК СССР от 14 февраля 1946 г. «О порядке обращения взыскания на средства учреждений, предприятий и организаций, нахо­дящихся в Госбанке».

206

ческой личности бюджетных учреждений '. Но мы не (можем согласиться с его утверждением, что субсидиарную ответ­ственность по долгам учреждения несет государство². Можно было бы согласиться с этим взглядом лишь в том случае, если бы субсидиарно по обязательствам учрежде­ния отвечала казна, т. е. государство, за счет тех его бюд­жетных ресурсов, которые еще не перешли в распоряжение отдельных госортанов (например, за счет резервного фон­да). Изложенный выше порядок удовлетворения требова­ний по исполнительным листам, предъявляемым кредито­рами к учреждениям, не дает оснований для такого вы­вода. Если задолженность учреждения его кредитору не покрыта, то она погашается не государством, как таковым, а самим же должником-учреждением после того, как при очередном открытии кредитов на его текущий счет будут перечислены причитающиеся ему средства. Иначе говоря, происходит лишь отсрочка платежа по обязательству, а не перенесение ответственности на другое лицо.

Итак, бюджетное учреждение удовлетворяет всем при­знакам, составляющим содержание понятия юридического лица. Хотя закон от 27 сентября 1926 г. и не называет госбюджетные учреждения юридическими лицами, но из содержания закона с несомненной ясностью вытекает необ­ходимость признания этих учреждений субъектами граж­данского права. Признание или непризнание данного обще­ственного образования юридическим лицом зависит не столько от наличия или отсутствия в законе, положении ил« уставе формулы «пользуется всем« правами юридиче­ского лица» или «является юридическим лицом», сколько от существа дела, т. е. от того, обладает или не обладает данное общественное образование той очерченной точными признаками (мерой имущественной и оперативно« само­стоятельности, которая составляет содержание понятия юри­дического лица.

¹ См. А. В. Венедиктов, Государственные юридические лица в СССР, «Советское государство и право», 1940, № 10, стр. 84—86. Д.М. Генкин в ст. «Юридические лица в советском гражданском праве» проводит различие между органами государственного управления и государствен­ными бюджетными учреждениями; к числу последних Д. М. Генкин от­носит больницы, учебные заведения и иные социально-культурные уч­реждения; только учреждения, по мнению Д. М. Генкина, следует при­знать юридическими лицами —см. «Проблемы социалистического права», 1939, № 1, стр. 99.

² См. А. В. Венедиктов, указ, статья, стр. 85.

207

Поэтому нет необходимости придавать особое значение в качестве доказательства правильности сделанного выше вывода тому факту, что немалое количество социально-культурных учреждений официально признано юридиче­скими лицами. Это главным образом государственные научные учреждения, больницы и иные лечебные органи­зации, музеи, учебные заведения и т. д. ', По своему иму­щественно-правовому положению эти организации принци-циально ничем не отличаются от прочих бюджетных учреждений, в частности, от аналогичных им ооциально-

¹ См., например, ст. 9 Устава Академии Наук СССР, утв. СНК СССР 23 ноября 1935 г.: «Академия Наук Союза ССР пользуется правами юридического лица. Смета Академии Наук включается в го­сударственный бюджет Союза ССР» (СЗ СССР 1935 г. № 59, ст. 484); ст. 9 Устава Академии Архитектуры, утв. СНК СССР 31 августа 1939 г. (СП СССР 1939 г. № 51, ст. 427); ст. 54 Типового Устава высшего учебного заведения, утв. СНК СССР 5 сентября 1933 г.: вуз «является самостоятельным учебно-научным учреждением и действует как юриди­ческое лицо, имеет свой финансовый план, утверждаемый Народным ко­миссариатом» (СЗ СССР 1938 г. № 41, ст. 237); ст. 8 Положения о Му­зее Революции Союза ССР, утв. ЦИК СССР 6 марта 1930 г.: «Музей Революции Союза ССР обладает правами юридического лица» (СЗ СССР 1930 г. № 18, ст. 201); характерно, что в действовавшем ранее Положе­нии о Музее Революции, утв. ЦИК СССР 27 августа 1926г., не указыва­лось, что музей — юридическое лицо, хотя финансовое положение музея и объем его имущественных прав были такими же (СЗ СССР 1927 г. № 3, ст. 33); ст. 25 Положения о б. Всесоюзном Институте экспериментальной медицины, утв. СНК СССР 4 сентября 1933 г. (СЗ СССР 1933 г. № 58, ст. 347); ст. 8 Положения о Всесоюзном Коммунистическом Институте журналистики им. «Правды», утв. ЦИК СССР 27 марта 1934 г. (СЗ СССР 1934 г. № 17, ст. 125); ст. 5 Положения о Научно-исследователь­ском институте национальностей Союза ССР, утв. ЦИК СССР 17 марта 1934 г. (СЗ СССР 1934 г. № 16, ст. 118); ст. 14 Положения о Всесо­юзной книжной палате, утв. ЦИК СССР 27 июля 1936 г. (СЗ СССР 1936 г. № 42, ст. 358); ст. 20 Положения о городской больнице, утв. Наркомздравом СССР 22 февраля 1939 г.: «больница пользуется юриди­ческими правами (?!) и может для осуществления своих задач приобре­тать имущество, заключать договоры, выдавать обязательства, предъяв­лять иски и выступать в судебных и арбитражных учреждениях»—Сбор­ник важнейших официальных материалов по организации здравоохра­нения, сост. И. Я. Бычковым и П. Т. Приданниковым, МОГИЗ, 1940, стр. 37; очевидно, составители устава хотели скаать, что больница пользуется правами юридического лица; ст. 29 Положения о детских больницах, утв. Наркомздравом СССР 29 апреля 1939 г., напечатано в указ, сборнике, стр. 141; ст. 3 разд. V Типового положения о Доме санитарного просвещения, утв. Наркомздравом СССР 29 октября 1938 г., напечатано в указ, сборнике, стр. 288; ст. 6 Попожения о районных и городских санитарно-эпидемиологических станциях, утв. Наркомздравом СССР 14 мая 1939 г., с исправлениями от 15 августа 1940 г., напечатано в указ, сборнике, стр. 266.

208

культурных организации, имеющих самостоятельные сметы и признанных в лице их руководителей самостоятельными распорядителями кредитов '.

В заключение уместно поставить вопрос о практической целесообразности конструкции бюджетного учреждения как юридического лица. Нам представляется, что практи­ческая ценность этой конструкции бесспорна. Она избав­ляет как самих участников гражданских правоотношений, так и судебно-арбитражные органы от фикции, в силу которой бюджетное учреждение при совершении каждой имущественной сделки действует от имени государства.

¹ Например, в ст. 2 пост. СНК РСФСР от 14 июля 1934 г. сказано, что «всем директорам неполных средних и средних школ, а также заведующим начальными школами, имеющими не менее 160 учащихся, за исключением начальных школ, состоящих на сельском бюджете, должны быть предоставлены права третьестепенного распоряди­теля кредитов» (СУ РСФСР 1934 г. № 25, ст. 136); та же форму­лировка содержится в п. «е» ст. 23 Устава начальной, неполной средней и средней школы РСФСР; в ст. 11 Положения о городской детской консультации, утв. Наркомздравом СССР 7 июня 1940 г., ука­зано, что самостоятельная консультация финансируется по самостоя­тельной смете и что заведующий консультацией является распоряди­телем кредитов — напечатано в Сборнике важнейших официальных ма­териалов организации здравоохранения, стр. 137; в ст. 21 Положения о Доме ребёнка (младенца), утв. Наркомздравом СССР 1 августа 1939 г., говорится, что «Дом младенца является самостоятельной хозяйственной единицей», имеющей свой текущий счёт, заведующий домом—распорядитель кредитов, —напечатано в указ, сборнике, стр. 135; в аналогичном положении находятся ясли в городах и промышлен­ных центрах — см. ст. ст. 33 и 34 Положения о яслях, утв. Нарком­здравом СССР 17 ноября 1938 г.—указ, сборник, стр. 128; в ст. 12 Положения об Институте Карла Маркса и Фридриха Энгельса, утв. ЦИК СССР 28 июня 1929 г., было указано, что «директор Института является полномочным представителем Института и самостоятельно вступает по делам Института во всякого рода договорные отношения», хотя ни­какого упоминания о том, что институт является юридическим лицом, нет (СЗ СССР 1929 г. № 42, ст. 373); отсутствует указание о предо­ставлении прав юридического лица и Всесоюзной Академии сельско­хозяйственных наук им. В. И. Ленина, положение о которой было утв. СНК СССР 16 июля 1934 г. (СЗ СССР 1934 г. № 37, ст. 298), и в Положении о Коммунистической Академии (впоследствии ликвиди­рованной), утв. Президиумом ЦИК СССР 26 ноября 1926 г. (СЗ СССР 1927 г. № 3, ст. 34), хотя несомненно, что Академия сельскохозяй­ственных наук является, а Коммунистическая Академия являлась юриди­ческим лицом.

209

В силу этой фикции не данный участник юридической сделки — то или иное учреждение—несет гражданско-пра­вовые последствия за выполнение или невыполнение выте­кающих из нее прав и обязанностей, а казна в целом, т. е. советское государство. Мы видели, что ни с точки зрения теоретической, ни с точки зрения действующего законо­дательства и практики его применения отождествле­ние учреждения с государством не выдерживает кри­тики. Прав А. В. Венедиктов, указавший, что подобное отождествление привело 'бы к нелепому выводу, что госу­дарство по отношению к самому себе одновременно вы­ступает в качестве должника и кредитора, истца и ответ­чика. Поэтому противникам признания 'бюджетных учре­ждений юридическими лицами очевидно необходимо либо согласиться с этим выводом, либо утверждать, что право­отношения, в которых обе стороны — бюджетные учрежде­ния, не являются настоящими юридическими отношениями ¹. Но тогда неизбежен тот вывод, к которому пришла по этому вопросу буржуазная судебная практика и большин­ство буржуазных теоретиков. О неприменимости в усло­виях советской действительности конструкций, отвергаю­щих наличие юридической личности у госорганов, говори­лось выше.

Защита тезиса о квази-юридическом характере отно­шений госорганов между собой означала бы на деле за­щиту теории отмирания права в сфере социалистического имущественного оборота. Признание бюджетных учрежде­ний юридическими лицами вносит необходимую четкость и ясность в их деятельность, дисциплинирует их руководите­лей. Не .государство, а данное учреждение заключает до­говор, и, следовательно, оно, а не государство отвечает по своим обязательствам, осуществляет свои имущественные права. Иск предъявляется не к государству, а к учрежде­нию. Простота и жизненность этой конструкции говорит сама за себя. Мы видели, что еще до издания закона от

¹ Если бы те, кто отвергает юридическую личность у бюджетных учреждений, попытались ответить на вопрос о том, какова юридическая природа договоров, заключаемых между ними, то, как правильно указы­вает А. В. Венедиктов, «им пришлось бы либо полностью отрицать правовой характер этих отношений, либо вступить на путь сомнительных конструкций о квазиюридическом характере подобных договоров и воз­никающих из них отношений» — «Государственные юридические лица в СССР», «Советское государство и право», 1940, № 10, стр. 86.

210

27 сентября 1926 г. судебная практика вынуждена была признать отделы местных советов и другие бюджетные учреждения так называемыми фактическими юридическими лицами. После издания этого закона суд, арбитражные ко­миссии и арбитраж в своей практической деятельности правильно исходили из того, что бюджетные учреждения яв­ляются подлинными истцами и ответчиками и подлинными носителями защищаемых ими прав и возлагаемых на них обязанностей.