Правовая сторона вопроса

В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» декларируется, что «функции и полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, Банк России осуществляет независимо от других органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» (ст. 1).

В Законе «Об автономии Банка Испании» (1994 г.) отмечается, что данная автономия «означает, что в области денежной политики банк не должен получать указания от правительства или министра экономики и финансов». В «Законе о Банке Финляндии» (1998 г.) фиксируется, что данный центральный банк является «независимым учреждением, созданным в соответствии с публичным правом».

Следует заметить, что прямое обозначение независимости как неотъемлемого фундаментального признака деятельности центрального банка в законодательстве может отсутствовать; более того, допускается (в рамках установленных законом прав инструктирования) возможность государственных органов страны вмешиваться в денежную политику центрального банка. Такая возможность, в частности, прослеживается в законодательстве Великобритании, Нидерландов, Швеции, Японии. К тому же в таких странах, как Италия и Франция, право решать вопросы денежной политики передано правительству, и центральные банки этих стран руководствуются его решениями. Британское правительство может давать Банку Англии обязывающие его указания, но на деле, в соответствии с национальными традициями, оно в течение последних десятилетий не воспользовалось этим правом.

Исторический опыт борьбы за независимость эмиссионной политики показывает, что многое зависит не только от формального статуса центрального банка, но и традиционного понимания того, что можно или нельзя навязывать центральному банку, к каким последствиям это вмешательство может привести. Другими словами, немало здесь зависит от субъективного фактора, а также от других факторов, определяющих реальную независимость эмиссионных институтов.

Функциональная независимость

Среди факторов, влияющих на независимость центрального банка, обычно выделяется не только независимость в области осуществления денежной политики, но и другие параметры, относящиеся в целом к функциональной автономии.

Как отмечалось, к функциональной автономии, помимо независимости в области ведения денежной политики, относятся также законодательные нормы, дающие возможность центральным банкам не кредитовать правительство и не покупать его ценные бумаги.

Ограничение кредитования правительства в этом случае проявятся посредством:

 запрета на прямое кредитование правительства;

 обязательного одобрения такого кредитования законодателями;

 законодательного определения целей и причин, при которых могут выдаваться кредиты центрального банка;

 установления абсолютной суммы кредита в национальной валюте;

 определения доли кредитов в общих обязательствах центрального банка;

 регламентирования удельного веса кредита в доходах бюджета;

 установления доли кредитов центрального банка в расходах правительства.

Единого правила для всех стран здесь не существует. Полярный подход можно наблюдать в Австрии и Швейцарии, где запрещены денежные ссуды правительству; считается, что по этому признаку в обеих странах наиболее высока степень независимости, а также в Японии, где прямые ограничения кредитования правительства не установлены. Для мировой практики наиболее типичен не запрет на кредитование правительства, а ограничение такого кредитования; Российская Федерация относится к числу именно таких стран (см. об этом в других главах настоящего издания).

Картина покупки центральными банками ценных бумаг правительства примерно такая же: отсутствуют ограничения в Италии, Норвегии и Швеции; установлены ограничения в большинстве других стран. Способы ограничений практически такие же, как при кредитовании правительства (например, только при согласии законодательной власти, в абсолютном выражении к национальной валюте, в процентах к активам центрального банка, в пропорции к правительственным доходам или расходам).

Разновидностью функциональной независимости центрального банка является его операционная независимость. Как и всякий банк, он выполняет определенный круг операций, предусмотренных банковским законодательством. Эти операции осуществляются им по специально разработанным нормам. Нормы, фиксируемые центральными банками в положениях, инструкциях, приказах и распоряжениях, можно отменить только в судебном порядке, устанавливаемом для федеральных органов в случае их оспаривания. Сами нормативные документы, где прописываются функции центрального банка, предварительно требуют его заключения.

Исследователи мировой банковской практики отмечают, что, например, в Австрии для принятия законодательных актов, относящихся к денежно-кредитной сфере, требуется одобрение центрального банка, который рассматривает поступающие к нему законопроекты в определенные сроки.

Изъятие и обременение обязательствами имущества банка, находящегося в его владении, пользовании, распоряжении, включая и золотовалютные резервы, не допускаются в России без согласия Центрального банка Российской Федерации, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Функциональная независимость оказывает также сильное влияние на эффективность банковской деятельности. Конечно же, оно складывается не только из того, как определены статус центрального банка, его цели и задачи, насколько подробно прописаны функции центрального банка или пределы кредитования правительства. Роль центрального банка зависит и от других факторов, в том числе от других разновидностей независимости.