Развитие банковского законодательства

Существенное воздействие на содержание законодательства о деятельности центрального банка оказывают экономические и политические факторы, представления общества о характере и направлениях общественного развития страны.

Например, накануне Октябрьской революции 1917 г. банковское законодательство в основном выражало представления и тенденции, которые складывались в мировом банковском сообществе. Государственный банк Российской империи был единым эмиссионным институтом, его деятельность отражала общие представления о нем как о центральном банке (подробнее об этом см. в главе 4 настоящего издания). Конечно, в работе данного банка можно было увидеть некоторые особенности, отличающие его от центральных банков других стран. В частности, Закон о Государственном банке предоставлял ему возможность быть не только эмиссионным центром, но и осуществлять кредитование народного хозяйства и его отдельных субъектов. В целом, однако, идеология деятельности Государственного банка тех лет, бесспорно, соответствовала тем взглядам, которые формировались в мире по вопросам статуса и роли национальных эмиссионных центров.

События в нашей стране после Октябрьской революции существенно изменили политическую ситуацию в общественных отношениях: в первые годы советской власти был взят курс на свертывание товарно-денежных отношений; Народный банк РСФСР, выполнявший эмиссионные операции, был объединен с национализированными акционерными банками, а в 1920 г. в условиях «военного коммунизма» упразднен. Лишь с введением новой экономической политики (нэп) началось возрождение денежно-кредитной системы страны, в октябре 1921 г. был учрежден Государственный банк РСФСР с приданием ему (с середины 1922 г.) монопольного права эмитирования банкнот.

К началу 30-х годов банковское законодательство оказалось крайне ограниченным и постепенно прекратило свое существование, уступив место постановлениям правительства, принимаемым вслед за решениями партийных съездов, и общему хозяйственному праву.

Накануне перестройки Верховный Совет СССР принял Закон о кредитной системе. Особенность данного Закона состояла в том, что он не претендовал на подробное описание норм, регулирующих деятельность центрального банка. Можно сказать, что в нем содержались лишь общие принципы деятельности банков в условиях централизованной системы управления. Сами же нормы, регулирующие деятельность центрального банка в области денежного обращения, отражались в специальных инструкциях (например, об эмиссионных операциях, кассовом планировании, планировании кредитов, организации безналичных расчетов). Излагаемые в них правила приобретали силу ведомственного закона, действовавшего на всей территории страны.

С переходом к рыночным отношениям характер банковского законодательства, регулирующего денежную сферу, существенно изменился.

Особенности первых банковских законов 1990 года

На смену монополии ведомственных инструкций пришли законы, утвержденные высшей законодательной властью  Верховным Советом.

Особенности этих законов состояли в следующем.

1. Банковские законы при всей их очевидной необходимости были приняты не с самого начала объявленной банковской реформы. Сказалась традиция: вначале перестройка (с ограниченной информацией о том, как ее надо проводить), а затем более или менее продуманная регламентация (порядок) деятельности. Известно, что перестройка банковской системы в СССР началась в 1987 г. Согласно Постановлению Совета Министров СССР на базе учреждений Госбанка были образованы три новых банка: Агропромбанк, Промстройбанк и Жилсоцбанк, получившие право совершать разнообразные операции, включая как краткосрочное, так и долгосрочное кредитование (до этого Стройбанк осуществлял главным образом долгосрочное кредитование промышленности, кратко- и долгосрочное кредитование строительных организаций, в то время как учреждения Госбанка занимались преимущественно краткосрочным кредитованием основной производственной деятельности предприятий). Образование специализированных государственных банков без достаточно продуманной схемы их реорганизации, без описания юридических основ их деятельности в какой-то степени ограничивало монополизм Госбанка, однако не привело к изменению содержания и методов банковской работы. Неудивительно поэтому, что эти маленькие министерства в лице крупных спецбанков были упразднены и на смену им пришли коммерческие и кооперативные банки.

Первые кредитные учреждения нового типа стали создаваться в 1989 г., но без формирования достаточной законодательной базы. Возникла ситуация, при которой новые банковские законы и ведомственные банковские инструкции еще не были разработаны, а старые регулирующие акты уже не поспевали за практикой. Разумеется, в условиях, когда предприятия действовали по принципу «все можно, что не запрещено», возникло поле для собственной интерпретации деятельности, разработки собственных правил ведения банковских операций.

2. В 1990 г. были приняты банковские законы, регулирующие деятельность как эмиссионного, так и коммерческих банков. Характерно, что в то время образовалось «двоевластие законов». В 1990 г. еще существовал СССР, поэтому наряду с Законом «О Госбанке СССР» на территории России действовал и Закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О Центральном банке РСФСР (Банке России)». Деятельность коммерческих банков стала регулироваться Федеральным законом от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ «О банках и банковской деятельности».

3. Первые банковские законы закрепляли многообразие форм собственности на банки, утверждали принципы рыночного хозяйства в банковском секторе, в том числе принцип, согласно которому государство не отвечает за деятельность банков, а банки не отвечают за деятельность государства.

Впервые в упомянутом выше Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» были определены особый его статус как эмиссионного центра, новые функции и задачи. Деятельность Центрального банка Российской Федерации должна была приобрести черты независимого эмиссионного института, использующего рыночные инструменты регулирования денежного оборота и управления банковской системой. В Законе были обозначены нормативы, регулирующие деятельность коммерческих банков, порядок лицензирования и надзора за работой кредитных институтов.

Первые банковские законы, бесспорно, имели положительное значение, ибо устанавливали юридические нормы, законодательно закреплявшие новые правила игры в банковском секторе.

4. Децентрализация управления экономикой, переход к рыночным отношениям не означали, однако, введение полной, ничем не ограниченной деятельности банков. Новое законодательство предусматривало сохранение контроля за многообразными сторонами деятельности банков. На Центральный банк Российской Федерации, как уже отмечалось, была возложена обязанность осуществлять надзор за деятельностью кредитных институтов.

5. При всех своих положительных свойствах данные законы страдали явными недостатками. В них еще было много «белых пятен». Зачастую эти законы не были актами прямого действия и как бы отсылали субъекта к инструкциям Центрального банка Российской Федерации.

6. Банковское законодательство тех лет отличалось переходным характером. Оно отражало общее состояние, когда Центральный банк Российской Федерации уже не был прежним государственным банком, но и не являлся банком рыночного типа. В Законе «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» еще недостаточно четко были обозначены функции и задачи Центрального банка, порядок надзора за деятельностью коммерческих банков.

7. Банковские законы не позволяли в полной мере осуществлять государственный контроль за определенной частью банковских операций. Развитие рынка порождало создание инвестиционных фондов, которые принимали вклады от населения, не обеспечивая в последующем не только выплату обещанных дивидендов, но и возврат позаимствованных денежных средств. Законы 1990 г. не защищали вкладчиков от потерь и махинаций.

8. Законы 1990 г. не создавали систему безопасности банковской системы. Отсутствие системы страхования вкладов, с одной стороны, могло усилить возможность банковских банкротств из-за массового оттока вкладов населения. Неустойчивость банковской системы усиливалась и тем, что банки не формировали у себя специальных резервов, гарантирующих их ликвидность. Лишь с конца 1994  начала 1995 г. коммерческие банки получили предписание Центрального банка Российской Федерации о конкретных отчислениях в резервные фонды в зависимости от длительности неплатежей по ссудам и степени их обеспеченности.

9. К сожалению, в начале и середине 90-х годов можно было наблюдать и слабую исполнительскую дисциплину. Банки закрывались не только по причине отзыва лицензий, они наказывались за целый ряд нарушений. Так, только за пять месяцев 1994 г. по Москве были оштрафованы 154 коммерческих банка (примерно каждый пятый из них), в том числе за следующие нарушения:

 недовзнос средств в фонд обязательных резервов  31 банк;

 нарушение лимита открытой валютной позиции  57 банков;

 нарушение правил выпуска и регистрации ценных бумаг  22 банка;

 непредставление отчета о результатах расхода средств на потребление предприятиями и организациями  20 банков;

 непредставление отчетов о кассовых оборотах  24 банка.

10. В целом банковское законодательство, отражая противоречия переходного периода начальной стадии формирования банковской системы рыночного типа, определенный недостаток знаний о том, как должна выглядеть эта система, было в известной степени упрощенным, несовершенным. Это, вероятнее всего, был каркас того, что должно было приобрести более законченные формы. Не случайно уже в 19931994 гг. началась работа по подготовке проекта нового законодательства.