Горные районы и горная политика. Европейский и мировой опыт

Общепринятого определения понятия «горы» или «горные районы» нет. И вряд ли оно возможно, поскольку в разных географических условиях и странах веками сложившееся целостное представление о горах варьируется в широких пределах. Однако ряд критериев, отличающих «горную» территорию от «не горной» существует. Это, прежде всего: абсолютная высота над уровнем моря и различие относительных высот в пределах района; угол наклона поверхности (уклон склонов); вертикальная поясность растительности и ландшафтов; изменчивость, контрастность и суровость климатических условий; труднодоступность отдельных участков территории; физиологическое влияние высоты на живые организмы, в том числе на человека; повышенный риск природных стихийных явлений (оползни, сели, лавины и т.д.) (Баденков Ю.П., 1997).

В странах ЕС проблема дефиниций давно и хорошо известна, и дискуссии экспертов на эту тему продолжаются. В Европейской Хартии «горных регионов» (ст. 2), утвержденной Советом Европы, принято следующее определение: «... исходя из целей настоящей Хартии, стороны (страны, подписавшие Хартию) интерпретируют термин «горные регионы» в понимании местностей, где высота, рельеф и климат создают особые условия, влияющие на повседневную человеческую деятельность».

В европейском контексте необходимость формирования последней определяется следующими (во многом общими для ряда стран) причинами:

1. Расселение и экономическое пространство:

горные районы представляют собой пример дисперсного расселения, в отличие от урбанизированных равнин с высокой концентрацией населения и экономической деятельности; горные территории нуждаются в поддержке как пространство для жизни и экономической деятельности; многообразная и динамичная экономика, современная социальная инфраструктура и защита культурного наследия являются необходимой основой для поддержки рассеянного по территории населения; эта поддержка и развитие могут реализоваться при наличии четко сформулированных целей и политической воли.

2. Сельское и лесное хозяйство:

фермерство и лесное хозяйство являются не только элементами ландшафта гор, но и предохраняют территории, используемые для туризма и рекреации, обеспечивают безопасность транзитных путей через горы, защищают инженерные и энергетические сооружения.

3. Сохранение окружающей среды:

организация сельского и лесного хозяйства в горах должны быть интегрированы с целями охраны окружающей среды, сохранением ландшафтного и биологического разнообразия.

4. Туризм и рекреация:

инфраструктура туризма и рекреации должны быть интегрированы в традиционные формы природопользования. Неконтролируемое развитие способно разрушить структуру горных ландшафтов, являющихся главным фактором, привлекающим туристов. Туризм – рыночный товар, на который постоянно растет спрос. Горные территории могут поддерживать этот спрос только в том случае, если природные и культурные ландшафты будут сохранены.

5. Сохранение возобновимых энергетических ресурсов и сырья:

горы – источник этих ресурсов, представляющих интерес для экономики в целом. Их потребители – отнюдь не жители гор, а низменные экономически развитые регионы. Извлечение этих ресурсов сопровождается такими негативными явлениями, как эрозия, оползни, лавины, пожары и т.д. Компенсационные меры обычно не покрывают ущерба, нанесенного горному населению при изъятии этих ресурсов.

Вышеперечисленные аргументы признаются европейскими специалистами достаточными для формирования специальной горной политики.

Европейское Сообщество давно осознало важность горных областей, выполняющих важные экономические, социо–культурные и экологические функции. Во многих странах Европы (Италия, Франция, Швейцария и др.) приняты и действуют специальные «горные» законы, анализ которых мог бы стать предметом самостоятельного исследования.

В Российской Федерации 40 субъектов из 89 в своих пределах имеют горные районы. По природным условиям, географическому положению, истории заселения и этно–культурному разнообразию горные районы России дают исключительно широкий диапазон различий и контрастов, что обусловлено их расположением в различных природно–климатических зонах.

Однако в Российской Федерации не существует законодательных актов или иных нормативных материалов, устанавливающих особый статус «горного» района. В ряде республик Северного Кавказа (Дагестан, Северная Осетия–Алания, Ингушетия) этот термин широко используется в официальных документах, однако не имеет законодательного оформления, что, в частности, связано с не разработанностью базовых понятий. Этот вопрос не является академически абстрактным и приобретает реальное звучание при разработке социально–экономической политики развития горных районов (Абдурахманов, Алиева и др., 2007, Абдурахманов, Олигова и др., 2010).

В некоторых европейских странах определение горной территории конкретизируется. Так, в Законе «О развитии горных районов Республики Болгария» горным районом признается «территория одной или более общин, в которых более 70% территории находится на высоте, превышающей 600 м над уровнем моря и перепад низших и верхних высот – более 400 м». Столь же конкретизированные параметры используются и в украинском Законе «О горных населенных пунктах» 1995 г.

В арсенале отечественной и зарубежной практики существуют определенные средства и механизмы, которые используются при решении вопросов регионального развития, управления ресурсами, социальной и экономической поддержки территорий, в том числе и горных. Одно из них – зонирование территории. Этот технико–правовой инструмент, с одной стороны, позволяет определить территориальные границы зон в зависимости от выбранных критериев, которые закрепляются Постановлением Правительства. С другой – зонирование дает основание для установления особого правового режима последних, т.е. порядка регулирования и управления территорией в зависимости от целей развития – сельскохозяйственных, рекреационных, экономических (например, свободные экономические зоны), особо охраняемые природные и культурные объекты и территории. В соответствии с установленным режимом использования и охраны каждой из зон горной территории, базирующемся на действующем российском и республиканском законодательстве, формируются и основные составляющие механизма регулирования социально–экономической деятельности конкретной горной территории (или зоны).

Природоохранная и хозяйственная деятельность на горной территории должна осуществляться исходя из естественных закономерностей функционирования экосистем последней. Это обусловливает установление на горных территориях научно обоснованных и экономически приемлемых ограничений и запретов. Поэтому одним из элементов законопроекта должен быть раздел о правовом режиме горной территории, включающий характеристику «особого» режима хозяйствования на ней и охраны окружающей среды с перечнем (желательно исчерпывающим) допускаемой и запрещаемой деятельности.

Приведенные ниже положения базируются на документе, принятом на Европейских межправительственных консультациях (Авимор, Шотландия, апрель 1996 г. и Тренто, Италия, октябрь 1996 г.) и имеющих символическое название: «К устойчивому развитию горных регионов в Европе». Отметим лишь некоторые из них:

1) необходимо безотлагательное установление баланса между экономическим развитием и сохранением горной окружающей среды, где человек занимает центральное место, понимая под этим: традиции и культуру горного населения; чувствительность окружающей среды и важность горных экосистем; специфику экономических возможностей и нужд горного населения;

2) Европейское Сообщество пришло к осознанию важности и необходимости формирования горной политики на европейском, региональном и национальном уровнях. Существует развитая и многоплановая сеть горных программ, проектов, соглашений и других инструментов поддержки горных районов;

3) во многих европейских странах, прежде всего альпийских, существует национальная политика развития горных районов, базирующаяся на историческом опыте и традициях. Особо следует отметить наличие солидной правовой базы – «горного законодательства».

В России пока не существует легально оформленной национальной горной политики.

В странах, где отсутствует специальная горная политика, что часто бывает на практике, существующее отраслевые стратегии обеспечивают реализацию выбора в развитии горных регионов. Примером такого подхода может быть опыт Непала, Японии, Колумбии.

Так, например, в Японии, где большую часть страны занимают горные территории, нет специальной горной политики. В то же время практически все отраслевые программы и планы, особенно имеющие отношение к лесным ресурсам, национальному и региональному развитию, территориям и заповедникам, содержат разделы, в которых выделены горные регионы. Так, Программа по сохранению и использованию лесных массивов включает меры по поддержке и развитию горных регионов, так как леса в Японии находятся главным образом в горах. Государственное агентство по лесному хозяйству ответственно за соблюдение Закона о развитии горных сел. Государственный план охраны окружающей среды имеет главу, которая специально посвящена вопросам развития горных регионов.