10.6.4. Концепция правового регулирования использования природных ресурсов

Концепция экологического права. С учетом выводов, имеющихся в Декларациях Конференций по охране окружающей среды, можно сказать, что фундаментальную основу современной концепции взаимодействия общества и природы и, соответственно, концепции экологического права, должна составлять идея устойчивого развития. Имеющиеся в законодательстве нормы и правоотношения должны регулировать отношения в сфере взаимодействия общества и природы в интересах настоящего и будущего поколения людей с учетом всех основных опорных пунктов Деклараций Конференций об охране окружающей среды. Только тогда будут созданы реальные правовые механизмы сохранения природы и человечества на планете под названием Земля.

В силу этого человек и общество через институт государства обязаны выполнять (обеспечивать) экологическую функцию. Следует отметить, что государство по отношению к природе способно реально обеспечивать свою экологическую функцию через правовое регулирование общественных отношений между человеком и природой.

Такие общественные отношения имеют сложную структуру:

а) природноресурсовые, направленные, прежде всего, на удовлетворение постоянно растущих потребностей человека в природных ресурсах Земли (нефть, газ, уголь и т.д.);

б) природоохранительные, направленные на охрану природной среды жизнедеятельности человека;

в) человекоохранительные, направленные на обеспечение необходимого уровня здоровья и морального состояния человека, сохранение человечества как вида.

Общественные отношения между человеком и природой регулируют общепринятые и институционально зарегистрированные нормы, устанавливающие правила поведения человека по отношению к природе, по поводу использования и охраны окружающей природной среды. В то же время нормы, не реализованные в жизни, превращаются в простую декларацию, в благое пожелание, поэтому необходимой формой существования регулирования общественных отношений человек–природа права является правоотношение, т.е. отношения, связанные с применением, реализацией нормы.

В обществе определенная совокупность концепций, норм и правоотношений составляет право. Таким образом, совокупность концепций, норм и правоотношений, регулирующих отношения в сфере взаимодействия об­щества и природы, составляет экологическое право.

Предметом экологического права являются сложные (комплексные) специфические общественные отношения – природноресурсовые, природоохранительные и человекоохранительные.

Принципы экологического права. Принципы являются теоретической основой построения и функционирования экологического права, выражают его сущность и социальное назначение, отражают его главные свойства и особенности.

Выделяют следующие принципы экологического права (Бринчук, 2004; Ерофеев, 2005;Петров, 1997):

1) принцип правового обеспечения устойчивого развития – означает создание необходимых правовых условий, в том числе и мер правового при­нуждения, способствующих регулированию отно­шений в целях обеспечения устойчивого развития общества;

2) принцип обеспечения права человека на благоприятную окружающую среду – подразумевает соблюдение права человека существовать в благоприятных и комфортабельных условиях (чистый воздух, чистая вода, отсутствие шума и т.д.);

3) принцип социальной справедливости – означает, что все люди, независимо от пола, возраста, благосостояния, нации и т.д., имеют право на благоприятную окружающую среду и на участие в законных формах деятельности по обеспечению устойчивого развития, право на получение экологической информации, имеют одинаковые права и обязанности перед законом, ответственность за правонарушение;

4) принцип независимости институтов регулирования эколого–правовых отношений от органов государственной и федеративной власти, частных лиц и организаций – подразумевает правовое препятствие попыткам влияния чиновников и крупных бизнесменов или предприятий на различные направления правовой деятельности по обеспечению устойчивого развития;

5) принцип гуманизма – экологические правоотно­шения строятся с учетом интересов не только на­стоящих, но и будущих поколений;

6) принцип законности – субъекты экологических отношений должны точно и безусловно выполнять все нормативные предписания;

7) принцип интернационализма – международно–правовые нормы должны иметь приоритет перед национальными;

8) принцип равноправия всех форм собственности на природные объекты и ресурсы – все собственники природных ресурсов и объектов должны в одинаковой мере исполнять экологические нормативно–правовые предписания, даже если последние в какой–то степени затрагивают основы частной собственности;

9) принцип презумпции невиновности – субъект мо­жет быть привлечен к ответственности только в случае доказанности его вины;

10) принцип правового обеспечения свободного досту­па к экологической информации – информация о состоянии окружающей среды, степени истощения природных ресурсов, нормативно–правовых актах в области природопользования и охраны окружа­ющей среды должна находиться в свободном доступе для любого жителя планеты и не должна составлять государственную тайну.

Принципами экологического права руководствуются все участники экологических отношений. При использовании принципов в качестве неких правил регулирования отношений человек – природа эти принципы выступают в качестве норм–принципов.

Нормы экологического права. Нормы экологического права – это правила поведения, регулирующие отношения людей по поводу охраны и использования природной среды.

Существуют следующие разделения норм: отраслевые (охрана и использование отдельных природных объектов), комплексные (охрана и использование природных комплексов) и экологизированные (нормы других отраслей права).

По содержанию правовые нормы делятся на нормы–приоритеты, нормы–принципы и нормы–правила.

Нормы–принципы закрепляют основополагающие начала охраны окружающей среды (см. выше).

Нормы–приоритеты устанавливают правовые преимущества в охране и использовании одних объектов перед другими в интересах обеспечения качества природной среды. Нормы–приоритеты бывают следующих уровней:

1) отраслевые приоритеты содержатся в природно–ресурсовых отраслях законодательства;

2) межотраслевые приоритеты отражены в нормах отраслевого законодательства, но устанавливают преимущества в охране одних природных объек­тов перед другими;

3) общие экологические приоритеты закрепляют преимущество высшей цели охраны природной среды – обеспечение качества окружающей человека среды и оптимальных условий для жизни и здоровья человека.

Нормы–правила содержат экологические требования–императивы применительно к конкретной сфере экологических отношений. К ним относятся:

1) предупредительные правила – призваны предот­вратить наступление вредных последствий в ре­зультате неправомерного действия;

2) запретительные правила – направлены на недо­пущение действий, причиняющих вред окружаю­щей природной среде;

3) восстановительные правила – содержат требова­ние, обращенное к правонарушителю, о восстанов­лении нарушенного состояния природной среды;

4) карательные правила – проявляются в случаях привлечения к ответственности за экологическое правонарушение или преступление в соответствии с нормами соответствующего кодекса;

5) поощрительные правила – относятся к правовым нормам, регулирующим функционирование экономического механизма охраны окружающей при­родной среды;

6) разрешительные и обязывающие правила – обращены, прежде всего, к природопользователю;

7) управомочивающие правила – устанавливают ком­петенцию представительных, исполнительных и специальных органов государства.

Экологическая функция государства. Согласно мнению действительного члена Российской экологической академии, доктора юридических наук, профессора М.М. Бринчук, экологическая функция государства включает в свое содержание деятельность по распоряжению в интересах общества природными ресурсами, находящимися в собственности государства, а также деятельность, направленную на обеспечение рационального использования природных ресурсов с целью предупреждения их истощения, на охрану окружающей среды от деградации ее состояния, соблюдение, охрану и защиту экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц. (Бринчук, 2004). Главное назначение экологической функции государства выража­ется в том, чтобы обеспечить научно обоснованное соотношение экологических и экономических интересов общества, создать необходимые гарантии для реализации и защиты прав человека на чистую, здоровую и благоприятную для жизни человека природную среду. По нашему мнению, сюда также необходимо добавить деятельность по обеспечению рационального использования природных ресурсов, находящихся в частных руках. В данном случае принцип охраны окружающей среды должен главенствовать над принципом неприкосновенности и свободного распоряжения частной собственностью (см. выше).

Под природопользованием понимается деятельность, связанная с извлечением полезных свойств природной среды и использованием их для удовлетворения экономических, экологических, оздоровительных, культурных интересов человека. Регулируя природопользование, государство стремится придать ему рациональный (разумный) характер. Рациональность природопользования означает достижение не только экономического, культурно–оздоровительного эффекта, но и охрану окружающей природной среды.

Охрана окружающей природной среды как вид экологической деятельности государства предполагает систему мероприятий по сохранению и воспроизводству действующих экологических сообществ, многообразия растительного и животного мира во имя живущих и будущих поколений.

Методы эколого–правового регулирования. Экологическая функция государства реализуется в разных формах правового регулирования. Под формами понимаются методы осуществления экологической функции, т.е. способы воздействия на общественные отношения и на субъекты экологических правоотношений.

Исходя из специфики природных объектов, можно выделить следующие методы правового регулирования:

1) законодательный;

2) административный;

3) гражданский;

4) экономический;

5) общественный.

Наиболее часто используемым является административный метод. При этом господствующее положение занимает запретительные, предупредительные и управомочивающие нормы. Это соответствует требованию обеспечения выполнения экологических предписаний и охраны окружающей среды.

Следует также отметить, что большое значение в рамках правового способа воздействия стал приобретать экономический метод, т.е. влияние на охрану среды через материальный интерес к ее охране и рациональном использовании со стороны хозяйствующего субъекта.

Законодательный метод включает принятие законов и иных нормативных актов по природопользованию и охране окружающей среды, правоприменительную и правоохранительную деятельность.

Таким образом, система реализации экологической функции государства представляет собой совокупность экономических методов регулирования качества природной среды и законодательных, административных, гражданских и общественных средств воздействия на субъекты экологических правоотношений.

Законодательный метод правового регулирования. Законодательный механизм представляет собой самостоятельный институт экологического права и находит свое проявление в системе эколого–правовых норм и экологических правоотношений, направленных на выполнение закрепленного в законе экологического императива. Цель механизма: обеспечить материализацию эколого–правовой нормы.

Под экологизацией нормативно–правовых актов понимается внедрение эколого–правовых требований в содержание нормативно–правового акта. Базовым законодательным актом для экологизации законодательства служит закон РФ об охране окружающей природной среды и другие отраслевые экологические правовые акты, дополняющие законы.

Принятый в России Закон «Об охране окружающей природной среды» является комплексным головным законодательным актом прямого действия. Предметом регулирования служат экологические отношения. В регулировании этих отношений закон преследует три задачи:

1) сохранение природной среды;

2) предупреждение и устранение вредного влияния хозяйственной деятельности на природу и здоро­вье человека;

3) оздоровление и улучшение качества окружающей природной среды.

Одним из условий эффективности нормы является эколого–правовая культура. Под этим понимается комплекс эколого–правовых структур – знание закона, уважение закона, умение его правильно применить.

Итогом работы всего механизма является правовое отношение, направленное на решение конкретной хозяйственной задачи. Здесь допустимы три варианта решения: альтернатива интересов (при экономическом варианте страдает экология, при экологическом – экономика и экономическое благосостояние человека); сочетание интересов (предполагается учет экологических интересов граждан в здоровой окружающей среде и обеспечение их необходимых материальных потребностей); совмещение интересов (экологический интерес предприятия становится составной (органической) частью экономического интереса этого объекта).

Административный метод правового регулирования. Суть административного метода правового регулирования заключается в установлении предписания, дозволения, запрета, в обеспечении государственного принуждения к должному поведению и исполнению правовых предписаний (Бринчук, 2004; Ерофеев, 2005; Петров, 1997).

Одной из сторон в административных отношениях является уполномоченный орган государства. Соответственно, стороны находятся в отношениях власти и подчинения, т.е. в неравных отношениях.

Административный метод реализуется через различ­ные формы, такие, как экологическое нормирование (установление уполномоченной организацией допустимых выбросов загрязняющих веществ в природную среду от предприятий), экологическая экспертиза (выдача разрешений на использование тех или иных природных ресурсов), экологическая сертификация, экологическое ли­цензирование (выдача специальных лицензий на деятельность) и т.д.

Основное место в механизме охраны природной среды занимает нормирование качества окружающей среды и экологический контроль.

Нормирование качества – это установление показателей (нормативов) предельно допустимого воздействия человека на окружающую природную среду, т.е. стандартизация хозяйственной и иной деятельности человека.

Гражданский метод правового регулирования. Гражданский метод правового регулирования основан на равенстве сторон правоотношения. Все участники вы­ступают как равноправные субъекты, не зависимые друг от друга. Посредством заключения между собой различных соглашений стороны сами определяют свои права и обязанности. При этом указанные права и обязанности должны полностью соответствовать законодательству (Бринчук, 2004; Ерофеев, 2005; Петров, 1997)..

В современном экологическом праве наиболее часто применяется административный метод правового регулирования, однако в современных условиях все более широкое распространение получает гражданский метод.

Экономический метод правового регулирования. В отличие от метода административного воздействия, исходящего из отношений власти и подчинения, экономический механизм опирается на материальную заинтере­сованность исполнителя в достижении реальной цели.

Экономический механизм охраны окружающей природной среды имеет своими задачами:

– планирование и финансирование природоохранительных мероприятий;

– установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов;

– установление нормативов платы и размеров платежей за использование природных ресурсов, выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия;

– предоставление предприятиям, учреждениям и организациям, а также гражданам налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении ими малоотходных и ресурсосберегающих технологий и нетрадиционных видов энергии, осуществлении других эффективных мер по охране окружающей природной среды;

– возмещение в установленном порядке вреда, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека.

В состав экономического механизма входят как постоянно действующие институты, без которых он не может нормально функционировать, так и новые, возникающие на базе переходных отношений к глобальным рыночным отношениям. К институтам первой группы относятся природные кадастры, меры материально–технического и финансового обеспечения, платность за ис­пользование природных ресурсов, платежи за загрязнение окружающей среды, а также льготы по кредитованию, налогообложению и освобождению от обложения налогами.