3.2. Склад, порядок формування та скликання Європейської Ради

За своїм складом та порядком формування Європейська Рада, як вже було зазначено, являє собою збір вищих керівників держав – членів Союзу та Європейської Комісії, їх саміт. До складу Європейської Ради входять керівники держав і урядів держав-учасниць і голова Комісії ЄС, яким, у свою чергу, надають допомогу міністри закордонних справ та члени Комісії. Наведене формулювання є вельми складним та потребує свого уточнення. Європейська Рада включає на вищому рівні по одному представнику від усіх 15 держав-членів, з одного боку, та від Європейського Союзу загалом – із іншого. Таким чином, склад цього органу включає 16 повноправних членів. Президент Європейської Комісії є рівноправним членом Європейської Ради.

Союз загалом представлено керівником Європейської Комісії, який є втіленням наднаціональної виконавчої влади ЄС. Відповідно до ст. 4 [D] Договору про створення Європейського Союзу, до складу Європейської Ради входять глави держав (передусім це стосується Франції та Фінляндії) чи глави урядів країн-членів і Голова Європейської Комісії. Оскільки кожна з держав-членів може мати різну форму правління, Союз згідно з зафіксованим в установчих договорах принципом «поваги до національної індивідуальності» повинен її поважати. Все це й пояснює зміст виразу «глави держав та урядів», який дозволяє країнам направляти до Європейської Ради, відповідно, своїх найвищих керівників. У парламентській республіці та монархії такими, як відомо, є голова уряду (прем’єр-міністр, канцлер, голова уряду тощо). На сьогоднішній день майже всі країни Європейського Союзу мають парламентарну форму правління, єдиним виключенням є Франція – полупрезидентська республіка. Таким чином, членами Європейської Ради у теперішній час є 14 голів урядів та один глава держави (Президент Франції). На практиці Францію останнім часом представляють дві особи – Президент та Прем’єр-Міністр, проте на засіданнях Європейської Ради вони мають тільки один голос.

Поряд із повноправними членами, у сесіях Європейської Ради згідно зі ст. 4 установчого договору, беруть участь також міністри закордонних справ та один з членів Комісії (комісар із закордонних справ або інша особа). Крім того, відповідно до декларації за N 4, доданої до Заключного Акту Конференції в Маастрихті, Головою Європейської Ради було прийнято рішення щодо участі міністрів економіки та фінансів у засіданнях, на яких розглядаються питання, пов’язані з діяльністю Валютно-Економічного Союзу. Голови дипломатичних відомств та комісар ЄС здійснюють супроводження та є помічниками членів Європейської Ради (наприклад, іспанський міністр – Голови Уряду Іспанії тощо). Отже, склад Європейської Ради характеризується поступовими змінами, коли зміна уряду в будь-якій з країн тягне за собою появу в цьому органі нового члена.

Акти Європейської Ради не мають обов’язкової юридичної сили, тому цей орган не належить до числа інституцій ЄС. Разом із тим, з урахуванням його «високого» складу – перші особи держав-членів та Голова Комісії, Європейська Рада може справляти визначальний вплив на політичний курс Європейського Союзу та всіх його країн окремо. На таких спільних зустрічах, що проводяться не рідше двох разів на рік, допускається також присутність Голови Європарламенту. До останнього розширення Союзу держави-члени ЄС були представлені у Європейській Раді здебільшого главами своїх урядів, оскільки в цих країнах існує парламентська форма правління. Лише Францію як президентську республіку постійно представляє її президент, який, згідно Конституції, несе відповідальність за ведення зовнішніх зносин. Якщо у французькому парламенті не співпадає президентська та урядова більшість, у роботі Європейської Ради також бере участь прем’єр-міністр Франції. На сесіях Європейської Ради супроводження керівників держав здійснюють їх міністри закордонних справ.

Відповідно до ст. 121 Договору про Європейське Співтовариство, Європейська Рада «…збирається у складі голів держав чи урядів, приймає деякі рішення в рамках Валютно-Економічного Союзу…» (наприклад, про початок третього етапу валютної інтеграції тощо). Регулярні зустрічі (саміти) перших осіб держав проводяться починаючи з 60-х років ХХ століття, але офіційний статус вони отримали набагато пізніше. Оскільки національні інтереси вже було представлено у Раді ЄС (тобто на рівні міністрів), було прийнято рішення про те, що стратегія розвитку Співтовариства повинна розроблюватися на найвищому політичному рівні. Таким чином Європейська Рада отримала статус органу, який уповноважений до врегулювання розбіжностей у питаннях першочергової важливості, що виникають між державами-членами. Однак слід мати на увазі, що рішення або резолюції Європейської Ради, які за своєю природою є політичними й загальними за сутністю, не мають силу закону, не можуть бути реалізованими та не є предметом судового контролю. Щоб бути ефективними, у відповідних випадках вони мають бути обов’язково впроваджені до законодавства відповідно до процедур, встановлених у Договорі про ЄСпв. Справи Союзу та Співтовариства не можуть бути просто відокремленими. Наприклад, згідно з частиною 2 статті 99 Договору про ЄСпв, Європейська Рада залучається до узгодження економічної політики держав-членів і Співтовариства, поки голова Європейського центрального банку, згідно з частиною 3 ст. 113 Договору про ЄСпв, представляє Європейській Раді щорічний звіт.

З іншого боку, Європейська Рада, згідно з частиною 1 статті 7 Договору про ЄС визначає (а засідання відбуваються за участі глав держав та урядів, тобто подібно до складу Ради Міністрів за відсутності Голови Комісії) наявність порушення обов’язку щодо Союзу з боку держав-членів, і згідно зі статтею 13 Договору про ЄС, Європейська Рада визначає принципи й загальні напрями спільної зовнішньої та безпекової політики, зокрема й питання захисту, які держави-члени повинні виконувати на основі втілення рішень Європейської Ради у життя. Крім того, Європейська Рада також має право обмежувати коло питань у сфері зовнішньої політики та політики безпеки та співпраці у сфері кримінального судочинства.

Засідання Європейської Ради проводяться зазвичай або у Брюсселі (Бельгія), який у теперішній час прийнято вважати неофіційною столицею Європи, або на території головуючої держави. На сьогоднішній день Європейська Рада – єдиний орган ЄС, який не має своєї постійної штаб-квартири. Її сесії проводяться на території держави-члена, яка обіймає посаду Голови Ради Європейського Союзу, при чому необов’язково у столиці країни. Проте слід зауважити, що Ніццьким договором 2001 р. було внесено зміни до існуючого порядку проведення засідань Європейської Ради на території держави, що головує. Саме з Ніццьким договором пов’язане довгоочікуване вирішення проблеми місцезнаходження Європейської Ради. Відповідно до Декларації про місце засідань Європейської Ради, починаючи з 2002 року, одне засідання за кожний період головування повинне проводитися у Брюсселі, а після досягнення порогу у 18 членів ЄС усі засідання Європейської Ради повинні будуть проводитися у Брюсселі. Однак, переїзд у Брюссель буде здійснюватися поступово: починаючи з 2002 року, тут повинна проходити принаймні одна сесія щопівроку. У Брюсселі також створено Європейський секретаріат політичного співробітництва, основним завданням якого є надання допомоги у підготовці самітів та забезпеченні втілення у життя діяльності Європейської Ради.

Головує на зустрічах представник країни – члена ЄС, яка на той час очолює Співтовариство. Головування держави-члена здійснюється з метою політичного співробітництва і періодично чергується з головуванням у Раді ЄС, за допомогою Політичного комітету та Групи європейських кореспондентів. Засідання або Політичного комітету, або на міністерському рівні може бути скликане протягом 48 годин на вимогу не менше трьох держав-членів. Головуючий повинен консультуватися з Європарламентом з основних аспектів і альтернатив СПОБЗ і гарантувати, що позиція Парламенту враховуватиметься належним чином. При цьому Європейський Парламент може ставити запитання Європейській Раді і надавати рекомендації щодо цього.

На обговорення виносяться як проблеми ЄС загалом, так і питання, що перебувають поза межами юрисдикції Співтовариства (проте – в межах Союзу). Під час розгляду проблем Співтовариства Європейська Рада може виступати як Рада Європейських Співтовариств, оскільки у законодавстві ЄС немає положень, які б забороняли главам держав та урядів представляти свої країни на засіданнях Європейської Ради. Однак на практиці, навіть у процесі обговорення проблем Співтовариства, Європейська Рада може ухвалювати тільки загальнополітичні рішення, які згодом дістають законодавчого обґрунтування під час зустрічей Ради на рівні міністрів. На відміну від інших інституцій, Європейська Рада діє без будь-яких правил внутрішнього розпорядку. Цей формальний недолік є характеристикою вищого органу, скликаного державою-членом, що головує у Союзі (Співтоваристві). Засідання Європейської Ради проводяться зазвичай в цій країні, і ця ж держава здійснює підготовку порядку денного засідань. Порядок денний відбиває найважливіші щоденні проблеми Союзу та Співтовариства. Наприклад, висновки держави-члена, що головувала, з нагоди прийняття Амстердамського договору стосувалися таких проблем:

1. Імплементація положень другого стовпа Маастрихтського договору, зокрема й імплементація Шенгенських угод щодо скасування контролю за рухом людей у межах Співтовариства.

2. Розширення Співтовариства відповідно до історичного рішення, прийнятого 2000 року з огляду на політику Союзу, враховуючи також сільськогосподарську та структурну політику, а також майбутні фінансові залучення через розширення.

3. Резолюції стосовно Економічного та монетарного союзу, зокрема й зобов’язання держав-членів, Комісії та Ради щодо імплементації пакту про стабільність і ріст, засвідчуючи спільний намір зберігати питання зайнятості найголовнішими на порядку денному політики Союзу; рішення Ради про забезпечення бюджетної дисципліни держав-членів, рішення Європейської Ради, що підтверджують принципи нового механізму оцінювання, які становлять юридичну структуру для євро.

4. Зайнятість, конкуренція й економічне зростання у Співтоваристві є первинними інтересами Союзу.

5. Довкілля: зобов’язання Союзу щодо Всесвітнього саміту з проблем довкілля й розвитку та провідної ролі в імплементації різних ініціатив у цій сфері. Стосовно розвитку Союз має прагнути викорінення бідності і зміни моделей виробництва і споживання й інтеграції економічної, соціальної політики та політики з проблем довкілля. Керуючись тим, що поширення новітніх технологій у галузі генної інженерії порушує гострі етичні проблеми, Європейська Рада ухвалила декларацію про заборону клонування людей.

6. Свобода, безпека та правосуддя: підтвердження Радою Міністрів Плану дій для боротьби з організованою злочинністю, зловживанням наркотиками та об’єднання зусиль у цих сферах, серед яких і здійснення політики наближення законодавства та практики діяльності поліції, митних органів і органів судової влади; підтвердження прийняття органами юстиції й міністерствами внутрішніх справ Конвенції про корупцію; ратифікація Конвенції про захист фінансових інтересів Європейських Співтовариств, ратифікація державами-членами Конвенції про притулок і схвалення угоди, відповідно до якої у Відні створено Європейський центр моніторингу проявів расизму та ненависті до іноземців.

7. Зовнішні торговельні відносини, стосунки з країнами та групами країн щодо контролю за експортом зброї; виконання Нового трансатлантичного порядку денного і об’єднаний план дій Європейського Союзу та Сполучених Штатів Америки, що згадує внесок Плану Маршала до європейської інтеграції; підтвердження діалогу між ЄС і Російською Федерацією, особливо підписання основного акту про взаємовідносини, співробітництво і безпеку між НАТО і Російською Федерацією; вираження занепокоєння стосовно Близькосхідного процесу мирного врегулювання, безладдя в колишній Югославії та сподівання стосовно вдосконалення відносин із середземноморськими країнами, у внутрішній ситуації Південної Африки, Албанії та Республіки Конго; вираження оптимізму після передання Гонконгу й майбутнього повернення Макао Китаю.

Ці висновки відбивають широкий діапазон проблем, з якими Союз зіткнувся в Європі та інших місцях, поєднання прав Союзу та Співтовариства, що стосуються Європейської Ради. Отже, наведене свідчить про те, що коло питань, розгляд та вирішення яких належить до відання Європейської Ради, є вельми широким та включає внутрішні й зовнішні аспекти економічного та політичного характеру європейської інтеграції. Європейська Рада, яка діє як орган Співтовариств та Союзу, втілює у собі ідею міжнаціонального співробітництва. У зв’язку з цим зрозуміло, що цілком природним є те, що політичні позиції кожного з його членів значною мірою зумовлено національними інтересами та, водночас, тією політичною орієнтацією, якої дотримуються сили, що підтримують главу держави або главу уряду всередині країни.

Політичні позиції держав-членів зумовлено також їх конкретною позицією з тих чи інших питань європейської інтеграції. Так, зміни у складі національних парламентських установ і створюваних на їх основі урядів справляють безпосередній вплив на позиції, які займатиме той чи інший національний лідер у складі Європейської Ради. Наприклад, зміни консервативної більшості у британській палаті общин лейбористською істотно змінила підходи Великої Британії до вирішення багатьох проблем, пов’язаних із еволюцією та життєдіяльністю Співтовариств та Союзу. Це, у свою чергу, значною мірою обумовило відмову від ізоляціоністських позицій британського уряду з питань, які стосуються сфери соціального співробітництва та вирішення соціальних проблем, переданих у відання Європейських Співтовариств. Вирішення багатьох проблем, пов’язаних із поглибленням процесів інтеграції до теперішнього часу не отримало підтримки з боку уряду цієї країни. В результаті Велика Британія не стала ані учасником Шенгенських угод, ані членом зони євро. Як інший приклад, перемога соціалістів на парламентських виборах в Іспанії у 2004 році призвела до помітних змін позиції цієї країни у проекті Конституції ЄС, і це дозволило подолати значні розбіжності та забезпечити схвалення проекту.

Питання, які виносяться на розгляд засідань Європейської Ради, а також ухвалені нею рішення визначають стратегію та майбутнє ЄС загалом. Цілком природним є те, що всі ці питання потребують серйозного попереднього розроблення та узгодження, особливо у тих випадках, коли позиції окремих держав-членів, як, наприклад, щодо іракської кризи, не співпадають за багатьма критеріями. Зокрема основними з питань, які вирішує Європейська Рада, є такі:

– перехід до того чи іншого етапу розвитку;

– ухвалення рішень, необхідних для розроблення та запровадження нових установчих актів;

– скликання міжурядових конференцій;

– розгляд та схвалення (або несхвалення) нових програм розвитку;

– прийом нових членів до Союзу;

– визначення загальних орієнтирів економічного, фінансового та соціального розвитку Союзу;

– вище керівництво загальною зовнішньою політикою та політикою безпеки, а також оборонною політикою;

– координація та контроль співробітництва поліцій та судів у кримінально-правовій сфері та деякі інші.

Зазвичай такі зустрічі, або саміти Європейської Ради, проводяться не рідше двох разів на рік, але за необхідності може відбуватися й позачергове скликання.

Для успішного проведення Європейської Ради необхідна детальна її підготовка та планування. Важливим елементом підготовки засідань Європейської Ради є визначення мети її проведення. Виходячи з цього планується порядок денний Європейської Ради шляхом узгодження пропозиції держав-членів. Крім цього, визначаються й напрями врегулювання та розв’язання питань, що включено до порядку денного. Після цього приймається рішення про скликання Європейської Ради, яке стосується питань уточнення складу, часу й місця проведення тощо.

Проведенню засідань Європейської Ради передує також значна організаційна й підготовча робота – забезпечення необхідних приміщень, допоміжних служб, підготовка документів та ін. Необхідну підготовчу роботу напередодні сесій проводять не тільки головуючий, але й Рада ЄС та Європейська Комісія, а також спеціалізований допоміжний апарат. Важливу роль у цьому механізмі відіграє, відповідно до положень Амстердамського договору 1997 р., Високий представник з питань спільної зовнішньої політики та політики безпеки. Він також є Генеральним секретарем Ради. Європейська Рада збирається щонайменше два рази на рік, під керівництвом глави країни чи уряду країни-члена, яка на той час головує в Раді Європейського Союзу. Можливе також скликання позачергових сесій. Саме на засіданнях Європейської Ради ухвалюються всі найбільш важливі та політично значущі рішення. Мета та організаційні засади діяльності Європейської Ради повинні відповідати цілям ЄС та принципам європейського права. Метою проведення засідань Європейської Ради зокрема є таке:

– офіційне підбиття підсумків реалізації програм та виконання установчих документів ЄС, а також аналіз діяльності та розвитку Союзу загалом (наприклад, Ганноверська сесія Європейської ради у червні 1988 р. констатувала про досягнення порогу «неповоротності» у процесі інтеграції. Був сформований спеціальний комітет для вивчення проблеми утворення валютного союзу, а також зроблено інші кроки вперед в політиці охорони навколишнього середовища та в утворенні «інформаційної Європи»);

– визначення основних завдань подальшого розвитку ЄС;

– формування спільної зовнішньої політики і політики у сфері безпеки (СЗПБ), що має охоплювати всі аспекти зовнішніх стосунків;

– формулювання основних організаційно-правових принципів оформлення окремих союзів в межах ЄС – наприклад, валютно-економічного і політичного союзів ЄС, яке було визначено на зустрічах, що проходили в грудні 1990 р. в Брюсселі;

– обговорення питань внутрішнього розвитку ЄС (як це відбулося на сесії Європейської Ради, що проходила у грудні 1990 р. у Римі);

– обговорення засобів забезпечення ефективності діяльності інститутів ЄС;

– заслуховування звітів Президента Комісії та Високого Представника, а також звітів із дебатів окремих держав про майбутнє Європи у країнах-членах ЄС тощо.

Під час проведення засідань Європейської Ради також здійснюється обговорення окремих проблем, пов’язаних із діяльністю ЄС, прийняття спільних заяв, обмін думками та інформацією з окремих питань та розроблення рекомендацій.

Засідання Європейської Ради слід відрізняти від засідань Ради Міністрів, які проходять у складі глав держав або урядів. В останньому випадку мова йде саме про засідання Ради ЄС де, відповідно, має бути застосовано зовсім інший порядок проведення засідань та схвалення рішень, який властивий не Європейській Раді, а Раді ЄС. Також не менш важливим є те, що рішення, яке ухвалюється Радою ЄС на засіданнях у складі глав держав або урядів, втілюється у форму нормативно-правового акту, а його правовий режим підпорядковано тим принципам, які визначають співвідношення нормативних правових актів Співтовариств із національними системами права держав-членів. Такі акти можуть створювати права та обов’язки не тільки для держав-членів, але й приватних фізичних або юридичних осіб, і у зв’язку з цим їх може бути оскаржено в Суді ЄС.

Європейська Рада займається справами, які, зважаючи на свою важливість, не можуть бути вирішені на інших рівнях. Рішення, прийняті нею, не мають юридичної сили, але їх політичне значення є значним, і це знаходить своє подальше відбиття в інших правових актах, що ухвалюються уповноваженими до цього інституціями Європейського Союзу. Разом із тим, це не означає, що Європейська Рада не може приймати юридично зобов’язальних рішень. Як приклад можна навести положення ст. 7 [F. 1] Договору про ЄС, яка передбачає право застосовувати санкції до країн, які протягом тривалого часу грубо порушують основні свободи, демократичні принципи та права людини. Крім того, що засідання Європейської Ради збираються не менше двох разів на рік, можливо також скликання позачергових сесій. Головує на засіданнях Європейської Ради глава держави або уряду країни, яка здійснює на той час головування в Раді ЄС.

Засідання Європейської Ради можуть проводитися на території країни, що головує, але на практиці, з метою забезпечення безпеки, зустрічі частіше за все проводяться у Брюсселі. Відповідно до положень Ніццького договору, Європейська Рада повинна збиратися виключно у Брюсселі, і до теперішнього часу цієї вимоги дотримується. Проте не виключено, що у майбутньому все може змінитися, оскільки Конституційним договором 2004 р. вводиться посаду президента Європейської Ради зі строком повноважень 2,5 роки. Ця посада не є сумісною з національною посадою голови держави, тобто Конституцією буде скасовано шестимісячне головування на основі принципу ротації.

Голова протягом строку свого головування здійснює вище керівництво Союзу у сфері міжнародних відносин. Процедуру роботи Європейської Ради, засідання якої зазвичай тривають протягом двох днів, визначено таким чином, що перед початком її пленарних засідань проводяться окремі зустрічі у вузькому складі, тобто так звані «неформальні бесіди», які також отримали назву «бесіди у каміна». У таких неформальних зустрічах, як правило, не беруть участь не тільки допоміжний персонал, але й навіть міністри закордонних справ. На офіційне пленарне засідання виносяться лише ті питання та проекти рішень, які пройшли попередню апробацію та стосовно яких досягнуто консенсус. Однак, це не виключає можливості дискусій та гострих дебатів протягом обговорення рішення на пленарних засіданнях.

У Конституційному договорі 2004 року Європейській Раді присвячено ст. 1-21, та, зокрема повторено формулювання про те, що «Європейська Рада надає Союзу необхідних імпульсів для розвитку та визначає загальні політичні орієнтири та пріоритети». Конституційним договором також внесено зміни до складу нового інституту, який, згідно п. 2 ст. 1-21, «…включає глав держав або урядів держав-членів, а також його президента та голову Комісії. В його роботі також бере участь міністр закордонних справ Союзу». Якщо відповідно до положень Маастрихтського договору міністри закордонних справ держав-членів разом із керівниками держав повинні бути присутніми на засіданнях Європейської Ради, то новим Конституційним договором 2004 року було внесено значну зміну.

Так, у п. 3 ст. 1-21 визначено, що «Європейська Рада скликається на засідання своїм президентом та засідає щокварталу. Коли цього потребує порядок денний, члени Європейської Ради можуть прийняти рішення про супроводження кожного з них міністром, а голову Комісії – членом Комісії. Коли цього вимагає ситуація, президент скликає надзвичайне засідання Європейської Ради». Стосовно участі в Європейській Раді міністрів, згідно з Конституцією, це є скоріш винятком, аніж правилом. Це пояснюється тим, що з розширенням Європейського Союзу склад Європейської Ради становитиме вже понад 50 представників, якщо брати до уваги участь 25 міністрів закордонних справ, що спричинить його занурення у дискусії та значно ускладнить прийняття оперативних рішень.