3.3. Рішення Європейської Ради та порядок їх реалізації

Як уже було зазначено, Європейська Рада не видає правових актів самостійно, вона постає як орган стратегічного планування та політичного керівництва. Це пов’язане з тим, що віднесення Європейської Ради не до інститутів, а до органів політичного керівництва мало важливі юридичні наслідки. У зв’язку з цим, рішення Європейської Ради мають політичний, а не правовий характер. Відповідно, вони не є нормативно-правовими актами та є політично обов’язковими лише для держав-членів (але не для приватних юридичних або фізичних осіб). Єдиним виключенням при цьому є лише загальні стратегії у сфері зовнішньої політики, які, однак, також мають переважно політичний характер. Такі рішення, з урахуванням самої їх природи, не підлягають оскарженню в судовому порядку. Ще однією важливою особливістю рішень Європейської Ради є те, що вони є обов’язковими для держав, які їх підтримали, та не є обов’язковими для держав, які утрималися під час голосування.

Отже, рішення Європейської Ради – це ухвалені на основі консенсусу країн-учасниць політично значущі директивні вказівки, яким мають відповідати та якими повинні керуватися у своїй практичній діяльності уряди держав-членів та інститути ЄС.

Неформальний характер роботи Європейської Ради, що відзначається створенням особливої атмосфери доброзичливості, визначає й порядок ухвалення рішень цим органом. Всі рішення члени Європейської Ради ухвалюють консенсусом, тобто на підставі загальної згоди, але без голосування. Прийняття рішень на основі консенсусу загалом означає відсутність формальної процедури голосування, коли узгоджене рішення приймається за відсутності формальних заперечень з боку будь-якої держави-члена. При цьому на прохання окремих членів Ради, які загалом не мають заперечень із питання, що розглядається, у протокол засідання може бути внесено заяву чи обумовлення, що видаються їм важливими в контексті деяких положень рішення, що ухвалюється3.

За своєю сутністю такого роду рішення Європейської Ради більш наближені до рекомендацій, аніж до обов’язкових нормативно-правових актів. Це побічно випливає з тих постанов установчих договорів, які тією чи іншою мірою характеризують повноваження Європейської Ради. Так, ст. 17 Ніццького договору, якою було змінено аналогічну статтю Договору про ЄС, що стосується формування спільної оборонної політики, встановлює, що її може бути перетворено на спільну оборону, якщо Європейська Рада ухвалить таке рішення. В цьому випадку вона буде рекомендувати державам членам ухвалити рішення, яке відповідає їх конституційним вимогам». Наведене положення не тільки визначає конкретне повноваження Європейської Ради (тільки вона може ухвалювати рішення з питань спільної оборони), але й природу самого рішення (яке є рекомендацією державам-членам). На практиці всі рішення, які є найважливішими для Союзу та долі європейської інтеграції загалом, обговорюються, узгоджуються та втілюються у форму рекомендацій як державам-членам, так і інститутам ЄС саме Європейською Радою.

Останніми роками до практики Європейської Ради ввійшла традиція проведення тематичних сесій, на яких обговорюється чітко визначене коло питань у конкретній сфері суспільного життя (економіка, зовнішня політика тощо). Наприклад, кожну першу весняну сесію присвячується економічним та соціальним проблемам Європейського Союзу. Документ, який розробляє за підсумками кожного засідання Європейська Рада, має назву «висновки» (у множині)4. Він містить не юридичні норми, а положення програмного характеру, які адресовано державам-членам та інститутам.

Висновки Європейської Ради дають оцінку ситуації в різних сферах суспільного життя (в тому числі й за кордоном), а також містять рекомендації органам публічної влади Союзу та держав-членів (при цьому формулювання мають форму пропозицій: Європейська Рада «запрошує» Комісію до внесення законопроекту, «пропонує» Раді Європейського Союзу та Європарламентові розглянути й затвердити рішення тощо).

Висновки – це загальний формальний підсумок роботи Європейської Ради. Цей орган із окремих питань видає також резолюції та декларації. Наприклад, за підсумками сесії у Стокгольмі 23 – 24 березня 2001 р. Європейська Рада схвалила резолюцію «Про більш ефективне регулювання ринків цінних паперів у Європейському Союзі», в якій поставлено мету «прискорити законодавчий процес», тобто процес видання єдиного законодавства ЄС у цій сфері. Таким чином, Європейську Комісію «запрошено» до розроблення відповідних проектів, а Раду ЄС та Європарламент – до їх прискореного ухвалення. На практиці у процесі роботи Європейської Ради ухвалюються також і юридично обов’язкові акти. Для цього Європейська Рада перетворюється або на Раду Європейського Союзу (на рівні глав держав або урядів), або на конференцію урядів держав-членів (якщо питання, що розглядається, належить до компетенції країн ЄС).

Перший випадок мав місце, наприклад, 1998 р., коли було прийнято рішення про перехід держав членів на єдину валюту – євро, другий випадок – 2000 р. Засідання Європейської Ради у Ніцці 7 – 11 грудня було перетворено на заключне засідання міжурядової конференції, за підсумками якої було узгоджено текст Ніццького договору (остаточно його підписання відбулося 26 лютого 2001 р.). Загалом на практиці наведені випадки зустрічаються рідко. Європейська Рада є найбільш «неформальним» органом Європейського Союзу, оскільки вона не має структурних підрозділів та власного апарату, чітких правил процедури, зафіксованих в установчих договорах або внутрішньому регламенті. Діяльність Європейської Ради побудовано, головним чином, на основі вже сформованих звичаїв, а також власних рішень, оформлених у вигляді політичних декларацій (головними серед них є Лондонська декларація 1977 р. «Про Європейську Раду» та ухвалена у Штутгарті урочиста декларація 1983 р. «Про Європейський Союз»). Деякі, найбільш загальні правила, містить також Договір про ЄС.

Відповідно до вже згадуваної ст. 4 Договору про ЄС, Європейська Рада працює в сесійному порядку, тобто не є постійно діючим органом, і це є цілком природним з урахуванням її складу. Щорічно проводяться принаймні дві сесії Європейської Ради, хоча на практиці це відбувається значно частіше. Останніми роками встановилася тенденція до проведення по чотири сесії Європейської Ради на рік: дві у першому семестрі та стільки ж – у другому. Всі вони розглядаються як чергові (тобто плануються заздалегідь), а у випадку виникнення гострої політичної кризи та інших проблем, що зачіпають усі країни Союзу, можливе проведення позачергових сесій (так було, наприклад, у 1992 р., коли населення Данії відмовилося ратифікувати Договір про Європейський Союз). Крім того, на практиці іноді відбувається скликання неформальних зустрічей у верхах керівників держав-членів поза межами Європейської Ради. Такі зустрічі епізодично проводилися ще до появи цього органу, починаючи з 1961 р.

Головує на засіданнях глава держави або керівник уряду тієї країни, яка згідно з установчими договорами, здійснює у поточний шестимісячний термін головування в Раді. Відповідно, принаймні одне засідання Європейської ради відбувається на території тієї країни, до якої належить головуючий. У свою чергу, головуючий забезпечує скликання та здійснює загальне керівництво роботою як чергових, так і позачергових засідань, а також здійснює підготовку всіх необхідних для цього документів і матеріалів. Важлива роль Голови передусім визначається тим, що він, по-перше, забезпечує здійснення не тільки організаційної підготовки проведення сесій Європейської ради; по-друге, у період між сесіями і в межах термінів своїх повноважень він здійснює представництво Союзу та Співтовариств у сфері міжнародних відносин. Зазвичай він бере особисту участь у найбільш важливих зустрічах і переговорах, у яких представлено інтеграційні об’єднання.

Голова також відіграє важливу роль у попередньому узгодженні можливих рішень, проводить необхідні неформальні зустрічі та переговори на двосторонній основі або переговори з обмеженим складом учасників з метою досягнення балансу інтересів для ухвалення узгодженого рішення, яке б задовольнило всіх його учасників. Це є особливо необхідним, оскільки рішення в Європейській Раді ухвалюються зазвичай консенсусом, тобто в результаті згоди всіх її членів. З цією метою головуючий в Європейській раді у порядку попереднього узгодження знаходить формулу або формулювання, яке б відповідало вимогам усіх членів ЄС.

Крім того, головуючий формулює програму роботи на попередній шестимісячний термін. Він визначає ті ключові теми, які будуть перебувати у центрі уваги ЄС у період головування держави, до якої він належить. Така програма діяльності доповідається політичним лідером, який вступає у посаду головуючого, на пленарному засіданні Європейського Парламенту. Обов’язки головуючого потребують максимальної педантичності та витриманості у стосунках з інститутами ЄС та колегами. Це пов’язане з тим, що будь-які особисті конфлікти можуть нанести серйозну шкоду та негативно позначитися на ефективності роботи головуючого та здійснення його програми діяльності. У практиці останніх років діяльності ЄС існує чимало прикладів конфліктних взаємин із іншими інститутами.

Проблема можливих колізій вирішується переважно на політичному рівні. Це знаходить свій вираз у тому, що основні орієнтири діяльності всіх інститутів ЄС визначає саме Європейська Рада. Незважаючи на те, що акти цього органу не є юридично обов’язковими, на практиці директиви, вказівки та рекомендації Європейської Ради стають тим основним політичним стрижнем, який дозволяє об’єднати та спрямувати в єдиному напрямку діяльність інститутів Співтовариств та Союзу. Сесія Європейської Ради включає декілька засідань. Відповідно до встановленої традиції, вона триває протягом двох днів. Загалом робота Європейської Ради під час сесій виглядає таким чином.

Перший день відкривається спільним ланчем, який покликаний встановити більш теплу, відкриту атмосферу переговорів. Після цього відбувається пленарне засідання у повному складі (члени Європейської Ради та міністри закордонних справ і комісар ЄС, а також інші особи, що здійснюють супроводження). На пленарному засіданні в першу чергу члени Європейської Ради здійснюють обмін думками з Головою Парламенту, якого запрошено для викладення точки зору представницького органу на головні проблеми сучасності та майбутнього Європейського Союзу. Неформальний обмін думками продовжується також і під час спільного обіду, в якому на цей раз беруть участь тільки «перші особи» (міністри закордонних справ та комісар ЄС проводять окрему, паралельну зустріч). Перший день роботи завершується так званою «бесідою біля каміну», яка є найбільш конфіденційною частиною сесії Європейської Ради. Саме тут, як правило, вдається знайти компроміс із найбільш гострих проблем, який задовольнив би усі країни Союзу. Наступного дня відбувається друге – заключне – пленарне засідання Європейської Ради, яке завершується спільним ланчем. За підсумками сесії Голова Європейської Ради та Голова Європейської Комісії проводять спільну прес-конференцію, на якій оголошуються основні результати переговорів та ухвалені на них рішення.

Із ухваленням кожного нового установчого документа, положення якого стосуються статусу Європейської Ради, відбувається й уточнення порядку прийняття й реалізації ухвалених нею рішень. Загальна тенденція, що намітилася у багатьох сферах відання Європейських Співтовариств та Союзу, полягає у послідовному переході до ухвалення найбільш важливих рішень кваліфікованою більшістю голосів. Зазнає подальшого розширення, хоча й надто повільного та не завжди послідовного, й застосування принципу відкритості та прозорості в ухваленні рішень, а також закріплюється вимога щодо їх мотивування. Також активізується участь у прийнятті рішень та здійсненні контрольних повноважень із боку представницьких органів. Все це свідчить про значне розширення демократичних засад формування та функціонування Європейської Ради. Конституцією ЄС передбачено подальшу реформу інституціональної структури ЄС, і, включаючи Європейську Раду до числа інститутів, вона також уточнює її повноваження. В цих умовах особливої актуальності набуває питання про зміну порядку головування в ЄС, що запропоновано Конституцією ЄС.

Зокрема, передбачено скасування системи ротації та введення виборної посади Постійного президента ЄС, який обиратиметься кваліфікованою більшістю членів Європейської Ради терміном на два з половиною роки. Постійний президент не матиме права обіймати будь-які посади у державах-членах. Таким чином, в засіданнях Європейської Ради окрім керівників держав-членів, беруть участь Постійний президент – як головуючий, а також Голова Європейської комісії. В цих засіданнях також може брати участь міністр закордонних справ ЄС. Уведення посади міністра закордонних справ передбачено Конституцією ЄС. Він постає одночасно як член Комісії та її Віце-голова, однак призначатися він буде Європейською Радою в особливому порядку. Крім іншого, він повинен здійснювати необхідне сприяння Постійному президентові ЄС. Конституція ЄС наділяє міністра закордонних справ широкими повноваженнями у сфері спільної зовнішньої політики безпеки, оборони, а також представництва ЄС у відносинах із третіми країнами та міжнародними організаціями, йому буде підпорядковано представництва ЄС за кордоном.

Оскільки коло питань, які обговорюються Європейською Радою, як правило, представляє виняткову важливість для ЄС загалом, її нерідко називають «верховною радою» Європи. Наприклад, після деяких відомих складнощів у відносинах ЄС і Росії, що стосується енергетичної сфери, Радою було розроблено й ухвалено «Європейський план дій» на 2007 – 2009 роки з питань енергетичної політики ЄС, основними заходами якої є спільна участь держав у розвитку відновлюваних джерел енергії, а також прагнення до повної лібералізації енергетичного ринку.

Правовий статус Європейської Ради в системі органів Європейського Союзу зумовлює її відносини з іншими інститутами ЄС та визначає її ключове місце серед інших структур, і особливо чітко це простежується у процесі ухвалення рішень. Так, якщо Європейська комісія, що знаходиться у Брюсселі, має монополію на представлення загальноєвропейських законодавчих актів (директив, рішень, регламентацій) за винятком питань про конкурентну боротьбу, то вона не наділена повноваженнями на ухвалення рішень, що належить Раді ЄС (Раді Міністрів), засідання якої відбуваються в особливому складі, який розподілено за галузями: економічні й фінансові питання, сільське господарство тощо.

Європарламент, що знаходиться у м. Страсбурзі, наділений повноваженнями, що змінюються залежно від галузі діяльності і що доходить іноді аж до ухвалення сумісних рішень з Радою ЄС. Але саме Європейська Рада наділена виключними повноваженнями щодо визначення основних напрямів діяльності, які надалі Європейська Комісія, Рада Міністрів та Європарламент повинні будуть в обов’язковому порядку здійснити.

Рішення європейських самітів представляється у вигляді списку розпоряджень: Європейська рада «…зобов’язує Раду ЄС і Європарламент прийняти в найкоротші можливі терміни…», Європейська Рада «…запрошує до участі Комісію…», Європейська рада «…ухвалила, що…» і т. ін. Таким чином, ініціатива ухвалення рішень належить не Єврокомісії або Парламенту, а саме Європейській Раді. Але зрештою, у процесі ухвалення рішень всі інститути ЄС лише працюють в політичних межах, встановлених одноголосно главами держав і урядів 15 країн – членів Євросоюзу.

Рішення Європейської Ради не мають обов’язкової юридичної сили, проте вони дають політичний імпульс та визначають основні орієнтири подальшого розвитку Союзу. Зважаючи на високий рівень влади, яку мають у своїх країнах глави держав та урядів, Європейська Рада стала органом, до якого можуть звернутись Рада Міністрів та Європейська Комісія з особливо складних питань, що не може бути вирішено в межах звичайної процедури ЄС. У зв’язку з цим, на розгляд Європейської Ради виносяться усі спірні проблеми, які не було вирішено на інших рівнях інститутами Союзу. У своїх заключних документах Європейська Рада після кожного засідання визначає також конкретні дії, які повинно бути здійснено для досягнення цілей, поставлених установчими договорами, та які Раді ЄС не вдалося вирішити на інституціональному рівні.

Оскільки Європейська Рада займається важливими питаннями, які пов’язані з переходом до наступного етапу інтеграції, вона ухвалює рішення, які необхідні для розроблення нових установчих актів, скликання міжурядових конференцій, розширення Союзу, здійснює керівництво зовнішньою політикою та політикою безпеки, контролює співробітництво поліцейських і судових органів у кримінально-правовій сфері. У процесі створення первинного законодавства Європейська Рада є головним органом, якому належить ініціатива в укладанні нових договорів. Як правило, цим процесом передбачено, що саме Європейська Рада на саміті приймає рішення про необхідність проведення міжурядової конференції з метою обговорення питання про те, які сфери потребують реформування. Для ухвалення поправок на міжурядовій конференції необхідно досягнення згоди усіх урядів держав-членів. Якщо такої згоди буде досягнуто, то кожна держава-учасниця повинна ратифікувати новий договір відповідно до конституційних вимог своєї країни, а після ратифікації – встановити дату імплементації договору.

Засідання Європейської Ради мають закритий характер. Їх підсумки повідомляється у короткому комюніке, в якому викладено перелік питань, що обговорювалися, а також резюме ухвалених рішень. В широкому значенні термін комюніке визначено як офіційне повідомлення уряду про підсумки міжнародних переговорів та угоди, які досягнуто між державами5. Роз’яснення підсумків засідання Європейської Ради детально викладається в заяві головуючого. Більш докладно результати сесії Європейської ради викладаються у окремій спеціальній доповіді, яка надається Європейському парламенту.

У тексті комюніке у виді викладення переліку питань, що обговорювалися, а також визначення шляхів та напрямів їх вирішення, повідомляються підсумки проведення зустрічі глав держав та урядів, наприклад: «…Європейська Рада закликала міжміністерські конференції враховувати необхідність вирішення таких питань, як економічна і соціальна єдність держав-членів; покращення охорони навколишнього середовища з метою забезпечення довгострокового розвитку; розвиток охорони здоров’я, зокрема посилення боротьби з розповсюдженням захворювання; дослідницька робота з метою підвищення конкурентності Співтовариства; енергетична політика з метою посилення безпеки і підвищення ефективності співробітництва всіх європейських країн; утворення в Співтоваристві великих інфраструктур, які б дозволяли завершити утворення загальноєвропейської інфрасистеми; розвиток обміну в сфері культури й освіти…».

Рекомендації Європейської Ради також знаходять своє викладення у комюніке, наприклад: «…Європейська Рада рекомендувала конкретизувати поняття європейського громадянства. Малися на увазі громадські права, соціальні та економічні права, єдиний захист громадян Співтовариства за межами його кордонів. Необхідно було розглянути можливість утворення механізму захисту прав громадян, що охороняються Співтовариством…».

На сучасному етапі розвитку ЄС Європейською Радою також розробляється чимало важливих перспективних напрямів діяльності інститутів ЄС та визначення головних пріоритетів та завдань, що постають перед Союзом. Як приклад, на засіданні Європейської Ради, що відбулося у грудні 2006 року, було також досягнуто згоди з фінансових перспектив на 2007 – 2013 роки. У контексті періоду стрімкого й значного зростання, що його зараз переживає світова економіка, Європейська Рада звернула увагу на нагальну потребу економічних реформ та соціальної модернізації всередині об’єднання, які дали б змогу адекватно відповідати на виклики глобалізації та демографічних змін. Скорочення податку на додану вартість, рішення про яке ухвалила Європейська Рада, має привести до зменшення податкового тягаря на бізнес та громадян. Європейська Рада також вирішила розвивати інноваційні та наукомісткі технології, що дали б змогу ефективніше використовувати комунікативні, наукові, людські ресурси.