2. Система внебюджетных фондов России (внебюджетные фонды местного самоуправления).

Внебюджетные фонды — это специфическая форма перераспределения и использования финансовых ресурсов страны для финансирования конкретных социальных и экономических потребностей общегосударственного либо регионального значения.

Муниципальные внебюджетные фонды могут формироваться за счет добровольных взносов юридических и физических лиц; доходов от аукционов; штрафов за загрязнение окружающей среды, нерациональное использование природных ресурсов и другие нарушения природоохранного законодательства, санитарных норм и правил, а также платежей, компенсирующих причиненный ущерб; штрафов за порчу и утрату памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности, другие нарушения законодательства об охране этих объектов, а также платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб; штрафов за административные и другие правонарушения, налагаемых органами местного самоуправления и их должностными лицами на основе законодательства Российской Федерации.

Муниципальные внебюджетные фонды создаются на основании решений местных представительных органов власти. В соответствии с их решениями исполнительные органы власти открывают в банках специальные счета для хранения средств, поступающих в фонды.

Внебюджетные фонды могут привлекать дополнительные, помимо фиксированных бюджетных источников, средства, необходимые для повышения уровня жизни населения. Эти фонды необходимы для развития хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, вовлечения в нее предприятий, организаций и граждан, а также для решения социальных задач. Основу муниципальных внебюджетных фондов составляют благотворительность, меценатство ( культурное спонсорство), спонсорство, попечительство. Естественно, бюджетные средства, налоги и другие платежи, предназначенные для зачисления в бюджет, не перечисляются во внебюджетные фонды. Средства подобных фондов нельзя использовать, например, для увеличения аппарата управления, расходов на его содержание.

Муниципальные внебюджетные фонды имеют самостоятельные источники формирования и используют средства по целевому назначению. С точки зрения распределения ресурсов муниципальные внебюджетные фонды располагают серьезными преимуществами. Во-первых, это конкурентный принцип распределения ресурсов, осуществляемого на конкурсной основе в различных формах (гранты, льготные кредиты, госзаказы и т.д.). Во-вторых, - селективная поддержка приоритетных в данный конкретный момент направлений развития. В-третьих, - адресность выделяемых ресурсов. Все это придает гибкость управлению теми процессами, ради которых и создаются конкретные фонды. Все отмеченные выше преимущества муниципальных внебюджетных фондов делают их особо привлекательными как источник финансирования муниципальных инвестиционных программ.

3. Традиции местного самоуправления в России.

Местное самоуправление в России имеет глубокие исторические корни. В настоящем сообщении речь пойдет о тех традициях местного самоуправления в России, которые могут оказать существенное воздействие на структуру местного управления страны в будущем и таким образом соучаствовать в формировании облика ХХI века.

Земская реформа 1864 г. разрабатывалась в условиях, когда в Западной Европе уже существовало несколько теоретических обоснований самоуправления. Из них решающее значение на введение земств в России оказали государственная теория самоуправления, по которой выборные земские органы власти ведают делами местного государственного управления, а правительство при этом осуществляет общий надзор за законностью действий земских учреждений, имеет право останавливать или считать недействительными решения местных органов власти, и теория общественного самоуправления, которая предполагала, что органы выборной местной власти, решая все вопросы на местах, оказывали бы помощь правительству в решении государственных задач. Обе теории предполагали властные полномочия местных органов управления в решении и государственных задач и в вопросах развития губерний, уездов и волостей. В этой связи важно отметить, что в России издавна имелись две ветви демократии, - представительная и непосредственная. В Земских соборах, созываемых в XVI-XVII вв. нашла выражение первая ветвь - представительная демократия. Она имела свою длительную предысторию на Руси, получившую наиболее яркое выражение в княжеских съездах в Киевской Руси. Однако гораздо большее распространение в стране получила форма непосредственной демократии, вышедшая из родовых традиций и на протяжении столетий существовавшая в крестьянской общине. Государство поддерживало общинные отношения, так как это давало возможность гарантированного сбора налогов, комплектования армии, осуществления полицейских функций и т.д. Зачатки представительной демократии, как и непосредственной, не могут без оговорок считаться народным представительством, поскольку оно в значительной мере зависело от центральной власти. Как орган, сочетающий в себе оба типа демократии, совершенно уникальным явлением в стране являлись земства пореформенной России. С одной стороны, они являлись вполне полномочными представительными учреждениями, формируемыми на основании Закона Российской Империи" Положение о губернских и уездных земских учреждениях" 1864 г. С другою стороны, государство практически не имело возможностей целенаправленно вмешиваться в процесс формирования и деятельности земств как органов местного самоуправления территорией. Причины подобного явления заключались в следующем.

Во-первых, в основу деятельности земств был положен принцип определенного разделения полномочий с государственными органами. Земства не имели своих центральных учреждений и по закону подчинялись губернатору и министру внутренних дел. Однако на губернском уровне власти администрация занималась только контролем за спором налогов и охраной правопорядка. Все остальные местные вопросы управления были в ведении земств / народное образование, здравоохранение, страхование от пожаров, сельскохозяйственная кооперация, кредитно-финансовые вопросы и многие другие/. Во-вторых, помимо хозяйственной независимости, существовала и финансовая самостоятельность земских органов самоуправления. Земства имели собственный налог с движимого и недвижимого имущества и с прибыли, который по объему был равноценен сумме всех прямых государственных налогов. 3емское самоуправление, с последней четверти XIX в., бесспорно приобрело характер жизнеспособного государственного института и выражало интересы широких групп населения. Об этом свидетельствуют статистические данные: к февралю 1917г. земское самоуправление существовало в 43 губерниях России, а его компетенция распространялась на 110 млн. жителей. Это была далеко не бесконфликтная модель управления, но она занимала важное место во взаимоотношениях властной элиты и органов местного самоуправления. 0сновной конфликт в сфере земского самоуправления коренился в природе верховной власти в стране и находился на уровне самодержавного государства и формирующегося гражданского общества. Этот тип конфликта усугублялся огромной диспропорцией властных полномочий центра и местных органов управления, при которой слабо были представлены горизонтальные властные структуры, до введения земской реформы в России на 1 тыс. населения приходилось 1,3 чиновника, в то время, как в странах Западной Европы их было пропорционально в три-четыре раза больше.

Выделение существенных отличительных черт местного самоуправления прошлого века с целью верификации элементов земского самоуправления, имеющих непреходящее значение или ставших достоянием исторического прошлого России, одна из важных задач современной управленческой мысли. Российская государственность переживает сегодня период поиска новых форм государственного устройства, сочетающих в себе принципы централизма и полноценного местного самоуправления. В условиях, когда страна в очередной раз делает мучительный выбор пути своего национального возрождения и развития, вопрос о традициях земского самоуправления приобретает не только историческую, но и практическую значимость. Взоры многих российских политиков и экономистов сегодня обращены преимущественно на Запад. Отсюда происходят многочисленные попытки "приживить" западные модели управления или хотя бы отдельные их атрибуты к тем структурам власти, которые достались нам от советского периода. В результате проводимых в стране преобразований, направленных на изменение не только общественного строя, но и присущего России цивилизационного типа, происходит ломка привычного жизненного уклада, который большинство населения не может в одночасье отвергнуть. Россияне запутались в появившихся за последнее время названиях местной власти: мэрии, муниципалитеты, префектуры... Между тем, все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы управления. Именно им суждено стать или плотиной на пути реформ в России, и катализатором крупномасштабных перемен. В конечном счете от них зависят какой быть стране в XXI веке. Основой для создания эффективной: модели местного управления может стать опыт российского земства, получивший мировое признание и доказавший жизнеспособность земского самоуправления в России. Многое из этого опыта: принципы организации и деятельности местных органов власти, проблемы взаимоотношений с центральными институтами власти, принципы формирования бюджета и налогообложения необходимо внимательно изучить и практически осмыслить с позиций возможности применения в современной России.