Вопрос 2. История становления и развития административного права

В связи с эволюцией российской государственности принято выделять три периода (этапа) развития государственной администрации: царский, советский и современный российский период. В отличие от развития Административного права в Европе, отечественные этапы развития имеют между собой крайне слабую связь и преемственность принципов деятельности.

Царский период достаточно условно берет начало от образования единого Московского государства и самобытной системы органов государственного управления (система приказов). В начале XVII в. эта система была реформирована по европейскому (шведскому) образцу и в условиях монархии основывалась на принципе централизации государственной власти. Единое государственное право становилось основой всех общественных отношений и деятельности всей системы органов государственного управления. В XIX в. под влиянием европейского (немецкого) опыта в российском государственном праве стало выделяться так называемое полицейское право (полицеистика от греч. polis – город-государство), которое было прообразом современного административного права. В тот период к предмету полицейского права относили вопросы внутреннего управления, не случайно к компетенции полиции относились градостроительство, организация органов местного управления, санитария, строительство дорог и пр. Но формирование отрасли законодательства не было завершено, оно поглощалось государственным правом.

Второй период начинается с победы Советской власти в 1917 г. К этому времени российская юридическая наука уже опиралась на европейское учение о разделении государственной власти и самостоятельность функций исполнительной власти. Но Советская власть предложила собственную доктрину классового государственного управления, осуществляемого пролетариатом и в интересах пролетариата. Советы упразднили всю прежнюю систему государственного управления и царское законодательство, образовав новую централизованную систему государственных органов управления – Советы депутатов трудящихся. В этой новой системе органов управления и советском законодательстве удивительным образом повторился опыт царской России: тот и другой период не выделял самостоятельные функции исполнительной власти, тот и другой период создал единое государственное право, в котором не было места Административному праву. Советские правоведы жестко критиковали учение «капитализма» о разделение власти, обосновывая его «буржуазный» характер. В 1963 г. научный журнал «Советское государство и право» писал: «Административная наука не является отраслью правовой науки. Она представляет собой комплексную научную дисциплину, сочетающую элементы государственных, правовых и экономических наук».¹ То есть, теория Советского государственного управления основывалась исключительно на его широком понимании – неразделимой целостности системы государственного управления. Но развитие функций и полномочий советских органов государственного управления в СССР постепенно стало выделять отрасль административного законодательства, советская наука Государственного управления к 70-м годам уже разделяла предмет регулирования конституционного права и административного права. Первые учебники Советского административного права Г.И. Петрова, Ю.М. Козлова были изданы в начале 60-х годов. Эти и последующие издания советского периода отличались политизацией юридических вопросов административной деятельности, их содержание было невозможным без ссылок на учение основоположников марксизма-ленинизма и решения Коммунистической партии Советского Союза.

После государственно-экономических реформ и принятия Конституции РФ в 1993 г. начинается третий этап развития отечественной науки Административное право. На этом этапе Россия отказалась от господства коммунистической идеологии и советской системы государственного управления. Было положено начало процессу демократизации общественных отношений на основе принципов западной модели разделения государственной власти, рыночных отношений в экономике и приоритете прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Для науки Административное право вновь стал актуален вопрос – как современные интересы личности и общества должны быть выражены в деятельности государственной администрации? Впервые после царского и советского периодов деятельность аппарата государственного управления была поставлена Конституцией в подчинение правам и интересам человека и гражданина. Новые приоритеты российского законодательства поставили достаточно сложные задачи административной реформы в России. Это реформирование, в отличие от советской власти, не отказалось полностью от предшествующего опыта, по крайней мере, система административных органов и их функции трансформировались последовательно, служащие советских органов не преследовались и в большинстве случаев оставались в новой системе органов, задачи их деятельности постепенно приводились в соответствие с обновленным законодательством.

К настоящему времени сформирована обновленная система государственных административных органов, практически полностью обновлено административное законодательство, но административная реформа еще не завершена. Необходимо отметить, что российское административное право развивается в русле европейской административистики: современная наука Административное право освободилось от политической догматики, с научной позиции стало более плюралистическим, опирается на административную практику и также, как в континентальном праве, рассматривает административную деятельность комплексно, в совокупности всех ее составляющих: структура и порядок формирования органов управления, административные нормы и административные отношения, административные акты и методы деятельности, статус отдельных органов управления, государственных служащих и пр.

Эти и другие вопросы наиболее подробно проработаны в административном праве Франции, Германии, Италии, скандинавских стран. В североамериканском праве большинство перечисленных вопросов принадлежит государственному праву, а к предмету изучения науки Административное право относится порядок (процедурные вопросы) деятельности органов государственного управления, а также порядок защиты интересов граждан в их отношениях с государственной администрацией.

Таким образом, в современном административном праве России соприкасаются две не вполне совпадающие тенденции: с одной стороны наука отечественного Административного права не исключает теоретических положений, разработанных в советский период; с другой стороны – современная административная реформа основывается на развитии западноевропейских принципов организационного построения и деятельности государственной администрации. Отсюда в современном Административном праве уживается широкое и узкое понимание государственного управления, оно может равно применяться и по отношению к парламентскому праву, и к административному праву.