Тема 14. Понятие региональной политики

Цель лекции - провести оценку теоретико-методологических основ региональной деятельности, а также определить эффективные пути социально-экономического развития регионов

Ключевые слова: региональная политика, инвестиционная политика, государство, иностранный капитал, СПК, территория, структура производства, доходы, расходы

Казахстан как и другие страны СНГ - получил в наследство от бывшего Советского Союза централизованную систему управления государством, экономикой, обществом. В первые годы после обретения в 1991 году независимости перед республикой стояли такие приоритетные задачи как строительство основ государства, укрепление суверенитета страны, сохранение территориальной целостности. На данном этапе централизация государственной власти была оправданной.

Но в перспективе излишняя централизация власти только сдерживала бы дальнейшее развитие страны и создала бы опасность стратегического отставания от ближайших соседей. В своем послании народу Казахстана Президент страны Н.Назарбаев одним из основных принципов стратегии формирования системы государственного управления определил децентрализацию государственных функций от центра к регионам.

Согласно Конституции Республики Казахстан, принятой на республиканском референдуме в 1995 году, в нашей стране признается местное государственное управление и самоуправление. Местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами, которые ответственны за состояние дел на конкретной территории.

Местные представительные органы - маслихаты - являются выборными органами. Местный исполнительный орган возглавляет аким соответствующей административно-территориальной единицы, являющийся представителем Президента и Правительства Республики. Акимы областей, городов республиканского значения и столицы назначаются на должность Президентом Республики по представлению Премьер-Министра.

Система местного управления в Республике Казахстан, компетенция местных представительных и исполнительных органов, порядок их организации и деятельности до 2001 года определялись Законом Республики Казахстан “О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан”, который был утвержден в декабре 1993 года. Данный Закон не только не разграничивал функции и полномочия между областным и районным уровнями власти, но и не устанавливал четкой грани между полномочиями центра и регионов. Ко всему прочему, этот Закон практически устарел после принятия Конституции и других законодательных актов.

В январе 2001 года в Казахстане принят Закон “О местном государственном управлении в Республике Казахстан”. Данный Закон выстраивает четкую схему местного государственного управления и определяет полномочия местных исполнительных органов на всех уровнях, в том числе на областном, районном (городском) и поселковом, аульном (сельском) уровне.

Согласно этому Закону, в Казахстане местное государственное управление осуществляют местные представительные органы (маслихаты), местные исполнительные органы (акиматы), аким как глава местного исполнительного органа, а также исполнительные органы, финансируемые из местных бюджетов, т.е. государственные учреждения, уполномоченные акимом на реализацию отдельных функций местного управления (т.н. отраслевые департаменты, управления, отделы).

Бюджетное устройство суверенного Казахстана было впервые определено Законом 1991 года “О бюджетной системе”. Этот Закон установил основные принципы формирования бюджетов Республики Казахстан, определил взаимоотношения между республиканским бюджетом и бюджетами местных Советов народных депутатов. Основным принципом этого Закона являлась самостоятельность республиканского бюджета и местных бюджетов. К местным бюджетам относились областные, городские, районные, районные в городах, поселковые, сельские и аульные бюджеты.

Принятие в 1995 году новой Конституции, Закона о налогах и других обязательных платежах в бюджет, создание органов казначейства, внедрение новой бюджетной классификации обусловили подготовку и принятие в декабре 1996 года нового Закона “О бюджетной системе”. Практически этот Закон заложил основу для дальнейшего реформирования бюджетного устройства в Казахстане.

Наряду с другими новшествами, в соответствии с этим Законом доходы государственного бюджета были разделены на общегосударственные налоги, сборы, платежи и местные налоги и сборы. Сбалансированность местных бюджетов обеспечивалась за счет отчислений от общегосударственных налогов, сборов и платежей, при недостаточности которых местным бюджетам предусматривались субвенции из республиканского бюджета. Нормативы отчислений от общегосударственных налогов, сборов и платежей и размеры субвенций в местные бюджеты устанавливались ежегодно законом о республиканском бюджете.

Разграничение бюджетных полномочий между центром и регионами и ряд других новшеств легли в основу нового и ныне действующего Закона “О бюджетной системе”, который был разработан по результатам проведенного министерством финансов функционального анализа и принят в 1999 году.

Этим Законом установлены принципы единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности бюджетов, введены такие понятия, как “республиканская бюджетная программа”, “местная бюджетная программа”, “администратор республиканских, администратор местных бюджетных программ”, “бюджетные изъятия”.

Для обеспечения единых подходов к взаимоотношениям между бюджетами установлены единые для всех стабильные нормативы распределения доходов между республиканским и местными бюджетами. Таким образом, все виды доходов бюджета четко распределены между республиканским и местными бюджетами.

В связи с тем, что различные уровни социально-экономического развития регионов требуют сглаживания резких отличий между областями, в Законе предусмотрена норма, в соответствии с которой законодательными актами устанавливаются долговременные размеры субвенций, передаваемых из республиканского бюджета в областные бюджеты, и бюджетных изъятий из областных бюджетов в республиканский бюджет. Стабильные нормативы распределения доходов между областным бюджетом и бюджетами районов (городов), долговременные размеры субвенций, передаваемых из областных бюджетов в бюджеты районов (городов), и бюджетных изъятий, передаваемых из бюджетов районов (городов) в областной бюджет утверждаются областными представительными органами.

Законом “О бюджетной системе” определены направления расходов отдельно для республиканского и местных бюджетов. Местным исполнительным органам дано право вводить местные бюджетные программы, не затрагивающие республиканские бюджетные программы. Не допускается содержание одного государственного учреждения из разных уровней бюджетов.

В целях повышения заинтересованности местных бюджетов в реализации региональных инвестиционных программ местным исполнительным органам областей, городов Астана и Алма-Ата дано право осуществлять заимствование. Принят Закон “О государственном и гарантированном государством заимствовании и долге”.

Основными целями децентрализации в Казахстане на настоящем этапе являются демократизация основ государственного управления, создание условий для эффективного осуществления государством его функций на соответствующих уровнях управления при решении как текущих вопросов, так и перспективных задач социально-экономического развития страны, расширение общественного самоуправления.

Демократизация политической системы, совершенствование налогово-бюджетной системы и развитие управленческого потенциала на всех уровнях государственной власти при помощи децентрализации являются чрезвычайно важными задачами для создания климата, благоприятного для развития рынка и достижения экономического роста.

Главными условиями для эффективной работы любого уровня власти являются:

подотчетность и подконтрольность населению;

обладание четко определенными полномочиями и функциями;

наличие собственного бюджета со стабильными доходными источниками;

владение собственностью.

Одним из путей к открытости власти народу видится переход к выборности исполнительных органов. В Казахстане до конца 2001 года должны быть проведены выборы сельских акимов в пилотных сельских округах. Именно на этом уровне избиратели могут непосредственно знать своих руководителей, их достоинства и недостатки, способности к организации работы. В 2002 году предполагается переход к повсеместным выборам акимов сельских округов, поселков, городов районного значения.

В последующем возможно постепенное введение принципов выборности на уровне районов и городов областного значения.

Решающим условием успешного функционирования государственного механизма станет согласованная и непротиворечивая работа правительства и местных органов власти. Для достижения этого условия требуется четкое разграничение функций и полномочий между уровнями управления.

В то же время местное государственное управление не должно представлять отдельную власть внутри страны. Местные государственные органы реализуют определенные государственные функции и несут ответственность перед правительством и местным представительным органом.

Казахстанское законодательство в настоящее время слишком широко и зачастую непрозрачно и негибко определяет те или иные функции и полномочия центральных и местных уровней управления. Необходимо провести тщательный анализ для уточнения и законодательного закрепления функций различных уровней власти.

Важнейшей составной частью политики децентрализации государственных функций является бюджетная децентрализация. Бюджетная децентрализация подразумевает независимость бюджетов всех уровней, т.е. закрепление за каждым уровнем управления собственных источников доходов, право самостоятельно определять направления их расходования, право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами.

Таким образом, можно выделить три основных принципа построения современной бюджетной системы:

четкое закрепление ответственности по расходам;

адекватное распределение налогов между уровнями власти;

эффективная система межбюджетных трансфертов.

Закрепление ответственности по расходам должно носить законодательный характер и соответствовать функциям конкретного уровня власти, чтобы исключить произвольную передачу расходных обязательств вышестоящих уровней власти на нижестоящий уровень, и тем самым достигнуть более благоприятных условий для планирования бюджетных затрат.

Что касается распределения доходов, то в условиях Казахстана, где существует большой разрыв между регионами по уровню социально-экономического развития и налогооблагаемой базе, сегодня целесообразнее сохранить существующий принцип распределения доходов, установив единые для всех, стабильные на среднесрочный период нормативы распределения доходов.

Система межбюджетных трансфертов в условиях Казахстана должна выполнять балансирующую и в то же время стимулирующую роль. Местные исполнительные органы должны быть заинтересованы не только в получении субвенций из вышестоящего бюджета, но и в повышении налогооблагаемой базы региона.

В связи с этим, сегодня для Казахстана желателен следующий принцип установления межбюджетных трансфертов. Размеры бюджетных изъятий и субвенций предлагается устанавливать как разницу между поступлениями в местный бюджет (с учетом единых для всех регионов стабильных нормативов распределения доходов) и суммой текущих и инвестиционных расходов. Размеры бюджетных изъятий и субвенций также должны регламентироваться законодательным актом на ряд лет.

Расходы на текущие бюджетные программы местных бюджетов необходимо определять на основании законодательно установленных функций местных исполнительных органов, имеющих постоянный характер.

Инвестиционные расходы должны направляться только на инвестиционные проекты, включенные в Программу государственных инвестиций. Для реализации региональных инвестиционных трансфертов местным исполнительным органам предлагается разрабатывать и утверждать собственную Программу государственных инвестиций.

При установлении размеров бюджетных изъятий и субвенций инвестиционную часть расходов предлагается определять в размере некой доли от текущих затрат. Пока соотношение между инвестиционными и текущими расходами местных бюджетов сильно различается по регионам. В связи с этим, на начальном этапе видится целесообразным установление различных долей инвестиционных расходов в определенном диапазоне - от 10 до 30% от объема текущих расходов. В последующем возможно постепенное увеличение такого соотношения и сокращение разрыва между областями.

Кроме того, отдельные республиканские инвестиционные проекты могут реализовываться в регионах, для чего из республиканского бюджета должны выделяться целевые инвестиционные трансферты или кредиты.

Вопросы владения собственностью являются ключевыми для местных органов власти. Государственная собственность должна реализовываться в форме республиканской собственности и коммунальной собственности на уровне областей, районов, поселков и сельских округов. Необходимо провести соответствующее разграничение прав собственности между уровнями местного управления. Гражданский кодекс Республики Казахстан на сегодняшний день разделяет государственную собственность на республиканскую и местную, однако для регламентации процедур владения, пользования и распоряжения государственной собственностью и развития децентрализации необходимо разработать законопроект “О государственном имуществе”.

РК переживает сегодня момент трансформации социальных и хозяйственных отношений, отличительной чертой которого является резкое снижение роли государства в регулировании экономических процессов, противостояние между Центром и областями, ослабление внутриказахстанских экономических связей, а результатом - возрастание асимметрии территориального социально-экономического развития и нарушение целостности национального экономического пространства. Эти явления в сочетании с огромными масштабами территории и уникальным разнообразием природно-климатических, геополитических, этно-конфессиональных и геополитических условий делают необходимость разработки эффективной региональной политики императивом национального развития.

В отличие от других направлений государственного регулирования экономики понятие региональная политика не сводится только к управлению региональными экономическими процессами.

Региональное (социально-экономическое) местное государственное управление - сфера деятельности по управлению политическим, экономическим, социальным и экологическим развитием страны и отражающая как взаимоотношения между государством и регионами, так и регионов между собой. Причем, при наличии прочных межгосударственных интеграционных союзов это понятие приобретает и нац-национальный контекст.

Объединение в рамках региона различных подсистем социально-экономических отношений в свою очередь определяет множественность направлений региональной политики, среди которых основными являются:

1. Экономическая политика, направленная на смягчение региональных экономических диспропорций.

2. Социальная политика, направленная на сглаживание региональной дифференциации в уровне жизни, а также общее улучшение качества социальной среды.

3. Демографическая политика, предполагающая регулирование со стороны государства естественного и механического движения населения.

4. Экистическая (поселенческая) политика, направленная на повышение эффективности использования территориальных ресурсов конкретного региона путем оптимального размещения производства, коммуникаций и мест расселения с учетом природных, экономических, архитектурно-строительных и инженерно-технических факторов.

5. Экологическая политика, предполагающая предотвращение детериорациии, улучшение экологической ситуации в регионе.

6. Научно-техническая политика, нацеленная на регулирование взаимосвязей между размещением научных центров и производительных сил, региональные перемещения научных кадров и т.д.

Однако своеобразным жестким ядром региональной политики является реализация экономических целей регионального развития, так как механизмы достижения необходимых социальных, демографических и социологических условий неизбежно связаны с наличием достаточного объема финансовых ресурсов и использованием финансово-экономических рычагов стимулирования и принуждения (например, формирование на региональном уровне эффективной системы экологических налогов и штрафов способно стать предпосылкой для активизации природоохранной деятельности предприятий).

Другой особенностью взаимодействий выделенных направлений региональной политики является взаимопереплетение объектов исследования и необходимость интегрального подхода к регулированию региональных процессов.

Классификация региональной политики. Классификация региональной политики может проводится по разнообразным критериям, в зависимости от цели анализа. В обобщенном виде классификация региональной политики представлена в таблице 1.

Таблица 1.

Классификация региональной политики

Критерии	Виды региональной политики
1. Направленность на определенную составляющую социально-экономической системы региона	экономическая; социальная; экистическая; экологическая; научно-техническая.
2. Цель применения	- выравнивание уровней социально-экономического развития регионов оптимизация использования региональных ресурсов и т.д.
3.Механизм реализации	автоматическая (распределение в соответствии с количественными показателями); проблемная (распределение по специальным программам); целевая (распределение по конкретным регионам).
4. Форма реализации	финансовая (трансферты, льготы, штрафы); административная (разрешения, запреты, лицензирование); инфраструктурная и т.д.
5. Адресаты	фирмы; граждане; отрасли; территориальные органы власти

Вместе с тем, в силу относительной новизны региональной политики и как отрасли научных знаний и как направления государственного регулирования экономики, используемый ею категориальный аппарат и методология, пока находятся в стадии формирования, что делает актуальными попытки применить в данной сфере новые приемы и методы исследований, в том числе и методы корпоративного управления, институционального хозяйства и т.д. В этой связи, особый интерес представляет анализ исторических аспектов эволюции содержания, целей, объектов и субъектов регионального регулирования и их взаимодействия в процессе реализации региональных программ.

Этапы становления региональной политики за рубежом

Необходимость региональной политики в странах с рыночной экономикой. Выделение региональной политики в качестве самостоятельного направления деятельности государства произошло сравнительно недавно. За рубежом начало ее формирования как системного явления непосредственно связано с переосмыслением роли государства в экономике, в первую очередь под влиянием Великой Депрессии. В (СССР) разработка принципиальных теоретико-методологических основ региональной политики началась чуть раньше, в 20-х г.г. нашего века, вместе с началом работ по экономическому районированию и определению административно-территориального устройства страны.

За этот период региональная политика прошла сложный, зачастую мучительный путь развития в поисках оптимальных моделей взаимодействий разноуровневых субъектов, разрабатывая новые и модифицируя действующие нормы, регулирующие региональные условия воспроизводства, совершенствуя теоретические и методологические аспекты региональных исследований.

Первоначально, в странах с рыночной экономикой под региональной политикой обычно понимался комплекс различных законодательных, административных и экономических мероприятий, проводимых как центральными правительственными органами, так и территориальными органами власти и направленных на развитие так называемых депрессивных и вновь осваиваемых районов, выявление рациональной сети городов и их размеров, размещение отдельных предприятий и отраслей промышленности и т.п..

Основные этапы становления региональной политики в странах с развитой рыночной экономикой. В развитии зарубежной региональной политики можно выделить несколько этапов.

Первый этап: 30-е г.г. 20 века. Принятие первых программ помощи отдельными старопромышленным и слаборазвитым территориям, необходимость которых определялась последствиями кризиса 1929-1933 г.г. Тогда региональные мероприятия были широко развернуты только в двух государствах Великобритании и США, где спад производства затронул сферы сосредоточения традиционных отраслей и слаборазвитые аграрные районы.

Второй этап: 40-50-е г.г. 20 века. В это время расширяется круг стран, практикующих региональные мероприятия. Очередной экономический кризис (послевоенный) снова привел к спаду в традиционных отраслях промышленности и обострению социально-экономических проблем в Эльзасе, Лотарингии и Северном районе Франции, Южной Бельгии, Руре и Сааре в ФРГ, Новой Англии и Средне-Атлантических штатах в США, ряде районов на севере и западе Великобритании.

Третий этап: 60-е начало 70-х гг. 20 века. В этот период формируется целостная система региональной политики стран Запада. Произошло утверждение системы регионального программирования, совершенствуется инструментарий региональной политики. Наряду с исторически первым направлением региональной политики, связанным с развитием проблемных регионов, начинают проводиться мероприятия по разгрузке крупнейших городских агломераций. Увеличение ассигнований на региональные программы стало возможным благодаря устойчивым темпам экономического роста.

Четвертый этап: середина 70-х годов 1993 г. (год подписания Маастрихтских соглашений). Для этого периода характерно действие двух разнонаправленных тенденций. С одной стороны подписание Маастрихтских соглашений давало мощный импульс для проведения принципиально новой наднациональной политики по регулированию регионального развития в рамках ЕС. С другой стороны активизируется деятельность местных органов власти, направленная на реализацию специфических целей развития местных сообществ, которая находит свое формальное отражение в принятой ЕС в 1990 г. Европейской Хартии о местном самоуправлении. Этот этап развития региональной политики проходил на фоне нового экономического кризиса, охватившего страны Запада после 1974 г. Вследствие ослабления инвестиционной деятельности несколько сузился инструментарий региональной политики, что, однако не смогло остановить развитие системы регионального программирования и в какой-то степени стимулировало выделение двух вышеназванных новых направлений. Так, интерес к наднациональной политике во многом был связан с усилием макроэкономического компонента в государственном антикризисном регулировании. Условия кризиса, в свою очередь, стимулировали увеличение разрывов в уровнях социально-экономического развития стран ЕС.

Активизация как специфического направления муниципальной политики, обусловлено ускоренными темпами передачи на муниципальный уровень не только прав, но и обязанностей, ранее возложенных на центральные и региональные органы власти. При этом перемещение полномочий зачастую не подкреплялось перемещением на муниципальный уровень адекватных источников доходов.

Пятый этап: с 1993 г. по настоящее время. Подписание Маастрихтских соглашений открыло дорогу к превращению Европы национальных государств в Европу регионов. И хотя эти идеи преимущественно реализуются сообщества, в случае их успеха, они знаменуют принципиально новый рубеж в развитии региональной политики в целом.

Позитивный и негативный опят реализации региональной политики. Таким образом, эволюция региональной политики на Западе в целом шла в общем русле трансформации роли контрактного государства в современной рыночной экономике. Факторами, смягчающими неизбежные противоречия между разноуровневыми властными структурами стали спецификация и защита Федеральным Центром прав собственности, возникающих на региональном и местном уровне управления, которая в свою очередь опирается на четкую спецификацию полномочий в сфере обеспечения населения чистыми общественными и локальными общественными благами, а также закрепление за территориальными органами власти источников дохода, достаточных для выполнения их полномочий. Важную роль в повышении эффективности работы разноуровневых органов управления сыграла институционализация норм и правил поведения, складывающихся в процессе их постоянных взаимодействий. В частности в отдельные направления юридических наук выделились муниципальное и региональное право.

Вместе с тем необходимо отметить, что несмотря на расширение самостоятельности территориальных органов власти, конечные результаты реализуемых мероприятий в значительной степени определялись сохранением и развитием конституирующей роли Центра, выступающего гарантом соблюдения прав как населения отдельных территориальных образований, так и общества в целом.

Безусловно, деятельность государства в сфере региональной политики не является априорно эффективной. К наиболее часто встречающимся в этой сфере провалам государства можно отнести:

• несоответствие между объемом закрепленных полномочий и источниками их финансирования для органов власти разных уровней;

• несовершенство критериев оценки эффективности деятельности государственных, региональных и местных органов власти;

• вероятность достижения результатов, отличных от поставленных (например, в силу асимметричности информации в отношении особенностей социально-экономического развития отдельных территорий страны или напротив, манипулировании на региональном и местном уровнях при выполнении предписаний Центра);

• неравномерное распределение ресурсов (например, при отсутствии или неэффективности систем межбюджетных отношений).

Однако равноценных субститутов государству в этой сфере пока не существует и дальнейшее развитие региональной политики государств с рыночной экономикой, очевидно, будет идти в направлении совершенствования уже достигнутых результатов.

Вопросы для самопроверки:

1. С какой целью осуществляется государственная региональная политика

2. Для чего государство стимулирует инвестиционную деятельность и привлекает иностранный капитал

3. Для чего были созданы СПК и какова их роль в экономике

Литература

1. Государство и бизнес / Под ред. Мамырова Н.К. - Алматы, 2003.

2. Бибатырова И.А. Государственное регулирование национальной экономики: Учебное пособие. - Алматы: Казак Университетi, 2004. – 106 с.

3. Казахстанская модель рыночных преобразований: социально-экономические и правовые аспекты. - Аубакиров Я.А., Байжумаев Б., Жатканбаев Е.Б. и др. – Алматы, 2001