§ 6. Право собственности на недра

Закон РФ «О недрах» от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 (в ред. от 30 декабря 2008 г.) устанавливает государственную форму собственности на недра: согласно ст. 1-2 «недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью». Однако в отличие от земельных, водных и лесных ресурсов, субъект права государственной собственности на недра (Российская Федерация и (или) субъект Российской Федерации) прямо не называется.

В то же время закон допускает возможность разграничения недр на участки недр федерального, регионального и местного значения. Длительное время норма о выделении участков недр различного статуса оставалась невостребованной. Федеральным законом не был определен порядок отнесения участков недр к федеральным, региональным и местным. Практической реализации данной нормы препятствовало правило, согласно которому «владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории РФ осуществляются совместно Российской Федерацией и субъектами РФ» (ч. 2 ст.2). Система «совместного ведения недрами», получившая на практике образное название «система двух ключей», предусматривала, что принятие всех юридически значимых решений в отношении участков могло осуществляться исключительно совместно органами государственной власти Федерации и ее субъектов. В практическом плане это выражалось в принятии совместных или согласованных административных решений.

Считалось, что такая система позволяла уравновесить общегосударственные и региональные экономические интересы в связи с предоставлением недр в пользование, интересы рационального использования и охраны недр, предупредить негативное воздействие пользования недрами на другие природные объекты. Такой подход также был призван препятствовать ориентации на узковедомственные интересы, экологическим правонарушениям, коррупции⁸. Однако со временем стало ясно, что «система двух ключей» является недостаточно эффективной. Многие исследователи полагали, что на смену системе совместного ведения должен прийти более тонкий и совершенный механизм разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ⁹.

Первый серьезный шаг по пересмотру «системы двух ключей» был сделан в 2004 г. В августе 2004 г. в Закон РФ «О недрах» были внесены изменения, согласно которым подавляющее большинство регулятивных, властно-распорядительных, контрольных и иных функций управления государственным фондом недр было передано на федеральный уровень государственной власти. Федеральные органы государственной власти (в лице Правительства РФ и Федерального агентства по недропользованию) получили право принимать решения о предоставлении всех участков недр в пользование, определять условия и порядок пользования недрами, устанавливать ставки регулярных платежей за пользование недрами, принимать решение об изменении и прекращении права недропользования.

Исключение составили участки недр, содержащие месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участки недр местного значения, распоряжение которыми вправе осуществлять органы исполнительной власти субъектов РФ. Утверждение перечня общераспространенных полезных ископаемых и выделение участков недр местного значения осуществляется совместным решением федеральных и региональных органов власти.

В отношении иных участков недр, расположенных в пределах территории субъектов РФ, региональные органы исполнительной власти вправе принимать участие в подготовке соответствующих решений. В частности, они могут вносить свои предложения об условиях недропользования, рекомендовать своих представителей в состав конкурсных и аукционных комиссий.

Таким образом, принцип «двух ключей» в том виде, в котором он сформировался, с 2004 г. перестал действовать. Фактически через перераспределение полномочий произошел раздел единой государственной собственности на недра.

Второй шаг на пути централизации управления государственной собственностью и разграничения единой собственности был сделан в 2008 г. Федеральным законом № 58-ФЗ от 29 апреля 2008 г. введены четкие критерии отнесения участков недр к федеральным.

Согласно действующей редакции ст.2-1 к участкам недр федерального значения относятся участки недр:

1) содержащие месторождения и проявления урана, алмазов, особо чистого кварцевого сырья, редких земель иттриевой группы, никеля, кобальта, тантала, ниобия, бериллия, лития, металлов платиновой группы;

2) расположенные на территории субъекта Российской Федерации или территориях субъектов Российской Федерации и содержащие на основании сведений государственного баланса запасов полезных ископаемых начиная с 1 января 2006 года:

извлекаемые запасы нефти от 70 миллионов тонн;

запасы газа от 50 миллиардов кубических метров;

запасы коренного золота от 50 тонн;

запасы меди от 500 тысяч тонн;

3) внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа Российской Федерации;

4) при пользовании которыми необходимо использование земельных участков из состава земель обороны, безопасности.

Перечень участков недр федерального значения подлежит официальному опубликованию Федеральным агентством по недропользованию в "Российской газете"¹⁰. Данные участки сохраняют свой статус участков недр федерального значения независимо от изменения законодательных требований.

Кроме того, дополнительно в Закон «О недрах» была введена ст. 2.2, предусматривающая в целях обеспечения в перспективе потребностей Российской Федерации в стратегических и дефицитных видах полезных ископаемых формирование из не предоставленных в пользование участков недр федерального фонда резервных участков недр. Участки недр, включенные в федеральный фонд резервных участков недр, не предоставляются в пользование до принятия решения об исключении их из федерального фонда резервных участков недр. Решения о включении участков недр в федеральный фонд резервных участков недр и об исключении из него участков недр принимаются Правительством РФ по представлению уполномоченного федерального органа исполнительной власти, если иное не установлено федеральными законами.

В отношении участков недр федерального значения решения о предоставлении в пользование могут приниматься решением Правительства РФ (ч. 1 ст. 10-1). Участками недр регионального значения распоряжается Федеральное агентство по недропользованию и его территориальные органы. Предоставление участков недр местного значения – компетенция органов субъектов РФ.