Документ предоставлен КонсультантПлюс

ПРОКУРАТУРА В СИСТЕМЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ

АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ

МОНОГРАФИЯ

А.Ю. ГУЛЯГИН

Под редакцией заслуженного юриста России,

доктора юридических наук, профессора

ВАЛЕРИЯ ПЕТРОВИЧА РЯБЦЕВА

Предисловие

В современных условиях укрепления государственности страны, ее политических, социальных, экономических основ, реальной демократизации различных сторон общественной жизни возрастает значимость укрепления законности, ее конструктивной роли в этих процессах. Наряду с этим отмечается тенденция повышения роли деятельности органов по охране и защите законности и правопорядка в сфере административной юрисдикции. Это происходит в различных аспектах. Во-первых, отчетливо прослеживается тенденция снижения количества ежегодно регистрируемых преступлений при относительно стабильном и даже возрастающем уровне в отдельных сферах правоотношений совершаемых однотипных административных правонарушений (безопасность на транспорте, распространение наркотиков, незаконная миграция, хищение имущества, нарушения общественного порядка и др.). Во-вторых, происходит процесс декриминализации различных общественно опасных деяний, их перевод в категории административных правонарушений. В-третьих, в процессе дальнейшего совершенствования организационной структуры органов исполнительной власти, особенно на федеральном уровне, происходит дифференциация контролирующих органов административной юрисдикции, развитие их компетенции, особенно в части реализации полномочий, связанных с привлечением юридических и физических лиц к административной ответственности в связи как с совершением ставших уже типичными, так и с появлением принципиально новых по своему характеру правонарушений. Их возникновение является одним из негативных следствий недостаточной нормативной урегулированности и организационно-структурной обеспеченности новых политических, правовых и иных подходов и решений по устранению угроз экономической, валютно-финансовой, бюджетной, миграционной, экологической и иных видов безопасности. В-четвертых, логическим следствием и проявлением последовательности и элементом комплексности подходов к возникающим угрозам, предупреждения и нейтрализации правонарушений административного и иного характера является тенденция законодателя усиливать статус и особенно полномочия прокуратуры по профилактике правонарушений в сфере деятельности органов административной юрисдикции, устранению коррупционности в принимаемых ими правовых актах, проведении контрольных проверок, особенно в сфере предпринимательской деятельности, предупреждении и устранении нарушений законов при их назначении и проведении. Перед прокурорами поставлена принципиально новая задача - не только беспристрастно обеспечивать соблюдение законов, но и активно защищать права и законные интересы предпринимателей, инвесторов, от кого бы посягательства на них ни исходили. Это необходимо в целях предупреждения и пресечения недобросовестной конкуренции, рейдерских захватов, монопольных сговоров и других нарушений законов, препятствующих развитию предпринимательства, сдерживающих инвестиционные процессы, стимулирующие бегство капиталов.

В этих условиях в теории и практике прокурорской деятельности становится все более необходимым проведение обобщения и анализа правоприменительной практики правоохранительных органов уголовной и административной юрисдикции во взаимосвязи с регулирующей ролью прокуратуры по обеспечению законности в административном процессе в целях его максимальной оптимизации, повышения роли законности в решении современных задач государственно-политического, социального строительства, экономического развития, повышения уровня благосостояния граждан страны. Эта оптимизация возможна, на наш взгляд, посредством развития правовой регламентации компетенции правоохранительных органов и системы прокуратуры, организации и координации их деятельности, углубления специализации и развития состава функций правоохранительных органов административной и смешанной (административной и уголовной) юрисдикции. Это, в свою очередь, предполагает необходимость более полной и четкой правовой процессуализации их проверочных и санкционных действий, а также расширения предмета координации и состава государственно-правовых структур, осуществляемой прокурорами, повышения уровня правовой регламентации этой деятельности в современных условиях на новой законодательной основе. Обоснованию этих положений и посвящена данная работа.

Глава 1. Правовые и методологические основы административной юрисдикции как предмета сферы деятельности прокуратуры

1.1. Административная юрисдикция.

Административно-юрисдикционная деятельность прокуратуры

Административно-юрисдикционная деятельность тесно связана с государственным управлением и во многом составляет его сущностную характеристику. Если представить эту связь в наиболее общем, принципиальном выражении, то административно-юрисдикционную деятельность можно определить как часть управленческой деятельности, в ходе осуществления которой происходит применение норм как материального, так и процессуального права (прежде всего административного), разрешение конкретных дел в сфере государственного управления.

Процесс управления охватывает деятельность всех управляющих систем государственных (законодательных, исполнительных, судебных, прокуратуры) и иных (местного самоуправления) органов. Управленческий процесс нередко определяется применительно к деятельности лишь одной из систем органов государственного управления и иных институтов, наделенных соответствующими полномочиями. Следовательно, "процесс управления" выступает более широким понятием, чем "управленческий процесс", так как последний является лишь частью или разновидностью процесса управления <1>.

--------------------------------

<1> Поникаров В.А. Теоретико-прикладные основы организации и осуществления административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук. Рязань, 2009. С. 48.

Понятие "процесс управления" достаточно полно исследовано в теории права и управления. При этом различают близкие понятия "процесс управления" и "управленческий процесс". В понятие "процесс управления" вкладывается динамическое начало управления в его материальных и процессуальных аспектах. Управленческий же процесс трактуется только как процедурная сторона управленческой деятельности <2>.

--------------------------------

<2> Лазарев Б.М. Управленческие процедуры. М., 1988. С. 8.

Административный процесс обладает всеми признаками, присущими юридическому процессу: властный характер управленческой деятельности; регламентация ее осуществления в установленных законодательством процессуальных формах; деятельность целевая, которая осуществляется компетентными государственными органами в соответствии с установленным предметом ведения, направлена на достижение определенных юридически значимых результатов и оформлена в документах. Она представляет собой составную часть управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности, подлежащей четкой правовой регламентации. Общность между управленческой деятельностью и административным процессом выражается в их единой сущности, которая реализуется компетентными государственными органами системы исполнительной власти. Административный процесс считается в концептуальном аспекте видом управленческого, и "он должен быть частью управленческого процесса" <3>.

--------------------------------

<3> Бахрах Д.Н. Формы государственного управления. М., 1983. С. 24.

Административный процесс - это также нормативно установленная форма упорядочения правовых актов органов и процедурной деятельности исполнительной власти, где раскрываются все особенности органов исполнительной власти: их многообразие и многочисленность; реализация, помимо федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, нормативных актов исполнительной власти.

Из вышеизложенного следует, что понятие управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности значительно шире понятия административного процесса и включает наряду с правовыми и иные (организационные, материально-технические) отношения. Многие правовые управленческие отношения не подвергаются процессуальному регулированию (лишь часть правотворческих, правонаделительных, юрисдикционных отношений) <4>.

--------------------------------

<4> Панова И.В. Административный процесс в Российской Федерации: понятие, принципы и виды // Правоведение. 2000. N 2. С. 35.

До настоящего времени ученые-административисты не пришли к единому мнению по поводу границ и объема административного процесса, его соотношения с уголовным и гражданским процессами, выделения административно-процессуального права в самостоятельную отрасль права.

В 1972 году была опубликована первая монография по проблемам административно-процессуального права <5>. В последующие годы административно-процессуальное право не находило должного освещения в юридической литературе. Только в 1985 году было издано пособие "Советский административный процесс" <6>, а в 1988 году - коллективная работа "Управленческие процедуры" <7>, в которой детально раскрывается сущность таких понятий, как "управленческая процедура", "административно-правовые процедуры", "административный процесс", "процессуальное право", дается понимание административного процесса в широком и узком смыслах, а также рассматривается его структура. При этом не все процедуры, закрепляемые нормами административного права, истолковываются как управленческие; к последним относят лишь те, которые определяют порядок управленческой деятельности.

--------------------------------

<5> Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М., 1972.

<6> Застрожная О.К. Советский административный процесс. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1985.

<7> Лазарев Б.М. Управленческие процедуры.

Наряду с точкой зрения относительно реальности административного процесса, которая разделяется представителями самых разных подходов к правовой процессуальной деятельности в целом, высказывалось мнение и о том, что административного процесса не существует вообще <8>.

--------------------------------

<8> Алексеев С.С. Теория права. М., 1994. С. 23.

Результаты научных исследований свидетельствуют о расхождениях в трактовке понятия "административный процесс". Одни ученые считают, что административный процесс охватывает весь комплекс мер по осуществлению компетенции органов государственного управления (от принятия правового акта до наложения административных взысканий), другие полагают, что административным процессом является только производство дел об административных правонарушениях.

Само понятие "процесс" происходит от латинского processus, что обозначает ход, продвижение, деятельность, развитие какого-либо явления <9>.

--------------------------------

<9> Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1987. С. 147.

В теории права юридический процесс понимается как урегулированный процессуальными нормами порядок деятельности компетентных государственных органов, состоящий в подготовке, принятии и документальном закреплении юридически обоснованных решений общего и индивидуального характера <10>.

--------------------------------

<10> Теория государства и права: Учебник для юридических вузов и факультетов / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 1999. С. 393.

Наиболее широкое распространение получили два подхода к определению административного процесса.

Первый, возникший в 1960-х годах, заключается в том, что под административным процессом предлагалось понимать только деятельность по применению мер административного принуждения, т.е. урегулированный правом порядок юрисдикционной деятельности управомоченных государственных органов при рассмотрении индивидуальных дел (так называемое узкое, юрисдикционное понимание административного процесса, альтернативные термины - "негативный административный процесс", "административно-юрисдикционный процесс", "правоохранительный процесс").

Н.Г. Салищева отмечала, что административный процесс в правовом смысле - это порядок (способы и формы) осуществления юрисдикции. Главной отличительной чертой концепции "узкого" толкования административного процесса является отнесение управленческих процедур (частично урегулированных нормами права) к нормам материального, а не процессуального права <11>.

--------------------------------

<11> Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М.: Юридическая литература, 1964.

Второй подход к определению административного процесса состоит в том, что в административный процесс, помимо отношений по осуществлению принуждения, включаются так называемые отношения положительного управленческого характера, которые возникают при применении регулятивных норм материального права, т.е. в данном случае административный процесс не ограничивается рамками принудительных юрисдикционных действий и мероприятий, а включает в себя всевозможные управленческие действия, решения его задач (альтернативные термины - "позитивный административный процесс" и "организационно-процедурный процесс"). Иначе говоря, административный процесс - процесс применения норм материального административного права. При этом "особенностью административного процесса является то, что он регулирует не только юрисдикционную деятельность, т.е. деятельность по рассмотрению споров и применению принудительных мер, но и деятельность по реализации регулятивных норм, деятельность, так сказать, положительного характера" <12>.

--------------------------------

<12> Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969. С. 276.

Административный процесс рассматривается также в широком и узком смысле. "Административный процесс в широком смысле - это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Административный процесс в узком смысле - это процесс деятельности органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных административных дел, относящихся к их компетенции" <13>.

--------------------------------

<13> Петров Г.И. О кодификации советского административного права // Советское государство и право. 1962. N 5. С. 30.

По мнению некоторых ученых, следует выделять три вида процесса, включающих в себя три правовых вида деятельности <14>:

--------------------------------

<14> Панова И.В. Административный процесс в Российской Федерации: понятие, принципы и виды. С. 39 - 40.

- деятельность по созданию (изменению, приостановлению, отмене) подзаконных нормативных актов исполнительных органов публичной власти и Банка России (административно-нормотворческий процесс);

- деятельность указанных органов публичного управления по реализации прав и обязанностей индивидуальных и коллективных субъектов в сфере управления, осуществляемая в административной форме (административно-правонаделительный процесс);

- правоприменительная деятельность юрисдикционного правоохранительного характера, применение государственного правового принуждения в административно-процессуальной форме (административно-юрисдикционный процесс) <15>.

--------------------------------

<15> Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 1997. С. 154.

Эта теоретическая конструкция критикуется из-за идеи дробления административного процесса на несколько его видов: "...есть только один административный процесс, складывающийся из нескольких производств, которые без труда поддаются классификации" <16>.

--------------------------------

<16> Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М.: Юрид. лит., 1968; Он же. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб.: Изд-во Юридического института (Санкт-Петербург), 2002. С. 24 - 38.

Имеет место и отождествление правовых категорий "административный процесс" и "административная юстиция". Административный процесс иногда рассматривается как система административно-правовых процессуальных норм, регламентирующих порядок рассмотрения судом (судьями) административных дел и споров, возникающих из административно-правовых отношений. Тем самым главный смысл административно-процессуальной деятельности придается административному судопроизводству <17>.

--------------------------------

<17> Старилов Ю.Н. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции // Государство и право. 2004. N 6. С. 5 - 13.

Наряду с этим различают административный процесс и административную юстицию. "Административный процесс - это урегулированная правом деятельность публично-исполнительной (административной) власти. А административное судопроизводство (и административная юстиция) - форма правосудия" <18>.

--------------------------------

<18> Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс // Государство и право. 2005. N 2. С. 20.

В основном в теории права утвердились две концепции административного процесса: "юрисдикционная" и "управленческая" <19>.

--------------------------------

<19> Сорокин В.Д. "Юрисдикционная" и "управленческая" концепция административного процесса: 40 лет спустя // Юридическая мысль. Изд-во Юридического института (Санкт-Петербург). 2005. N 3. С. 31 - 45.

Научной базой "юрисдикционной" концепции является то, что в ней административный процесс представлен как деятельность по рассмотрению государственными органами спора о праве, а также по применению мер административного принуждения <20>.

--------------------------------

<20> Салищева Н.Г. Указ. соч. С. 474.

Основа "управленческой" концепции административного процесса выражается в том, что административный процесс является атрибутом не только юрисдикционной, но и так называемой позитивной деятельности органов исполнительной власти <21>.

--------------------------------

<21> Административно-процессуальное право: Курс лекций / Под ред. И.Ш. Килясханова. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2004. С. 5.

С учетом рассмотренных положений, принимая во внимание универсальное правозащитное предназначение прокуратуры, реализуемое посредством выполняемых ею функций, можно полагать, что оно проявляется в следующих основных видах административно-процессуальной деятельности:

- правотворческая деятельность (Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", ст. 9: "Прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов" <22>);

--------------------------------

<22> Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 (в ред. от 01.07.2010) "О прокуратуре Российской Федерации" // Российская газета. 1992. 18 февраля; 2010. 7 июля.

- организационно-процедурная деятельность по исполнению надзорных функций и достижению правозащитных целей, восстановлению нарушенной законности;

- юрисдикционная деятельность (Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, ст. 25.11: "Прокурор вправе возбуждать производство по делу об административном правонарушении, участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении и приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении" <23>).

--------------------------------

<23> СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1 (далее - КоАП РФ).

Координация прокурором деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, а также коррупцией, которая проявляется не только в формах преступления, но и административного проступка, гражданско-правовых деликтов и др., и, следовательно, распространяется на сферу деятельности правоохранительных органов административной юрисдикции.

Каковы же основания и пределы участия прокурора в административном процессе? Особенно в случаях, когда правоохранительные органы по борьбе с преступностью одновременно являются таковыми и в сфере административной юрисдикции. Для адекватного решения этих вопросов необходимо обратиться к установлению сущностной характеристики административного процесса.

Существующие в теории административного права подходы к понятию административного процесса позволяют выделить два аспекта административно-процессуальной деятельности <24>:

--------------------------------

<24> Миронов А.Н. Административное право: Учебник. М.: ИД "ФОРУМ"; ИНФРА-М, 2008. С. 123.

- административно-процедурная;

- административно-юрисдикционная.

Соответственно, административно-юрисдикционная деятельность прокуратуры является составной частью административного процесса, все особенности данного процесса свойственны этой деятельности, и применительно к этой структуре предназначение административно-юрисдикционной деятельности непосредственно выражено в этимологическом смысле понятия "юрисдикция" - от латинских слов jus - "право" и dico - "говорю" <25>.

--------------------------------

<25> Юридическая энциклопедия. М., 1998. С. 504.

В теории права под юрисдикцией обычно понимают установленную законом (или иным нормативным актом) совокупность правомочий соответствующих государственных органов разрешать правовые споры и решать дела о правонарушениях, т.е. оценивать действия лица или иного субъекта права с точки зрения их правомерности, применять юридические санкции к правонарушителям <26>.

--------------------------------

<26> Российская юридическая энциклопедия. М.: ИНФРА-М, 1999. С. 1102.

Юрисдикцию определяют и как "деятельность компетентных органов, управомоченных на рассмотрение юридических дел и на вынесение по ним юридически обязательных решений" <27>.

--------------------------------

<27> Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс. М., 1994. С. 148.

Кроме того, к понятию юрисдикции относят подведомственность, подсудность разрешаемых дел, полномочия по применению санкций, а также отождествляют ее с правоохранительной (праворазрешительной) деятельностью государства <28>.

--------------------------------

<28> Александров Н.Г. Теория государства и права. М., 1968. С. 491.

Еще более широкое понятие юрисдикции охватывает всю оперативно-исполнительную деятельность структур государства и общественности по применению права; процессуальную деятельность государства и общественности по применению права, область (круг) ведения, на которую распространяются юрисдикционные полномочия <29>.

--------------------------------

<29> Осипов Ю.К. Понятие подведомственности. Свердловск, 1969. С. 84 - 95.

В юридической литературе под административной юрисдикцией обычно понимается:

1) рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях;

2) рассмотрение и разрешение индивидуальных дел в случае возникновения спора о праве в сфере государственного управления (исполнительной власти) <30>.

--------------------------------

<30> Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970. С. 19 - 20; Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979. С. 29; Иванов В.А. Советский административный юрисдикционный процесс // Советское государство и право. 1980. N 6. С. 30.

Иногда это понятие несколько детализируется как "рассмотрение дел об административных правонарушениях и принятие решений по ним в установленном порядке и формах" <31>, не изменяя его основных характеристик.

--------------------------------

<31> Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М.: Проспект, 1999. С. 7.

При этом рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях называется административно-наказательной юрисдикцией <32>. Следует, однако, учесть, что административно-наказательной (карательной) юрисдикция может быть названа только в случае, когда результатом административно-юрисдикционной деятельности было наказание правонарушителя. В случае наложения административного наказания можно говорить о том, что юрисдикция носила административно-наказательный (карательный) характер. Но в случае прекращения дела производством она таковой уже не является.

--------------------------------

<32> Стайнов П. Особенности юрисдикции в областта на администрацията. София, 1956. С. 21 - 24.

Более удачным название юрисдикционного производства по делам об административных правонарушениях представляется как административно-деликтная юрисдикция (т.е. юрисдикция по административному деликту).

В теории административного права юрисдикция рассматривается также в качестве самостоятельного вида правоохранительной и правоприменительной деятельности государства <33>. Так, например, А.Н. Гришаев утверждает, что административная юрисдикция - это вид правоохранительной деятельности органов исполнительной власти <34>. При этом, как представляется, происходит подмена понятий, когда сфера и вид деятельности органов государства отождествляются.

--------------------------------

<33> Попов Л.Л., Шергин А.П. Управление. Гражданин. Ответственность (сущность применения и эффективность административных взысканий). М., 1975. С. 130 - 133.

<34> Гришаев А.Н. Обеспечение прав граждан при назначении органами внутренних дел административных наказаний: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 9.

Существует и более объемное понятие юрисдикции. Так, В.В. Денисенко, А.Н. Позднышов и А.А. Михайлов вывели следующее с несколько иных позиций: "...юрисдикция определяется как подведомственность и компетенция по осуществлению правоприменительной, правоохранительной, государственно-властной, квазисудебной деятельности <35> по рассмотрению и разрешению юридических споров (конфликтов)" <36>.

--------------------------------

<35> Под квазисудебными органами в административном праве принято понимать юрисдикционные учреждения, которые действуют в рамках исполнительной власти и разрешают административные споры в административном порядке с соблюдением специальных процедур, установленных законодательством.

<36> Денисенко В.В., Позднышов А.Н., Михайлов А.А. Административная юрисдикция органов внутренних дел: Учебник. М.: ГУК МВД России, 2002. С. 7.

Для уяснения различных подходов и выработки конструктивного определения заслуживает внимания позиция, согласно которой в составе административной юрисдикции выделяют: 1) производство по жалобам; 2) производство по делам об административных правонарушениях и 3) согласительное производство <37>.

--------------------------------

<37> Аникин С.Б. Проблемы и перспективы административной юрисдикции органов внутренних дел РФ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: Академия МВД РФ, 1996. С. 12 - 13.

Иногда вместо согласительного производства в состав административной юрисдикции включается дисциплинарное производство <38>.

--------------------------------

<38> Миронов А.Н. Административное право: Учебник. М.: ИД "ФОРУМ"; ИНФРА-М, 2008. С. 123.

Представляется ошибочным рассматривать административную юрисдикцию как квазисудебную. Она, эта деятельность органов исполнительной власти, наделенных административной юрисдикцией, не является ни судебной, ни квазисудебной в смысле существа этой деятельности и процедур (процессуальных форм, с соблюдением которых она осуществляется).

Цель этих процедур - в обеспечении определенных гарантий законности разрешения установленного компетентными государственными органами административного деликта. В соответствии с этими же процедурами лицо (орган, учреждение, организация), не согласное с принятым решением, может по основаниям и в порядке, которые установлены законом, обратиться в суд, и здесь уже, с соблюдением судебных норм и правил рассмотрения (пересмотра) решения государственного органа административной юрисдикции, независимым субъектом отправления правосудия (судьей, судами) выносится окончательное решение по административному делу.

Такой подход к их трактовке в полной мере не только соответствует конституционному принципу разделения властей, но и наполняет его дополнительным конкретным содержанием.

Усмотрев в материалах дела признаки преступления, а не административного деликта, судья (суд) может направить эти материалы прокурору для решения о постановке вопроса о возбуждении уголовного дела. Поэтому, как представляется, решение уполномоченного органа административной юрисдикции не является и не может являться квазисудебным, а является только административным в соответствии с установленной законом компетенцией надлежащего органа исполнительной власти в соответствующей сфере правовых отношений.

Сложившиеся представления о понятиях "юрисдикция" и "административная юрисдикция" позволяют определить данную дефиницию следующим образом:

Административная юрисдикция - это предмет ведения и компетенция надлежащего государственного органа по осуществлению и само осуществление правоприменительной, правоохранительной, государственно-властной деятельности по рассмотрению и разрешению юридических споров (конфликтов) и дел об административных правонарушениях, осуществляемая государственными органами и органами местного самоуправления, включая юрисдикционное производство по делам об административных правонарушениях, производство по жалобам, заявлениям, иным обращениям.

Такая административно-юрисдикционная деятельность с точки зрения государственного управления является неотъемлемым компонентом административного процесса на его досудебных стадиях, когда судебное производство по таким делам может и не наступить, является частью общего государственного управления.