11. Понятие и содержание управления в сфере использования и охраны земель.

Понятие управления в сфере использования и охраны земель. Управление в сфере использования и охраны земель представляет собой подзаконную исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение эффективного и рационального использования земель, повышение почвенного плодородия и их охрану. Правовой основой управления в рассматриваемой сфере является право территориального верховенства государства. Характер деятельности исполнительных органов государственной власти по организации рационального использования и охраны земель обусловлен принципом разделения властей, закрепленным в ст. 10 Конституции РФ. Суть этого принципа заключается в разграничении сфер деятельности и полномочий государственных органов, осуществляющих законодательную, исполнительную и судебную власти.

Содержание управления в сфере использования и охраны земель. Содержание управления в сфере использования и охраны земель состоит в выполнении соответствующими органами управленческих функций. Функции управления — особые виды деятельности по специальным направлениям и характеру, необходимые для организации эффективного использования и охраны земель.

Характер функций управления определяется социальными, экономическими, экологическими и научно-техническими требованиями, предъявляемыми к организации рационального использования и охраны земель.

К числу функций управления относятся:

1) государственный земельный кадастр;

2) территориальное планирование использования и охраны земель;

3) предоставление и изъятие земель;

4) землеустройство;

5) мониторинг земель;

6) государственный контроль за использованием и охраной земель.

В качестве функции управления до последнего времени считалась деятельность по разрешению земельных споров, которые рассматривались главным образом в административном порядке. Порядок разрешения земельных споров изменялся. До начала 30-х гг. существовал судебный порядок разрешения земельных споров. После коллективизации сельского хозяйства и установления «социалистических форм землепользования» земельные споры приобрели иной характер.

12. Система и полномочия органов управления в сфере использования и охраны земель.

Система органов общего управления. Система органов, осуществляющих общее управление в сфере использования и охраны земель, состоит из государственных органов исполнительной власти Российской Федерации и государственных органов исполнительной власти субъектов РФ. На местном уровне такую деятельность осуществляют органы местного самоуправления.

К исполнительным органам государственной власти общей компетенции на федеральном уровне относится Правительство РФ. В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии и управляет федеральной собственностью, т.е. землями, находящимися в федеральной собственности.

Полномочия Правительства РФ в сфере управления использованием и охраной земель определены в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Так, Правительство РФ управляет федеральной собственностью; обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования.

На уровне субъектов РФ общее управление в сфере использования и охраны земель осуществляют соответствующие исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации.

На местном уровне исполнительно-распорядительную деятельность общего характера в сфере земельных отношений осуществляют органы местного самоуправления. Компетенция этих органов закреплена в Законе РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Так, поселковая, сельская администрация вправе: определять в соответствии с земельным законодательством порядок предоставления и изъятия земельных участков, распоряжения земельными участками на подведомственной территории; определять в соответствии с законодательством правила пользования природными ресурсами, выносить решения о приостановлении строительства или эксплуатации объектов в случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм; утверждать планы и правила застройки населенных пунктов; вносить представления об установлении и изменении границ территории поселка, села, о выделении в его распоряжение дополнительного земельного фонда; запрещать на основании заключения государственной санитарно-эпидемиологической службы и Минприроды России проведение мероприятий, которые могут вызвать неблагоприятные экологические изменения, изменения демографической ситуации или другие негативные последствия.

Кроме того, поселковая, сельская администрация: предоставляет в установленном порядке в пожизненное наследуемое владение, бессрочное и временное пользование, передает в собственность и сдает в аренду, изымает земельные участки в пределах черты поселка, села, а также из фонда других земель, переданных в ведение администрации, за исключением случаев, предусмотренных законодательством; организует ведение земельного кадастра; осуществляет иные функции.

Объектом управления являются отношения в сфере использования и охраны таких земель всеми землями Российской Федерации или частью. Земли РФ или земельный фонд РФ составляют все земли в пределах государственных границ РФ. С целью обеспечения дифференцированного правового регулирования земельных отношений по поводу земель, обладающих различными природными качествами и свойствами, все земли РФ разделены на семь категорий в зависимости от целевого назначения земель:

• земли сельскохозяйственного назначения;

• земли населенных пунктов;

• земли специального назначения;

• земли особо охраняемых территорий и объектов;

• земли лесного фонда;

• земли водного фонда;

• земли запаса.

Российская Федерация осуществляет управление как государство, обладающее суверенитетом, которое включает в качестве одного из элементов и право территориального верховенства. Таким образом, государство реализует функции управления, опираясь на политическую власть, и юридическим основанием государственного управления является право территориального верховенства, позволяющее применять государству властные полномочия для обеспечения рационального использования и охраны земель независимо от формы собственности на нее. Осуществляя управленческую деятельность, исполнительные органы, с одной стороны, оказывают содействие субъектам в реализации своих прав на земельные участки (например, обеспечивая информацией, проводя улучшение земель за счет государства), с другой — выявляют нарушения требований по рациональному использованию и охране земель и применяют меры ответственности. Правоотношения по управлению земельными ресурсами являются по своему характеру организационными.

В частности, органы местного самоуправления:

• Регулируют планировку и застройку территорий муниципальных образований;

• осуществляют изъятие земельных участков на подведомственных им территориях;

• решают вопросы благоустройства и озеленения территорий муниципальных образований;

• осуществляют контроль за использованием земель на территории соответствующего муниципального образования; регулируют использование месторождений общераспространенных полезных ископаемых.

Содержание управления в сфере использования и охраны земель.

Управление в сфере использования и охраны земельных ресурсов (земель) — это организующая деятельность компетентных органов исполнительной власти по обеспечению рационального использования и охраны земель всеми субъектами земельных отношений.

Управление землями подразделяется на общее и ведомственное (отраслевое), которые имеют общность задач, функций и метода воздействия.

Общее управление земельными ресурсами осуществляется органами общей и специальной компетенции и имеет территориальный характер, т.е. оно распространяется на земли (независимо от их категории и прав на конкретный земельный участок) в пределах территории РФ, субъектов РФ или муниципальных образований. Такое управление осуществляют органы общей компетенции: Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, исполнительные органы местного самоуправления, а также органы специальной компетенции, в частности Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и др.

Ведомственное (отраслевое) управление земельными ресурсами осуществляется государственными комитетами, федеральными агентствами, федеральными службами (службами), а также в случаях, установленных указами Президента или постановлениями Правительства РФ — министерствами и имеет ведомственный (отраслевой) характер, т.е. распространяется на земли только определенных отраслей народного хозяйства. Такое управление, как правило, не зависит от территориального размещения земельных участков и реализуется под контролем органов общего управления. Этот вид управления осуществляет, например, Федеральная служба безопасности России, Федеральное агентство железнодорожного транспорта.

Содержание управления земельными ресурсами составляют функции управления, представляющие собой обособленные, основные виды деятельности исполнительных органов по обеспечению рационального использования и охраны земель. Положения земельного законодательства позволяют выделить такие функции управления земельными ресурсами, как:

• ведение государственного кадастра недвижимости;

• осуществление землеустройства;

• планирование использования земельных ресурсов;

• контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель

• (земельный контроль);

• мониторинг земель.

Система органов управления в сфере использования и охраны земель. Органы специальной компетенции.

В структуру органов государственного управления земельными ресурсами входят органы государственной исполнительной власти РФ и ее субъектов. В зависимости от компетенции в сфере управления земельным фондом органы общего управления делятся на органы общей испециальной компетенции.

Органы общей компетенции составляют следующие органы исполнительной власти. К федеральным органам общей компетенции относится Правительство Российской Федерации, которое призвано обеспечить проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; организовать деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования1.

На уровне субъектов РФ общее управление земельными ресурсами осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ (правительства республик, администрации областей и т.д.). Компетенция этих органов определяется как федеральным законодательством, так и законодательством соответствующих субъектов РФ, в частности их конституциями и уставами.

Управление земельными ресурсами на уровне муниципальных образований осуществляют исполнительные органы местного самоуправления. Их компетенция определена в Законе РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении», ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, иными федеральными законами, законами субъектов РФ. Так, глава местной администрации поселения или городского округа утверждает соответственно план реализации генерального плана поселения или городского округа.

К основным органам специальной компетенции относятся: Министерство экономического развития РФ, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и др.

1)Министерство экономического развития РФ (Минэкономразвития России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования, в том числе имущественных отношений, земельных отношений, создания и функционирования особых экономических зон на территории РФ и т.д. (п. 1 постановления Правительства РФ от 7апреля 2004 г. № 187 «Вопросы Министерства экономического развития Российской Федерации»1). Министерство экономического развития РФ координирует и контролирует деятельность находящегося в его ведении Федерального агентства по управлению государственным имуществом. Министерство экономического развития осуществляет правовое регулирование, а также разрабатывает и представляет в Правительство РФ проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента РФ и Правительства РФ, в том числе по следующим вопросам: управление, распоряжение и приватизация федерального имущества; особые экономические зоны на территории РФ; территориальное зонирование и земельные отношения; рынок земли и другой недвижимости.

1)Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) являлось федеральным органом исполнительной власти, осуществлявшим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного земельного кадастра, государственного кадастрового и иного учета объектов недвижимости, в сфере государственной кадастровой оценки земель, государственного мониторинга земель и землеустройства в пределах установленных полномочий, а также функции по государственному земельному контролю за соблюдением земельного законодательства в части, касающейся использования земель, и по контролю за проведением землеустройства.

Основными функциями Федерального агентства кадастра объектов недвижимости являлись:

• осуществление государственного земельного контроля;

• создание и ведение государственного кадастра объектов недвижимости на базе государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра и системы технического учета зданий и сооружений;

• организация проведения государственной кадастровой оценки земель и оценки иных объектов недвижимости;

• землеустроительное обеспечение на землях, находящихся в федеральной собственности;

• осуществление государственного федерального мониторинга земель;

• предоставление сведений, содержащихся в государственном кадастре объектов недвижимости;

• предоставление сведений о налогооблагаемой базе при исчислении земельного налога и налогов на имущество;

• оказание услуг в сфере землеустройства, государственного кадастрового учета, государственной кадастровой оценки земель, оценки иных объектов недвижимости;

• проведение экспертизы землеустроительной документации.

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости осуществляло следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

• размещало заказы на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд в установленном законодательством Российской Федерации порядке;

• в установленном порядке организовывало государственную экспертизу землеустроительной документации;

• осуществляло контроль за проведением землеустройства;

• осуществляло государственный кадастровый и иной учет объектов недвижимости;

• составляло протоколы об административных правонарушениях, рассматривало в установленном порядке дела об административных правонарушениях и налагало административные штрафы;

• организовывало создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости;

• организовывало проведение территориального землеустройства в соответствии с решениями органов государственной власти, а также территориального землеустройства на землях, находящихся в федеральной собственности;

• организовывало осуществление технической инвентаризации объектов капитального строительства;

• организовывало проведение государственной кадастровой оценки земель и осуществлял представление ее результатов в соответствии с законодательством РФ;

• вело государственный земельный кадастр и государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства;

• вело государственный федеральный мониторинг земель в РФ, в том числе с использованием автоматизированной информационной системы;

• предоставляло заинтересованным лицам сведения государственного земельного кадастра

• осуществляло государственный земельный контроль;

• утверждало карты (планы) и материалы межевания объектов землеустройства;

• осуществляло иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актам Президента РФ или Правительства РФ.

К сожалению, сегодня отсутствует такой узкоспециализированный орган, который бы реализовывал функции государства в сфере управления земельными ресурсами. Полномочия Роснедвижимости были переданы Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом.

Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, в частности, реализует следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

• осуществляет в порядке и пределах, определенных федеральным законодательством, полномочия собственника в отношении имущества государственных унитарных предприятий, государственных учреждений, а также полномочия собственника по передаче федерального имущества юридическим и физическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества;

• осуществляет контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности и в государственной собственности (до разграничения государственной собственности на землю),

• принимает в установленном порядке имущество, обращенное в собственность Российской Федерации, атакже выморочное имущество, включая земельные участки (кроме земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения);

• при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков: принимает решение о проведении торгов в форме аукциона или направляет в установленном порядке предложения о проведении торгов в форме конкурса и об условиях конкурса; определяет начальную цену земельного участка или начальный размер арендной платы, величину их повышения («шаг аукциона») при проведении аукциона, открытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, а также размер задатка;

• определяет существенные условия договоров купли-продажи земельных участков, заключаемых по результатам аукциона; заключает договоры аренды земельных участков по результатам торгов;

• принимает в установленном порядке решение о предварительном согласовании места размещения объекта при предоставлении земельного участка федеральному органу исполнительной власти, федеральному государственному учреждению и федеральному государственному унитарному предприятию или органу государственной власти субъекта РФ, государственному учреждению субъекта РФ и государственному унитарному предприятию субъекта РФ;

• принимает решение о приватизации земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, приобретенные в собственность юридическими и физическими лицами, в случае приобретения объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности;

• выступает от имени Российской Федерации при государственной регистрации права собственности Российской Федерации на недвижимое имущество, составляющее государственную казну РФ, и сделок с ним, а также права собственности РФ на земельные участки, которое признается (возникает) в соответствии с федеральными законами;

• осуществляет в порядке, установленном федеральными законами, разграничение государственной собственности на землю и др.

Министерство природных ресурсов и экологии РФ (МПР России) является федеральным органом исполнительной власти, реализующим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр, использование объектов животного мира и среды их обитания (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты), особо охраняемые природные территории, а также в сфере охраны окружающей среды

Министерство природных ресурсов и экологии РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства водных ресурсов и Федерального агентства по недропользованию.

Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере водных ресурсов.

Основными функциями Федерального агентства водных ресурсов являются:

• обеспечение в пределах своей компетенции мероприятий по рациональному использованию, восстановлению и охране водных объектов, предупреждению и ликвидации вредного воздействия вод;

• в порядке и пределах, определенных федеральным законодательством, осуществление владения, распоряжение и пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности;

• разработка и реализация в установленном порядке схем комплексного использования и охраны водных объектов и составление прогнозов состояния водных ресурсов и перспективного использования и охраны водных объектов;

• ведение государственного водного реестра, включая государственную регистрацию договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей по договору водопользования, а также прекращения договора водопользования, Российского регистра гидротехнических сооружений; осуществление государственного мониторинга водных объектов;

• осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов РФ.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, а также управление государственным имуществом и оказание платных услуг, кроме случаев, устанавливаемых законодательством РФ, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования: