19. Договоры и соглашения о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. ст. 11, 76) разграничение полномочий по предметам совместного ведения осуществляется двумя способами - договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ и федеральными законами.

В соответствии со ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами. В развитие договоров в соответствии со ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Часть 3 указанной статьи закрепляет аналогичное право за органами исполнительной власти субъекта РФ. Кроме того, по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствие с ними нормативно-правовые акты субъектов РФ. Исходя из смысла ст. 76 Конституции РФ, в федеральном законе как нормативно-правовом акте общего действия регулируются вопросы (предметы) совместного ведения, определяются права и обязанности участников правоотношений в сфере совместного ведения, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляется разграничение этих полномочий по предметам совместного ведения.

Исходя из того что государствообразующим актом Российской Федерации является Конституция РФ, принцип федерализма, количество и перечень субъектов Федерации установлены Конституцией, Федеративный договор и иные договоры должны соответствовать Конституции РФ. Правовой статус России как конституционной федерации определил приоритет закона над договором в организации и функционировании публичной власти различных уровней и устанавливает необходимость разграничения полномочий и предметов ведения между федеральным центром и региональным уровнем управления именно федеральными законами. Право Федерации всегда должно иметь приоритет над правом субъекта Федерации, так как интересы целого важнее интересов части. В связи с этим все договора должны соответствовать не только Конституции РФ, но и федеральным законам.

ФЗ от 04.07.2003 N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Исходя из анализа ряда федеральных законов, можно сделать вывод о том, что все больше управленческих функций федеральных и региональных органов исполнительной власти определяются в федеральных законах. Примером, когда на всех трех уровнях власти, включая органы местного самоуправления, устанавливаются четкие полномочия каждого уровня исполнительной власти, могут быть Федеральные законы "О мелиорации земель" (ст. ст. 14, 15, 16), "О занятости населения" (ст. 7), "Об охране окружающей среды" (ст. ст. 5 - 10), "О пожарной безопасности" (ст. ст. 16 - 19). Данные Законы нацелены на определение границ правотворчества органов законодательной власти и функциональной сферы органов исполнительной власти. Законодательное разграничение полномочий является более стабильной правовой формой. Кроме того, обеспечивается единство управленческих функций в системе государственного управления и устанавливаются равные условия деятельности для органов государственной власти всех субъектов РФ. Законодательная форма разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения необходима для единства системы государственного управления, для эффективного взаимодействия органов государственной власти между собой, для четкого и ясного определения функциональных задач каждого звена, каждой подсистемы всей государственной власти. Здесь необходимо сказать несколько слов о Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления <*>. Итогом работы данной Комиссии стала Концепция разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, представленная Президенту РФ. Общий вектор указанной Концепции - дальнейшая централизация, усиление влияния федерального центра на полномочия, находящиеся в совместном ведении РФ и ее субъектов. В Концепции подчеркнуто, что разграничение будет осуществляться федеральными законами, а не договорами. Предложена также концентрация контрольных и регулятивных функций на федеральном уровне, а непосредственно исполнительно-распорядительных функций - на региональном уровне. Анализируя федеральные законы, регулирующие отношения по предметам совместного ведения, следует сделать вывод о том, что в них, как правило, обозначаются полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта РФ и даже органов местного самоуправления. Однако думается, что невозможно выделить все вопросы, входящие в соответствующий предмет ведения, и разграничить их между уровнями власти. Останутся вопросы, не перечисленные в соответствующем законе, и будет непонятно, кто их решает, либо возникнет ситуация, когда одни и те же вопросы будут отнесены к ведению как федеральных, так и региональных органов исполнительной власти. Нереально раз и навсегда на сугубо расчетно-рациональной основе установить точное соответствие объема исполняемых полномочий их финансовому обеспечению, сделать фактически исполняемые полномочия по объему и содержанию стабильными. Кроме того, в этих законах не уделяется должного внимания вопросам взаимодействия указанных органов власти в процессе осуществления полномочий по предметам совместного ведения. Стремление законодателя посредством федеральных законов жестко разграничить вопросы на федеральные, региональные и местные без установления совместной процедуры деятельности ведет к подмене соответствующими законами статьи 72 Конституции РФ. Речь идет о том, что, исходя из смысла указанной статьи, органы государственной власти РФ и субъектов РФ реализуют свою компетенцию по всем вопросам, перечисленным в статье 72 Конституции РФ. Учитывая приоритет в этой области федеральных законов над региональными, законодательное разграничение полномочий может вести к нарушению конституционных прав субъектов РФ на осуществление деятельности по всем предметам совместного ведения. Между тем конституционная категория "совместное ведение" есть показатель совершенных федеративных связей, когда механизм разделения государственной власти - это не только фактическое размежевание полномочий, но и отношения сотрудничества и взаимодействия различных уровней власти. В связи с этим приоритет в федеральных законах должен быть не за нормами, разграничивающими полномочия федеральных и региональных органов государственной власти, а за нормами, регламентирующими процедуру совместной деятельности органов государственной власти по предметам совместного ведения (например, порядок использования согласительных процедур, в частности создания согласительных комиссий на паритетных началах). Преобладание в федеральном законе процессуальных норм реализации совместной компетенции органов государственной власти представляется нам весьма действенным способом предотвращения споров между центром и регионами в этой области. Именно это обеспечит реальные координационные взаимосвязи между различными уровнями исполнительной власти. Одним из немногих примеров федеральных законов, в которых регулируется совместная деятельность органов исполнительной власти всех уровней по предметам совместного ведения, является Федеральный закон РФ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" от 13.10.1995. Нормы данного Закона не только определяют полномочия Федерации и регионов (ст. ст. 6, 8), но и закрепляют порядок координации внешнеторговой деятельности субъектов РФ между федеральными и региональными органами исполнительной власти. Таким образом, разграничение полномочий органов государственной власти по предметам совместного ведения должно осуществляться исключительно в федеральных законах. При этом в таких законах должны устанавливаться правовые нормы, регулирующие совместную деятельность федеральных и региональных органов государственной власти по предметам совместного ведения, определяющие порядок согласования решений, принятых в рамках ст. 72 Конституции РФ, а следовательно, упорядочивающие процедуры взаимодействия всех уровней государственной власти между собой.