§ 3. Основные институты жилищного законодательства

Институты отрасли законодательства, как правило, представлены разделами, главами головного законодательного акта отрасли. В данном случае это разделы, главы Жилищного кодекса РФ. В их числе: жилищный фонд и объекты жилищных прав; перевод жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение; переустройство и перепланировка жилого помещения; собственность и иные вещные права на жилые помещения; общее имущество собственников помещений в многоквартирном доме; специализированный жилищный фонд; жилищные и жилищно-строительные кооперативы; товарищества собственников жилья; плата за жилое помещение и коммунальные услуги; управление многоквартирными домами.

Если состоится принятие всех намеченных Жилищным кодексом РФ нормативных правовых актов, то институты будут достаточно наполненными, развитыми. Вместе с тем останутся неопределенными такие институты, которые новым Жилищным кодексом РФ оставлены без необходимого внимания; их судьба будет решаться в процессе проведения кодификации жилищного законодательства. Таково положение большого массива норм, образующих нормативное регулирование нормирования жилой площади*(206), характерное для советского и в меньшей мере - для постсоветского периода. Жилищный кодекс РФ из всей системы жилищных нормативов регулирует только два из них - учетную норму площади жилого помещения и норму предоставления площади жилого помещения на одного человека (ст. 50). В ГК РФ (ст. 679) в договоре найма жилого помещения используется норма общей площади жилого помещения на одного человека, но не устанавливается ее размер, поскольку основная норма жилой площади на одного человека (12 м2), установленная прежним Жилищным кодексом РСФСР, утратила силу. Новый Жилищный кодекс РФ ввел еще и размер регионального стандарта, используемого для расчета субсидий; он заменил социальную норму площади, устанавливаемую субъектами Российской Федерации (ст. 159). Не определена судьба множества нормативов дополнительной жилой площади для отдельных категорий граждан, установленных советским законодательством, начиная еще с 30-х гг. Представляется, что разработчики запутались в системе координат.

Глава X. Эффективность норм социального законодательства в зеркале общественного мнения § 1. Понятие и выявление эффективности норм социального законодательства

Мы исходим из традиционного понимания эффективности как соотношения между фактическим результатом действия правовых норм и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты.

При этом в действии правовых норм выделяется юридическая и социальная эффективность. Юридическая эффективность предполагает охрану законных интересов субъектов права, восстановление нарушенных прав, обеспечение неотвратимости юридической ответственности, т.е. достижение юридических целей.

В обобщенном виде юридические цели можно определить как оптимизацию правоприменительной и правоохранительной деятельности. Социальная же эффективность - оптимизация тех общественных отношений, на регулирование которых и направлены правовые нормы.

Вместе юридическая и социальная эффективность составляют эффективность права, понимаемую "как мера позитивного воздействия на широкий круг общественных отношений, на деятельность и поведение субъектов правовых отношений. Она выражается в позитивных социальных изменениях, которые возникают в общественной жизни в результате перевода требований норм права и правовых институтов в реальное поведение индивидов и социальных групп"*(207).

Важнейшей задачей является сопоставление нормы и закона в целом с фактическими результатами их применения в социальной сфере на основе статистической и иной социально-экономической информации. Для этого необходимо анализировать официальную статистику о позитивных и негативных тенденциях в социальной сфере, данные правоохранительных органов о нарушениях закона.

Кроме того, необходима организация выявления общественного мнения по актуальным проблемам социальной сферы различных групп населения, государственных служащих, экспертов, представителей профессиональных объединений, действующих в сфере образования, здравоохранения, культуры и т.д. Целесообразно использовать различные виды опросов, иные социологические методы. Данные исследования должны проводиться по единой методике, систематически, в мониторинговом режиме.

Важно обеспечить постоянный контроль за ходом реализации законов социального блока и смежных законов. Следует отслеживать позитивные результаты их действия. К их числу относятся: ориентация на закон как условие решения задачи; предвидение правовых рисков; полнота и последовательность применения норм. Не менее важна оценка применения норм закона органами исполнительной власти, социальными организациями и учреждениями, органами суда и гражданами, а также установление отклонений от норм закона.

Существенным для анализа и оценки эффективности законов социальной сферы является установление причин нарушений законов, в число которых входят экономические и политические факторы, плохая работа госорганов и неприменение мер ответственности, бессистемное принятие законов социальной сферы и невысокая правовая культура граждан.

Следует также учитывать, что на эффективности законов социальной сферы самым непосредственным образом сказывается наступление непредусмотренных негативных, побочных последствий закона. Прогнозирование эффективности на стадии подготовки закона, оценка возможных социальных рисков, определение групп населения, чьи интересы могут быть ущемлены при проведении социальной реформы, - важнейшие государственные задачи.

Системность оценки результатов действия законов в социальной сфере и действий органов государственной власти по их применению обеспечивается при помощи различных средств. И прежде всего путем подведения итогов социально-экономического развития данной сферы, выполнения мероприятий, предусмотренных Программами социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, реализации соответствующих положений послания Президента РФ Федеральному Собранию. Для систематизации этой работы Правительством РФ утверждено Положение о разработке Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006-2008 годы. Тем самым Правительство ориентирует субъекты бюджетного планирования в социальной сфере на постоянный контроль за достижением поставленных перед ними целей.

Так, в разделе "Результаты деятельности Правительства Российской Федерации и субъектов бюджетного планирования по достижению целей бюджетного планирования" в качестве одного из четырех направлений, по которым следует анализировать результаты, выделено "повышение уровня и качества жизни населения". При этом предписывается "при отклонении достигнутых значений показателей целей деятельности Правительства Российской Федерации или субъектов бюджетного планирования от запланированных, проводить анализ причин". Также данным документом предусмотрено определение ответственности субъектов бюджетного планирования.

Комплексный характер оценки результатов деятельности, в том числе и в социальной сфере, обеспечивается предписанием определять (по каждой планируемой реформе и проекту развития):

цели и задачи, промежуточные и конечные результаты, включая количественные показатели;

меры и механизмы реализации;

комплекс взаимоувязанных мероприятий;

последствия преобразований для населения и субъектов экономической деятельности;

сводную оценку ресурсов;

факторы, препятствующие решению поставленных задач.

Для обеспечения эффективности проводимой государственной политики в социальной сфере большое значение имеют ее единство, целостность и последовательность. Любой правовой институт или правовая норма могут достичь своего социального результата только в том случае, если они являются одним из элементов четко просчитанной стратегии, обеспечивают согласованную деятельность органов государственной власти, учитывают интересы, предпочтения и ориентации граждан, скоординированы с действиями общественных и общественно-профессиональных организаций.

Поскольку в соответствии со ст. 80 Конституции РФ основные направления внутренней политики, в том числе и в социальной сфере, определяет Президент РФ, вопросы стратегического развития этих отраслей должны быть закреплены за Президентом.

В связи с этим очень важным является вопрос о проверке соответствия принимаемых законов, вводимых норм, а также конкретных правоприменительных действий не только действующему законодательству, но и основным направлениям политики и основным принципам регулирования сложившихся общественных отношений в сфере образования, науки, культуры и здравоохранения.

Причем важно подчеркнуть, что речь идет не только о нормативных правовых актах различного рода, но и о проверке правоприменительной практики, иных юридически значимых действий.

Необходимо закрепить в отраслевых законах или подзаконных актах юридические последствия, которые наступают в случае, если те или иные действия признаются не соответствующими выделенным государственным направлениям. Так, из всего комплекса социальных законов только в сфере регулирования деятельности наукоградов определены правовые последствия противоречия между выделенными государственными приоритетами в области научно-технической политики и направлениями деятельности наукоградов.

В соответствии с порядком формирования государственной научно-технической политики (ст. 13 Закона о науке) Президент РФ на основе специального доклада Правительства РФ, формируемого с учетом предложений субъектов Российской Федерации, определяет направления государственной научно-технической политики на среднесрочный и долгосрочный периоды. При этом в случае исключения из числа государственных приоритетов развития науки и техники направлений деятельности, установленных для данного наукограда, Президент РФ вправе, по представлению Правительства РФ, досрочно прекратить статус наукограда (ч. 3 ст. 5 Федерального закона от 7 апреля 1999 г. N 70-ФЗ "О статусе наукограда в Российской Федерации").

Ответственность Президента РФ за целостность и последовательность государственной политики в социальной сфере должна подкрепляться четко определенными в отраслевых законах полномочиями как в сфере руководства реализацией государственной политики, так и в сфере текущего контроля за ее осуществлением, т.е. за соответствием конкретных действий и решений всех уровней власти общим задачам, принципам и приоритетам управления в образовании, здравоохранении и культуре.

Возложение контроля за ходом реализации политики в социальной сфере на Президента РФ, ответственного за выработку основных направлений этой политики, позволит своевременно реагировать на возрастание негативных тенденций в реализации законодательства, своевременно корректировать как законы, так и правоприменительную практику, ставить новые задачи как общего, так и частного порядка.

Способы осуществления контроля (как правового, так и социального) при проведении социальной и административной реформ, в ходе совершенствования государственного управления социальной сферой должны быть уточнены, более подробно разработаны и регламентированы, найдены наиболее оптимальные, соответствующие поставленным задачам методы его осуществления. Необходимо еще раз подчеркнуть: важно обеспечить контроль не только за отдельными процессами, ходом реализации конкретных законов и иных нормативных правовых актов, но и за последовательностью и внутренней согласованностью всех действий в конкретных областях регулирования.

В соответствии с общими полномочиями Правительство РФ организует реализацию внутренней политики, включая социальную сферу. Конституционная обязанность обеспечивать проведение единой политики в социальной сфере предполагает, что именно Правительство РФ при реализации социальной политики 1) объединяет и координирует деятельность подведомственных органов исполнительной власти и 2) одновременно обеспечивает взаимодействие с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Полномочия Правительства РФ в социальной сфере определены Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" (и конкретизированы, более подробно изложены в специализированных законах).

Уже в формулировках этого Закона заметна определенная разница в подходе к степени, возможности и необходимости целенаправленного государственного регулирования в различных областях социальной сферы. Наука и культура просто определяются как сферы, нуждающиеся в государственной поддержке. В области здравоохранения и образования Закон предполагает значительно большее государственное вмешательство в регулируемые общественные отношения.

Для повышения эффективности государственной политики в социальной сфере наиболее значимым, первоочередными представляются следующие мероприятия.

1. Постоянный мониторинг как за состоянием объекта регулирования, так и за состоянием законодательной базы и правоприменительной деятельности, в том числе проведение исследований общественного мнения.

2. Выстраивание системы органов государственной власти в соответствии с потребностями эффективного регулирования социально-культурной сферы.

В контексте данной работы мы остановимся на проблемах общественно-государственного управления в социальной сфере, обеспечения участия граждан через общественные организации и профессиональные объединения в разрешении вопросов социальной сферы, а также на некоторых вопросах обеспечения эффективной деятельности органов исполнительной власти по оказанию социальных услуг.