Глава V. Законодательство о культуре: состояние и тенденции развития § 1. Становление и развитие нормативной правовой базы в области культурной деятельности

Законодательство о культуре заняло прочное место в современной системе российского законодательства. Его можно рассматривать как упорядоченную и находящуюся во взаимосвязи совокупность федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, регламентирующих отношения в области культуры. Предмет этого законодательства составляет культурная деятельность в том смысле, как она понимается в Основах законодательства Российской Федерации о культуре 1992 г. В соответствии со ст. 3 данного Закона культурной является деятельность по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей.

Формирование отечественного законодательства о культуре в первую очередь связано с разработкой юридического механизма охраны памятников истории и культуры. Еще в XVIII в. был принят ряд актов, направленных на учреждение собраний различных предметов, представляющих интерес с точки зрения науки, истории или культуры*(53). Именно данный аспект культурной деятельности привлек внимание законодателей в начале XX в. - в Государственной Думе рассматривался проект закона об охране памятников старины*(54).

В советский период число нормативных правовых актов в области культуры и круг регулируемых ими отношений существенно расширились, что позволило исследователям сделать вывод о существовании в системе законодательства отдельного массива законодательства о культуре, включающего в себя целый ряд отраслей*(55).

Этому способствовало бурное развитие новых видов искусства. Ярким примером является кинематограф. О динамичном накоплении нормативного материала, связанного с регламентацией производства киносъемок, проката фильмов, свидетельствует появление уже в 1920-1940-е г. весьма объемных сборников законодательных постановлений, ведомственных приказов и инструкций, посвященных кинематографии*(56).

Другим фактором, предопределившим обозначенную тенденцию, следует назвать активное включение государства в культурную жизнь, что во многом было обусловлено идеологическими соображениями. При этом идеологическая заданность государственной культурной политики приводила к установлению жесткого контроля за культурной деятельностью вплоть до цензуры. Так, ни одно произведение не могло быть допущено к публичному представлению или демонстрированию без разрешения компетентных государственных органов*(57).

Охрана памятников истории и культуры стала важнейшим направлением правотворческой деятельности и советского государства. Уже к началу 1920-х г. был принят ряд актов, предотвращающих вывоз культурных ценностей за границу. В этой связи необходимо отметить: Декрет СНК РСФСР от 5 октября 1918 г. "О регистрации, приеме на учет и сохранении памятников истории и старины, находящихся во владении частных лиц, обществ и учреждений"; совместный Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 8 марта 1923 г. "Об учете и регистрации предметов искусства и старины". В последующем акцент сместился в сторону закрепления механизмов физической сохранности памятников истории и культуры. Впервые меры подобного плана нашли достаточно подробное закрепление в Инструкции об учете и охране памятников искусства, старины, быта и природы, утвержденной Наркомпросом в 1924 г.

Отмеченное направление нормотворческой деятельности развивалось довольно динамично. По вопросам охраны памятников истории и культуры после 1924 г. принимались нормативные правовые акты в 1933-1934 гг.*(58), 1947-1948 гг.*(59), 1960 г. Подобный нормативный динамизм во многом предопределялся поиском оптимальных средств сохранения культурного наследия и соответствующей поставленным задачам управленческой модели.

В итоге, в области культуры отношения, связанные с охраной памятников истории и культуры, получили наиболее развернутую регламентацию. Именно они впервые стали предметом законодательного регулирования. Речь идет о Законе СССР от 29 октября 1976 г. "Об охране и использовании памятников истории и культуры" и развивавшем его положения Законе РСФСР от 15 декабря 1978 г. "Об охране и использовании памятников истории и культуры".

Помимо этого нормативно были закреплены и другие отношения в области культуры. Выше уже приводился пример, показывающий динамичное развитие правовой базы кинематографии. Следует отметить также нормативные правовые акты, посвященные организации музейного и библиотечного дела, концертной деятельности и театрального искусства*(60).

В правовом регулировании отношений в области культуры до второй половины 1970-х гг. первостепенная роль отводилась актам органов государственного управления. Одновременно в этот период наметилась тенденция к укреплению и конституционных начал культурной политики. В конституционных актах 1918 г. и 1925 г. содержались нормы, посвященные компетенции органов власти в области культуры. В Конституции РСФСР 1937 г. впервые была закреплена цель государственной культурной политики - "неуклонный подъем культурного уровня трудящихся" (ст. 11).

С 1978 г. структура нормативной правовой базы претерпевает существенные изменения. Это связано, во-первых, с расширением предмета конституционного регулирования в области культуры. В Конституцию РСФСР 1978 г. была включена глава 3, специально посвященная вопросам социального развития и культуры. В ней развернуто отразились принципы государственной культурной политики. В соответствии со ст. 27 на государство возлагалась забота об охране, преумножении и широком использовании духовных ценностей для нравственного и эстетического воспитания советских людей, повышения их культурного уровня. Государство поощряло развитие профессионального искусства и народного художественного творчества. Особое внимание уделялось развитию культуры на селе (ст. 22). В Конституции 1978 г. впервые получили закрепление права и обязанности граждан в области культуры: право на пользование достижениями культуры (ст. 44); свобода художественного творчества (ст. 45). Конституционная обязанность граждан заключалась в заботе о сохранении исторических памятников и других культурных ценностей (ст. 66). Помимо этого определялись конституционные основы деятельности органов власти в области культуры.

В этом же году принимается и законодательный акт, непосредственно посвященный вопросам культуры, - Закон РСФСР "Об охране и использовании памятников истории и культуры", направленный на конкретизацию положений общесоюзного Закона 1976 г. с аналогичным названием.

Отдельные нормативные правовые акты, принятые органами государственного управления СССР, сохраняют свою силу и в настоящее время. Например, учет и хранение музейных ценностей, находящихся в государственных музеях, регламентируются соответствующей Инструкцией, утвержденной приказом Министерства культуры СССР от 17 июля 1985 г. N 290. Применяется и Положение об охране и использовании памятников истории и культуры 1982 г. Прямое указание на это содержится в Законе об объектах культурного наследия. Правила охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры, установленные указанным Положением, действуют до вступления в силу утвержденных Правительством РФ нормативных актов, издание которых отнесено названным Законом к полномочиям Правительства РФ*(61). Признается юридическое значение и отдельных положений Закона РСФСР "Об охране и использовании памятников истории и культуры".