15.5. Систематизация законодательства

Осуществляя активную правотворческую политику, государство принимает и вводит в правовую среду сотни тысяч нормативных актов по самому широкому кругу вопросов, касающихся самых различных сфер жизни. Действительно, общее законодательство страны представляет собой огромный массив актов, принятых в различные исторические периоды и государственные формы, что соответственно требует их упорядочения, учета и сведения воедино на основе определенных классификаций. Этим задачам должна соответствовать систематизация законодательства как целенаправленная деятельность государственных; органов и иных субъектов права по упорядочению и приведению нормативных актов в единую согласованную систему.

В результатах данного процесса заинтересованы, по сути, все - от законодателя, которому необходимо знать реальное состояние законодательства, правоприменителя, чьи действия напрямую зависят от того, к каким законам и иным актам он обращается, и до граждан, правовая культура которых основывается и на знании действующих законов. При систематизации законодательства:

- отменяются устаревшие или неэффективные нормативные акты или их части;

- устраняются противоречия в содержании действующих правовых норм;

- восполняются пробелы при отсутствии норм, необходимость которых обусловлена развитием общества и потребностями решения ситуаций, имеющих правовое значение;

- вносятся изменения и дополнения в нормативные положения;

- разрешаются юридические коллизии между правовыми актами различных уровней (национального, регионального, местного, локального);

- принимаются новые нормативные акты, востребованные правовой реальностью;

- сводятся в упорядоченные группы разновидности нормативных актов на основе выявляемых характерных признаков, методов, приемов и способов их построения и осуществления;

- как результат формируется последовательно построенная, взаимосогласованная и четкая система нормативных актов, которой свойственны качества стабильности, полноты, доступности и удобства пользования.

В настоящее время все большее распространение получают правовые информационные системы, примерами которых могут служить американские "Westlaw" и "LEXIS/NEXIS", немецкая "Juris" или российские "Гарант" и "КонсультантПлюс". В то же время остаются востребованными и классические виды систематизации.

Инкорпорация законодательства, представленная объединением в особом порядке действующих нормативных актов без изменения их содержания и переработки в единые издания.

Таковыми могут быть составленные в официальном, официозном или неофициальном порядке:

- сборники как упорядоченные издания законов и иных нормативных актов, принятых в основном на тематической основе (например, сборники трудового, финансового, земельного или иного законодательства);

- бюллетени - инкорпорированные издания норм определенных правотворческих органов на хронологической основе (к примеру, бюллетени министерств и других исполнительных органов государственной власти);

- собрания, к которым относят инкорпорированные издания нормативных актов высших органов государственной власти страны, помещаемые в хронологическом порядке (примером может служить "Собрание законодательства Российской Федерации" - официальное периодическое издание, в котором публикуются законы России, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента, постановления и распоряжения федерального Правительства, решения Конституционного Суда);

- своды законов (законодательства) как официальное систематизированное полное собрание всех без исключения действующих нормативных актов общегосударственного значения, публикуемое по предметному признаку, то есть по отраслям и институтам законодательства. Свод законов государства признается важнейшим видом инкорпорации, источником официального опубликования и результатом значительной законотворческой работы в сфере систематизации законодательства.

Многие государства со стабильным законодательством обладают сводами законов, имеющих, как правило, собственную историю (Свод законов Юстиниана, Свод законов Российской империи) и действующих на протяжении десятилетий. Так, американское федеральное законодательство собрано в систематизированном виде в Своде законов США, состоящем из 50 разделов, каждый из которых посвящен определенной отрасли права или крупному правовому институту. Свод законов переиздается каждые 6 лет. Принимая очередной закон, Конгресс указывает, какое место должен занять этот акт в Своде и какие изменения должны быть внесены в связи с этим в разделы, главы и параграфы действующего Свода.

Инкорпорация является самой простой формой процесса систематизации нормативно-правового материала, его внешним упорядочением, где допустимы изменения только редакционного или технического характера (в частности, вносятся исправления типографских опечаток либо лингвистических ошибок в самом тексте юридического документа, устраняются из него части, утратившие юридическую силу, включаются последовавшие со временем изменения и дополнения, опускаются подписи, удостоверяющие нормативные акты и т.п.).

В зависимости от субъектов инкорпорационного процесса различают инкорпорацию:

- официальную, которая осуществляется от имени государственных органов, издавших соответствующие нормативные акты;

- официозную (полуофициальную), которая осуществляется иными государственными органами по поручению правотворческого органа, но издается без его официально выраженного одобрения;

- неофициальную, которая проводится иными субъектами права (научными учреждениями, издательствами, коллективом авторов, отдельными лицами) по собственной инициативе, без специального поручения и контроля правотворческого органа.

Консолидация законодательства, которая проводится путем объединения совокупности нормативных; актов, изданных; по взаимосвязанным вопросам, в единый укрупненный (консолидированный) акт без изменения их содержания (но с возможным устранением повторов, противоречий и редакцией устаревших положений).

Новый акт, принятый в результате консолидации, полностью заменяет собой вошедшие в него нормативные акты, которые тем самым имеют свое самостоятельное юридическое значение. Он принимается полномочным на то правотворческим государственным органом в отношении принятых им ранее нормативных актов, обладает собственной юридической силой и имеет собственные официальные реквизиты.

Значение консолидации состоит в укрупнении зачастую разрозненных нормативных предписаний, что рассматривается полезным и необходимым с точки зрения упорядочения нормативного массива, доступности и удобства пользования и применения.

Консолидация достаточно широко используется в правотворческой деятельности стран как континентального, так и общего права. Во Франции, например, используется практика издания консолидированных законодательных актов (кодексов), по отдельным сферам правового регулирования - дорожный, выборов, фискальных налоговых процедур, потребительский, спортивный и т.п. В Англии предпочтение отдается законам, которые консолидируют применительно к тем или иным институтам нормы прежних статутов и прецедентного права.

Кодификация законодательства - вид систематизации, официально вносящий в процессе правотворчества существенные изменения в действующее законодательство путем создания единого, сводного, внутренне согласованного кодифицированного акта.

Кодификация предусматривает значительную переработку правовых норм как результат их систематизированного и научно обоснованного изложения в новом сводном нормативном правовом акте, в частности:

- в основах законодательства, которые содержат основополагающие принципы и нормы, направленные на регулирование соответствующих законодательных отраслей или институтов и призванные обеспечить связь и согласованность их норм. Практика принятия основ законодательства существовала в Российской Федерации вплоть до конституционного кризиса 1993 г. Действующая Конституция России не предусматривает подобного вида кодификационного акта;

- в кодексах как нормативных актах, содержащих совокупность норм, которыми детально и всесторонне осуществляется правовое регулирование соответствующего комплекса общественных отношений;

- в уставах как нормативных актах, регулирующих определенную сферу государственной деятельности (министерств, ведомств и организаций).

Понятие "кодификационный акт" используется и для обозначения регламентов (содержат процедуры деятельности государственных органов), положений (определяют порядок образования, правовой статус и организацию деятельности государственных органов) и правил (определяют порядок организации какого-либо рода деятельности). Такой расширительный подход к кодификации вызывает споры в среде ученых-юристов уже долгие годы, поскольку упомянутые акты не являются законами. В силу чего распространение данного понятия на эти нормативные акты представляется условным, в большей степени обращающим внимание на обобщенность, сводность содержащихся в них правовых норм.

В процессе кодификации устраняются возникавшие ранее несогласованности, дублирование, противоречия и пробелы, отменяются устаревшие и неэффективные нормативные установления. Новый акт, заменяя собой большое число прежних нормативных документов, отслуживших свое время, как правило, фиксирует наступление качественных перемен в правовом регулировании. А это, в свою очередь, зависит от точности расчетов законодателя, насколько им учтены происходящие в обществе изменения. В зависимости от объема кодификационных работ выделяют кодификацию:

- всеобщую (генеральную), охватывающую все отрасли права или все законодательство страны в определенный период ее развития и ведущую к масштабным изменениям в нормативном массиве. Такие процессы обычно происходят при кардинальных переменах в форме государственно-политического режима, фиксируемых в конституции государства и его основных кодификационных актах, либо в силу иных обстоятельств;

- комплексную, которая вызывается необходимостью внесения изменений в крупные сферы однородных отношений. Примером может послужить возрождение частного права в постсоветской России на основе принятия нового Гражданского кодекса;

- отраслевую, распространяющуюся на правовые нормы отдельной отрасли законодательства. В частности, в 1994-2008 гг. в России вступили в силу новые кодексы практически по всем основным сферам правового регулирования;

- специальную, которая способствует объединению правовых норм отдельного или нескольких правовых институтов. Так, в России приняты и действуют Градостроительный, Жилищный, Водный, Лесной и иные кодексы, регулирующие соответствующие институты или их группы.