9.4. Форма соединения государств

В связи со все более проявляющимися тенденциями объединения различных государств, имеющих в своей основе международно-правовые соглашения, уместно упомянуть как их классические, так и современные разновидности. Следует, однако, уточнить, что, несмотря на привычное включение в учебной, да и в специальной литературе таких образований в раздел о формах государственного (территориального) устройства, речь идет не о единых государствах с составными частями, имеющими различный правовой статус, но о союзах государств или межгосударственных объединениях.

Межгосударственные объединения представляют собой постоянные образования государств, учрежденные на основе международного договора для достижения общих целей, имеющие постоянные органы и действующие в интересах государств-членов при сохранении их суверенитета.

Характерные черты союзов государств:

- учредительный межгосударственный акт, определяющий и закрепляющий права и обязанности государств-членов;

- добровольное и постоянное ("длящееся") членство государств;

- государственная суверенность субъектов конфедерации (какие-либо ограничения верховенства их власти возможны лишь на основе добровольности и взаимности);

- создание союзных органов, необходимых для осуществления задач, особо выделенных по договорным актам;

- отсутствие надвластных полномочий у союзных структур, призванных осуществлять координирующие функции (дополнительные прерогативы этих органов определяются лишь с согласия субъектов конфедерации);

- право сецессии, т.е. возможность свободного выхода субъекта конфедерации из ее состава;

- право нуллификации, т.е. возможность отказа субъекта конфедерации в признании или от применения актов союзной власти (подобное право может отсутствовать в союзах, создаваемых на "жестких" требованиях к выполнению собственных решений).

В истории межгосударственные объединения были известны еще в Древнем мире. В частности, таким был Ахейский союз как соединение древнегреческих городов-полисов в Пелепоннесе (ок. 280-146 гг. до н.э.). Позднее Гуго Гроций различал союзы государств на основе правления единого монарха и союзы на основе соглашений между входящими в них государствами. В современной Гроцию Европе наиболее известным межгосударственным образованием являлась Священная Римская империя германской нации (962-1806). Эту своеобразную империю, в середине XVII в. соединявшую до 320 государственных образований, немецкий историк права Карл Пюттер определял как "государство, состоящее из государств" (Staatenstaat).

Классическим видом межгосударственных союзных образований, создаваемых чаще всего временно, для достижения результатов военного, политического или экономического характера, считаются конфедерации (от лат. confoederatio - сообщество). Конфедеративные соединения не были прочными и фактически становились промежуточным звеном в процессе распада на несколько отдельных государств (в случае многонационального состава населения) либо превращения в федерацию (если население было мононациональным).

Одним из немногих примеров длительного существования объединения суверенных государств в одном союзе была Швейцарская Конфедерация, созданная в 1291 г. на основе "клятвенной" декларации трех кантонов о "союзе на вечные времена". Швейцария оставалась конфедерацией до середины XIX в., когда превратилась из союза кантонов в федеративное государство, сохранив, однако, прежнее название. Согласно ст. 3 Основного закона страны 2000 г. все 26 кантонов "суверенны настолько, насколько их суверенитет не ограничивается Союзной Конституцией; они осуществляют все права, которые не делегированы Конфедерации".

Среди конфедеративных союзов прошлого выделим США (1777-1789), Австро-Венгрию (1867-1918), Германский союз (1815-1867), Шведско-норвежскую унию (1814-1905). Попытки создать подобные объединения в XX в. также оказались недолговременными: Объединенная Арабская Республика (союз Египта и Сирии в 1958-1961) и Сенегамбия (конфедерация Сенегала и Гамбии в 1982-1985) - последние примеры традиционной формы конфедерации.

Из современных вариаций форм межгосударственного устройства к конфедерации ближе содружества или сообщества, которые создают страны с учетом существования, возникновения или расширения межрегиональных, региональных и партикулярных "точек соприкосновения" в отношениях между ними.

Содружество представляет собой союз суверенных государств, координирующих свою деятельность в определенных сферах. Основой для их объединения может стать историческая общность, культурная и языковая однородность, религиозные связи, хозяйственная интегрированность, юридическая совместимость (т.е. принадлежность к одной группе правовых систем) и т.п. Подобные образования служат целям сохранения и упрочения исторически сложившихся между ними связей в различных сферах жизни.

Примером может послужить Содружество (Commonwealth, в 1931-1947 - Британское Содружество наций), объединившее 54 бывших доминионов и колоний Великобритании, а ныне независимых государств. Содружество в качестве номинального главы союза признает английскую королеву и имеет постоянный секретариат в Лондоне для организующей и координирующей деятельности.

Значительно позже - в декабре 1991 г. было создано Содружество Независимых Государств как межгосударственное объединение бывших республик СССР (кроме прибалтийских стран и вышедшей в 2008 г. Грузии), в рамках которого каждая из них сохраняет свой государственный суверенитет и полную международную правосубъектность.

В рамках СНГ созданы многочисленные союзные структуры, в том числе Совет глав государств (высший орган Содружества), Совет глав правительств, советы руководителей отдельных министерств и ведомств, Исполнительный комитет, Экономический суд, Межпарламентская Ассамблея государств-участников и т.д. Все они активно "раскручивают" значительный объем нормативного материала, принимая многочисленные решения, постановления и рекомендации, подписывая двух- и многосторонние соглашения (свыше 1700). Однако на деле видимая правовая избыточность не приносит желаемых результатов, демонстрируя, наоборот, неэффективность и аморфность данного межгосударственного союза в целом.

Суть проблемы состоит в следующем. Страны, исторически недавно получившие свою государственность и помня об унитарном, по сути, характере бывшего Советского Союза, в своей массе не стремятся к передаче органам СНГ надвластных полномочий, обязывающих национальные структуры выполнять их решения. На практике такой подход приводит к вполне предсказуемым результатам, т.е. к бездействию Содружества и его органов.

Низкий потенциал СНГ в соединении усилий по решению первоначально поставленных задач подталкивает государства-участники к поиску иных форм экономического и политического взаимодействия на уровне определенной регионализации. Данный процесс отражается, например, в создании ЕвразЭС (Евразийского экономического сообщества), ОДКБ (Организации договора о коллективной безопасности) или Таможенного союза (объединения России, Казахстана и Белоруссии). Как общий выход из тупика, предлагается трансформировать СНГ в более интегрированную межгосударственную структуру наподобие сообщества.

Сообщество государств представляет собой централизованную форму межгосударственного устройства, предполагающую добровольное ограничение странами-участниками своих суверенных прав в пользу союзных структур.

Объединение конфедеративно-федеративного характера воплощено в Европейском Союзе, преемнике первых экономических сообществ Западной Европы, государства-основатели которых с самого начала делегировали часть суверенитета с национального уровня на межгосударственный.

В этой связи поучителен и полезен опыт ЕС в отношении сближения национальных законодательств стран - членов Союза и государств, ведущих либо завершающих переговоры о вступлении в Европейский Союз. Как известно, в ЕС входит 27 государств и не менее 10 находятся в списке кандидатов или "кандидатов в кандидаты". Уже сами условия вступления и процедура принятия свидетельствуют о высоких требованиях к желающим быть членами ЕС. Помимо мер по оздоровлению и перестройке экономики, валютно-финансовой системы, изменению внешней политики и т.п. страна-проситель должна принять целый пакет актов, направленных на законодательные ограничения национального суверенитета и передачу ряда своих полномочий органам ЕС, на внесение соответствующих изменений в конституцию страны, на подготовку государственного аппарата к применению внутри страны права Европейского Союза.

Основополагающие документы ЕС, включая Римский договор 1957 г. об учреждении Европейского Экономического Сообщества и Маастрихтский Договор 1992 г. о Европейском Союзе, постепенно определили общие и взаимосвязанные функции объединения, компоненты которого обладают надвластными полномочиями по отношению к государствам-членам. Вступивший в силу с 1 декабря 2009 г. Лиссабонский договор закрепил межгосударственный союз на основе единого европейского правового пространства с характерными признаками федеративного устройства. Утвердившаяся система управления общими делами ЕС представлена следующими звеньями:

Европейский совет, возглавляемый постоянным председателем (президентом) и обладающий прерогативами высшего органа политического руководства и координации, среди которых право на принятие юридически обязательных решений;

Европейский парламент, избираемый непосредственно населением стран Союза и обладающий властью принятия общих для органов ЕС решений (его юрисдикция как наднационального законодательного органа расширяется);

Европейская комиссия как главный исполнительный орган ЕС, своего рода правительство, уполномочена принимать правовые акты, обязательные для стран-участников, наблюдает за выполнением учредительных договоров и актов ЕС и может прибегнуть к юридическим процедурам в случае их нарушения;

Суд Евросоюза, выполняя свои функции (проверка соответствия актов европейских институтов и правительств договорам Союза и толкование норм национальных правовых систем стран-участников), принимает решения, которые становятся обязательными для всех.

Таким образом, в Европейском Союзе становится реальностью система устройства, для которой характерно развитие иных способов организации и структурирования, чем те, что были задействованы в период действия классических моделей государственности. Ее определение и включение в устоявшиеся государственные и/или межгосударственные модели еще впереди, что, несомненно, станет процессом сложным и не единообразным.

Современные государства также могут объединяться в многочисленные организации, ассоциации, лиги, советы, союзы, создаваемые на основе различных принципов и целей, с учетом расширения объема глобальных, межрегиональных, региональных и партикулярных задач, возникающих в отношениях между ними. Однако их рассмотрение выходит за рамки теории государства, поскольку такие международные организации исследуются соответствующей отраслью международного права.