9.3. Форма государственного устройства

В данном разделе речь пойдет о пространственном делении страны, о распределении и разграничении полномочий государственной власти по территории.

И действительно, форма государственного устройства представляет собой внутреннюю структуру государства, включающую в себя систему и характер взаимосвязей центра и составляющих государственное целое отдельных его частей.

Все страны обладают обязательным признаком - территорией, т.е. пространством, на котором и формируется особая организация публичной власти, именуемая государством. Последнее отличается от подобных себе степенью централизации полномочий и прерогатив в собственных руках. Государство может представлять собой определенный "монолит", вообще не имея какого-либо регионального деления (Ватикан, Бахрейн, Сингапур), либо делиться на полностью зависимые от центра административно-территориальные единицы (Кипр, Польша, Латвия, Уругвай). В нем могут быть созданы автономные образования (Украина, Португалия, Дания). Государство может быть практически полностью разделенным на автономии (Испания, Италия). Единая страна также может состоять из самостоятельных государственно-организованных обществ, а они, в свою очередь, в ряде случаев признаются государствами (США, Российская Федерация, ФРГ, Австралия).

По уровню самостоятельности составных частей и степени централизованности власти в юридической географии мира в последние годы выделяют унитарные государства, к которым возможно отнести более 150 современных стран, региональные государства (название можно распространить примерно на 10 стран) и федерации, насчитывающие в своем списке около 30 государств.

Унитарное государство (от лат. unis - один) - форма внутригосударственного устройства, при которой территория страны делится на административные единицы, чей статус, как правило, полностью определяется и регулируется законодательством государства.

В таких государствах следует выделить:

- универсальную суверенность страны, т.е. государство полностью представляет себя как единое, целое и независимое образование, относя к своей исключительной сфере вопросы проведения внутренней и внешней политики, не нуждающейся в согласовании с административно-территориальными единицами (их мнение, конечно же, может быть учтено, однако не является определяющим);

- пространственное верховенство государства, которое обладает абсолютной полнотой власти на всей без исключения своей территории, обеспечивая ее целостность и неприкосновенность, неотъемлемость и неделимость.

- общие для всей страны высшие органы власти, которые определяют порядок образования, самое существование, границы и полномочия административно-территориальных единиц;

- единую конституцию и возглавляемое ею законодательство, что отражается на юридической силе актов составных частей государства; все они, в том числе акты представительных органов отдельных территориальных образований, являются подзаконными, т.е. должны исходить из общегосударственных законов и им соответствовать.

В унитарных государствах вводится единое гражданство, проводится общая для страны денежная, финансовая и кредитная политика. Сказанное относится к классическому, так называемому простому унитарному устройству государства.

Однако в современном мире насчитывается значительное число стран, которые не вписываются в представленную схему, поскольку в своем составе имеют одно-два образования, получающие от центра автономию, которую в данном контексте следует понимать как самоуправляющуюся территориальную единицу в рамках унитарного государства, пользующуюся определенной самостоятельностью, степень которой регулируется конституцией страны и общегосударственными законами.

Сложные унитарные государства представляют самоуправление отдельным свои территориям, как правило, отдаленным, нередко островным либо полуостровным частям страны, в остальном же оставаясь весьма централизованной формой государственного устройства.

Примерами могут служить.

Дания (в состав которой входят Фарерские острова, пользующиеся внутренней автономией на основе Закона о самоуправлении от 23 марта 1948 г., и самый большой в мире остров Гренландия, получивший 21 июня 2009 г. расширенную автономию с правом контроля над внутренним порядком и судебной системой острова);

Португалия ("Архипелаги Азорский и Мадейра образуют автономные области, имеющие политико-административные статусы и собственные правительственные органы" - ст. 6 Конституции Португальской Республики);

Финляндия (Конституцией 2000 г. одной из губерний - Ахвенанма, больше известной как Аландские острова, подтвержден ее автономный статус - действует ландстинг (парламент), а наряду с губернским правлением функционирует местное правительство (ландстюре), наделенное исполнительными полномочиями);

Украина, которая в своем составе предусматривает Автономную Республику Крым, хотя полномочия автономии существенно ограничены, поскольку практически за центральными органами страны сохранена полнота власти.

Подобные территориальные образования не считаются способом разрешения национально-этнических проблем в унитарном государстве. Их автономизация - во многом дань сложившимся в регионе традициям и желание учесть исторические, культурные и языковые особенности населения, компактно проживающего в течение долгого времени вместе.

Региональное государство - это государство, построенное по принципу децентрализации и состоящее из регионов (автономий), обладающих независимой первичной нормативной базой.

Определенные этнические, религиозные, национально-культурные особенности населения страны нередко учитываются при сочетании различных видов автономии в государствах (Испания, Италия, Великобритания, Шри Ланка), допускающих значительную самостоятельность внутригосударственных образований в решении местных вопросов. Подобные страны считают полуфедерациями, переходными от унитарной к федеративной форме устройства или региональными (В.Е. Чиркин).

В их числе, например, Испания, которую называют государством автономий с высокой степенью децентрализации. Здесь применена модель национально-территориальной автономии, в соответствии с которой статус самостоятельных приобретают не только 17 автономных сообществ - сложившихся исторических регионов проживания коренных народов (басков, каталонцев, галисийцев), но и входящие в них провинции и муниципии (ст. 2, 137 Конституции Испании).

К региональным государствам относят Южно-Африканскую Республику, в которой в соответствии с принципами кооперативного, провинциального и местного уровней власти провинции наделены обширными полномочиями, могут принимать собственные конституции и законы. В Национальную Ассамблею (парламент) входит верхняя палата, состоящая из 90 человек, избираемых по 10 от каждого провинциального законодательного органа.

Среди стран, последовательно переходящих в иную форму внутригосударственного устройства, следует указать и Великобританию, где в последние годы наблюдаются значительные перемены в отношениях между составными частями Соединенного Королевства. По сути, происходит процесс федерализации Великобритании - страны, обычно крайне неохотно расстающейся со своими традициями и обычаями, в том числе и в области государственного устройства.

Своеобразным видом регионального государства является Китайская Народная Республика. С одной стороны, в ее состав входят полностью управляемые из столицы 23 провинции и 4 города центрального подчинения. С другой - Китай широко применяет административную форму автономии: компактно проживающие национальные меньшинства могут создавать различные виды автономных образований, что привело к формированию 5 автономных районов, 30 автономных областей, 124 автономных уездов, а также свыше тысячи автономных волостей.

Федеративное государство (от лат. foederatio - объединение) - форма территориального устройства страны, представленная отдельными государственными образованиями, которые в целом составляют единое союзное государство.

В мировом сообществе лишь около десятой части стран избрали такую форму внутригосударственного устройства. Среди них и мало кому известные экзотические государства, в основном расположенные на мелких островах, которые и соединены в общий союз. Например, Федеральная Исламская Республика Коморские Острова, Федерация Сент-Китс и Невис или Федеративные Штаты Микронезии. Однако в число федераций входят и страны, в значительной мере определяющие ход современной истории. В частности, Соединенные Штаты Америки, Федеративная Республика Бразилия, Швейцарская Конфедерация, Австралийский Союз, Республика Индия, Российская Федерация и др.

Федерации не строились по какому-то определенно заданному образцу. Их появление и распад обусловливались сложным взаимосвязанным комплексом внешних и внутренних причин. Первые федеративные государства возникли в результате союза будущих субъектов (штатов, провинций, территорий, кантонов). Их следует отнести к территориальным федерациям (США, Швейцария), образованным на основе объединения исторически сложившихся устойчивых единиц. При создании учитывались экономические связи составляющих частей, исторические и культурные традиции народа, климатические условия и рельеф местности, даже плотность населения, необходимость его расселения и т.п.

Федерации также формируются по национальному (СССР, Югославия, Чехословакия) либо территориально-национальному (смешанному) признаку (Россия, Индия, Канада). Создание национальных федеративных государств обусловлено необходимостью учета многонационального состава населения отдельных государственных образований, сведенных в единый союз.

Количество государственно-организованных субъектов в таких странах складывается исторически и не связано с какими бы то ни было общими тенденциями или рекомендациями. Наибольшее их число - в Российской Федерации (83), Соединенных Штатах (50), Нигерии (36), Индии (34) и Мексике (31). Наименьшее - по два субъекта входят в такие федерации, как Танзания, Федерация Сент-Китс и Невис.

Более чем двухвековой опыт развития подобных государственных объединений, состоящих из особых административно-территориальных единиц, либо национальных образований, либо соединяющих и то и другое, свидетельствует о жизненности таких структур, если избрана адекватная модель федерализма. Современный федерализм в том виде, как он представлен во многих странах Европы, Америки, Азии и других континентов, является плодом длительного развития, результатом осуществления метода "проб и ошибок".

Роль федеративного устройства в большинстве своем не связывается с решением национального вопроса, а сводится, как отмечается в литературе, к задачам консолидации нации или к поиску децентрализации управления, в частности, путем размежевания полномочий центра и мест (В.Е. Чиркин, И.Г. Тимошенко). Ныне его роль осмысливается значительно шире: федерализм рассматривается прежде всего не как совокупность структур и норм, а как процесс, призванный смягчать конфликты федерального центра и регионов, устанавливать их взаимодействие, обеспечивать более целесообразные в данных условиях методы управления.

Практически первыми эти задачи ставили и решали американские отцы-основатели, стремившиеся укрепить новую государственность путем централизации, стимулирования процессов собирания единой гражданской общности на территории объединившихся 13 бывших британских колоний.

Первоначально в составленной в 1776 г. Томасом Джефферсоном (1743-1826) Декларации независимости провозглашалось создание "свободных и независимых государств" и что в таком качестве "они полномочны объявлять войну, заключать мирные договоры, вступать в союзы, вести торговлю и совершать любые другие действия и все то, на что имеет право независимое государство".

Определенный период (1777-1789) Соединенные Штаты были конфедеративным союзом со всеми вытекающими из этого межгосударственного объединения полномочиями составных частей как независимых государств. В тоже время Конституция США 1787 г., вступившая в силу в 1991 г., четко расставила все на свои места, официально закрепив федеративный статус нового государства, его федеральную правотворческую и правоприменительную систему. Так, штаты не имеют верховенства и не обладают суверенитетом на своей территории. Федеральное право распространяется на все Соединенные Штаты, и ни один из них не вправе препятствовать его действию, что соответственно закрепляется в Конституции (ст. VI).

По степени равенства субъектов в отношениях между собой и с центром выделяют симметричные (США, ФРГ, Бразилия) и асимметричные (Канада, Индия) федерации.

Для современных федераций характерна тенденция к расширению полномочий их субъектов, что постепенно сказывается на уровне собственной суверенности страны во внутригосударственных отношениях. Интересен в этой связи опыт Бельгии, где на протяжении последней четверти ушедшего столетия шел постепенный процесс трансформации унитарного государства в федерацию. К настоящему времени в Бельгии создано довольно сложное образование, уникальность которого заключается в наличии двух типов субъектов федерации. Одни занимаются вопросами культурно-лингвистической автономии национальных групп и именуются сообществами (фламандским, франкоязычным и германоязычным). Другие призваны осуществлять территориально-административную и хозяйственную автономию, под которой подразумеваются вопросы устройства территории, охраны окружающей среды, некоторые аспекты экономической политики, энергетики и т.п. и получили название регионов (фламандский, валлонский и брюссельский).

Знаменательно (и в этом специфика Бельгийской федерации), что сообщества получили право вступать по ряду вопросов в сношения с другими странами, подписывать договоры и соглашения, обмениваться полномочными делегациями. Территориально-административные образования (регионы) наделены полномочиями подписывать договоры, участвовать в переговорах и направлять своих представителей в международные организации в составе единых национальных делегаций Бельгии.

В ряде федераций, например в Австрии, Австралии, Канаде, Германии, их субъекты (земли, провинции, штаты) также могут быть субъектами международно-правовых отношений с соответствующими правотворческими полномочиями. Так, Основной закон ФРГ предусматривает право земель подписывать международные соглашения: "В той мере, в какой земли обладают законодательной компетенцией, они могут с согласия федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами" (ст. 32).

Исторически сложилось, что земли в Германии признаются государствами, самостоятельно осуществляющими всю полноту государственной власти за пределами полномочий федерации. Земли сами устанавливают свой конституционный строй, но при этом они обязаны соблюдать так называемое требование общих принципов, которые сформулированы в ст. 28 Основного закона: "Конституционный строй земель должен соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социального правового государства...".

Особые проблемы для федеративного государства возникают в процессе межгосударственной интеграции стран. ФРГ, в частности, активный участник Европейского Союза, что сказалось на необходимости передачи значительной части суверенных прав страны надгосударственным органам ЕС. Такой процесс предусматривается Основным законом Германии, который в ст. 24 провозглашает: "Федерация может законом передавать суверенные права межгосударственным установлениям".

Однако процесс объединения западноевропейских стран (как федераций, так и унитарных государств) давно перерос рамки первоначальных задумок, сказавшись на самом ограничении национального суверенитета в такой мере, в какой это свойственно определенным формам государственных образований.