24.4. Правовые системы межгосударственных союзов

Послевоенная эпоха характерна значительным ростом числа международных организаций, что отражает объективную закономерность прогресса мировой цивилизации. На современном этапе насчитывается около 7 тысяч международных организаций, среди которых почти 300 - межправительственные. Государства могут объединяться в многочисленные ассоциации, лиги, советы, союзы, собственно организации, создаваемые на основе различных принципов и целей, с учетом расширения объема глобальных, межрегиональных, региональных и партикулярных задач, возникающих в отношениях между ними. В числе международных организаций принято выделять: универсальные, открытые для всех стран мира (ООН - Организация Объединенных Наций), специализированные (ВОЗ - Всемирная организация здравоохранения), межрегиональные (ШОС - Шанхайская организация сотрудничества), региональные (Африканский Союз), субрегиональные (МЕРКОСУР - общий рынок пяти южноамериканских государств), торгово-экономические (ОПЭК - Организация стран-экспортеров нефти), военно-политические (НАТО - Организация Североатлантического договора), этнические (ЛАГ - Лига арабских государств), религиозные (ОИК - Организация Исламская конференция), лингвистические (Иберийский союз - ассоциация испаноязычных государств), правозащитные (Совет Европы) и тому подобные образования.

В рамках родовой категории "международная организация" в научных исследованиях используются ряд конкретизирующих понятий, связанных с современным объединением государств, такие как: "международно-правовые объединения", "государственно-правовые объединения", "межгосударственные союзы", "межправительственные организации", "региональные сообщества", "государственные объединения", "межгосударственные общности", "консолидации государств" и иные. Полемика в отношении трактовок, взаимосвязи и различий данных понятий в международном праве имеет свою подоплеку и уже сложившиеся традиции, связанные с влиянием определенной научной школы или направления.

Формы межгосударственных союзов имели место и в прошлом в практике международного общения, становясь предметом теоретических обобщений. На это обращал внимание известный немецкий юрист и социолог Г. Еллинек, когда характеризовал известные ему союзы между государствами как государственные соединения. Их правовые формы, обуславливаемые договорами, создают многообразные, длящиеся отношения между государствами, всегда имеющие международно-правовой характер. Они основаны либо на принципиальном равенстве соединенных государств, которых это соединение не подчиняет иной высшей власти, или же устанавливают такого рода договорные ограничения одного государства в пользу другого, что это государство становиться если не юридически, то политически зависимым.

Не вдаваясь в специфические особенности приводимой терминологии (соответственно предоставляя данное поле деятельности специалистам в области международного права и сравнительного государствоведения), отдадим предпочтение понятию "межгосударственные объединения", более, на наш взгляд, отвечающему своему современному предназначению как постоянных правовых образований, строящихся на соглашениях государств.

В подобных объединениях государства-члены устанавливают в отношениях между собой определенный правопорядок, по сути, формируют право как систему общеобязательных предписаний в рамках создаваемого межгосударственного образования. Они создаются на основе договора, который от имени государств-членов предоставляет организации соответствующие полномочия, как в области международных отношений, так и в отношениях их самих. Таким образом, межгосударственные объединения являются постоянны/ми образованиями государств, учрежденными на основе международного договора для достижения общих целей, имеющими постоянные органы и действующими в интересах государств-членов при уважении их суверенитет.

Подобным межгосударственным образованиям свойственны следующие признаки:

- учредительный межгосударственный договор, определяющий и закрепляющий основные права и обязанности государств-членов объединения;

- функционирование межгосударственного объединения соответственно общепризнанным принципам и нормам международного права;

- добровольное и постоянное ("длящееся") членство суверенных государств;

- сецессия как право свободного выхода из состава государств-членов;

- наличие конкретных целей экономического, военного, социального или иного характера в рамках межгосударственного сближения;

- наделение международной правосубъектностью;

- наличие постоянных органов, создаваемых в рамках межгосударственного объединения;

- наличие судебных инстанций для разрешения споров и унификации коллизионных процедур;

- межгосударственная правовая система как результат согласованной правовой политики и практики государств-членов и их объединения.

Межгосударственная интеграция в настоящее время проявляется важнейшей внешней функцией современного государства, содержание которой составляет его деятельность, направленная на становление, развитие, укрепление и совершенствование различных форм межгосударственного сотрудничества, подчиненная единым принципам, целям и задачам. В рамках межгосударственной интеграции выявляются следующие тенденции:

- увеличение объема участия стран в межгосударственных объединениях;

- стремление к большей гармонизации интересов государств в интеграционных процессах;

- расширение рамок федерализации внутригосударственных отношений как средства разрешения их проблем в так называемых сложных унитарных или регионалистских государствах;

- появление новых, в том числе смешанных форм межгосударственных объединений;

- усиление регионализации при создании межгосударственных объединений;

- укрепление двухсторонних связей между государствами, ведущее к более глубокому уровню интеграции на уровне локальных межгосударственных объединений;

- углубление интернационализации права в целом, отражающая более тесное взаимодействие международного и национального права;

- усиление роли и значимости правовой политики в сфере объединения государств;

- стремление к более четкому определению правового статуса межгосударственного объединения;

- наднациональные процессы, предопределяющие наделение специальных органов межгосударственных объединений исключительной компетенцией обязывать государства-члены исполнять их решения;

- стремление к формированию единого правового пространства на основе сближения, унификации и гармонизации законодательства государств-членов

В таких образованиях функционирует собственная межгосударственная правовая система, которую следует рассматривать как целостную структуру, создаваемую на основе принципов и норм, устанавливаемых межгосударственным объединением в целях формирования между государствами-членами соответствующего правопорядка и ограничивающих (с их первоначально выраженном в учредительном договоре согласии) суверенитет национального права в определенных сферах. Данное постоянно действующее образование обладает элементами наднациональности и конкретно определенной компетенцией на правовой основе в результате добровольной интеграции самостоятельных государств или применения иных оговоренных способов достижения целей межгосударственного объединения.

Основными признаками (их наличие или отсутствие определяет объем и пределы функционирования) межгосударственных правовых систем становятся:

- договорно-правовой характер межгосударственного объединения, устанавливающий принципы формируемого правопорядка между государствами-членами;

- постоянный характер функционирования межгосударственных объединений и создаваемых ими нормативно-правового массива;

- равноправие государств-членов в отношениях между собой и с создаваемым образованием;

- единая правовая политика, предполагающая деятельность по выработке общих правовых основ, целей и задач, прогнозирование правовых процессов, создание механизмов правового регулирования в рамках межгосударственного объединения;

- наличие общего правового пространства как результата взаимодействия межгосударственной правовой системы с национальными правовыми системами государств-членов;

- наднациональный (как правило) характер компетенции межгосударственных органов, обладающих полномочиями принимать императивные решения для всех членов объединения с правом применения мер принудительного характера;

- расширение числа так называемых самоисполнимых решений правотворческих органов межгосударственных объединений, не нуждающихся в дополнительной трансформации во внутригосударственное законодательство.

Межгосударственная правовая система, как и любая правовая система, состоит из институционной, функциональной и нормативной частей. К институциональной части данной разновидности правовой системы входят субъекты международного права, являющиеся ее элементами. Важным свойством, которое позволяет определить того или иного субъекта элементом межгосударственной правовой системы, является международная правосубъектность, т.е. возможность и способность быть носителем суверенных прав и обязанностей. Таким естественным обладателем международной правосубъектности может быть только государство, поскольку суверенитет - неотъемлемое его качество, возникшее вместе с государством. Международная правосубъектность государств является универсальной, определяющей широкое их участие в создании и функционировании общей международной системы и достижении международного правопорядка, формировании принципов и норм международного права; способность приобретать и реализовывать права; исполнять взятые на себя в соответствии с международными соглашениями обязанности. Все остальные субъекты межгосударственных правовых систем могут иметь международную правосубъектность только в силу формально зафиксированной выраженной воли государств.

Функциональную часть межгосударственной правовой системы составляют взаимосвязи между субъектами международного права. Реализация правового статуса межгосударственного объединения осуществляется посредством создаваемых ею органов, которые исполняют правотворческие, правоприменительные, праворазъясняющие и правореализующие функции. Именно эти виды юридической деятельности соответствующих органов межгосударственных объединений являются средством достижения такой цели, как правопорядок, и одновременно способом отражения связей между элементами межгосударственной правовой системы. Связи между ними строятся на основе принципов сотрудничества, координации и интеграции, которые осуществляются в практике межгосударственных объединений неравнозначно.

Посредническую роль в создании связей между субъектами выполняет третья часть межгосударственной правовой системы - нормативная, которая строится на общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах и иных правилах, регулирующих процесс объединения государств и его дальнейшее функционирование. Усложнение функций, которые призваны осуществлять межгосударственные объединения, способствует постоянному увеличению числа международно-правовых норм, что обусловливает их различные классификации в доктрине международного права. Критериев в этом отношении существует много, однако, взяв за основу наиболее принципиальные для деятельности межгосударственных объединений, остановимся на двух разновидностях норм, отражающих:

- внешнее право межгосударственного объединения, представляющее совокупность согласованных государствами-членами и объединения правил, которые содержатся в учредительных актах объединения, международных договорах и конвенциях с участием государств-членов, международных соглашениях объединения с другими государствами и международными организациями;

- внутреннее право межгосударственного объединения как совокупность норм, регулирующих структуру организации, компетенцию ее органов, регламентацию субординационных отношений структурных подразделений, правовой статус персонала и другие отношения на межгосударственного уровня.

Предшественником современных межгосударственных правовых систем является правовая система конфедерации, которая, в свою очередь, представляла собой союз суверенных государств, объединяющихся в определенных целях на основании договора и создающих общие законосовещательные органы для решения зафиксированных в договоре задач (вопросы обороны, внешней политики, государственной безопасности, финансирования, объединения вооруженных сил, общих систем коммуникаций и др.).

В настоящее время конфедераций как классического вида объединения государств не существует, однако конфедеративные признаки (основные из них: договорно-правовая основа соединения, сохранение общих рамок суверенности государств-членов, право сецессии как свободы членства в объединении и выхода из него и наличие или отсутствие права нуллификации как возможности невыполнения решений союзных органов) присущи современным межгосударственным объединениям - содружествам, сообществам и союзам государств. Соответственно данным самостоятельным видам государственных объединений корреспондируются и их межгосударственные правовые системы.

Межгосударственная правовая система содружества - союза суверенных государств, координирующих свою деятельность в определенных сферах.

Правовая система содружества ограничена в своем воздействии на государства-члены в силу отсутствия надвластных полномочий у союзных структур, призванных, по сути, осуществлять лишь координирующие функции, а также наличием у государств-членов права нуллификации.

В соответствии с Уставом СНГ к совместному ведению государств-участников отнесены:

- обеспечение основных прав и свобод человека;

- координация внешнеполитической деятельности;

- сотрудничество в формировании общего экономического пространства, общеевропейского и евроазиатского рынков, систем транспорта и связи, таможенной политики;

- охрана здоровья населения и окружающей среды;

- вопросы социальной и миграционной политики;

- борьба с организованной преступностью;

- сотрудничество в области оборонной политики и охраны внешних границ.

Модельные акты Межпарламентской Ассамблеи подлежат рассмотрению в парламентах государств-участников, поскольку принимаются с согласия глав национальных парламентов и при активном участии парламентских делегаций в комитетах и комиссия МПА. На деле для того, чтобы эти акты становились частью национальных законодательств, нет правовых оснований: они могут быть рассмотрены и восприняты, но могут быть просто обсуждены или отложены без обсуждения на неопределенное будущее, могут быть возвращены в Межпарламентскую Ассамблею или же отправлены в архив либо библиотеку парламента. Подсчитано, что только 4-5% решений, принятых на уровне руководства Содружества за почти 20-летнюю практику существования его межгосударственной правовой системы, выполнены государствами-участникам.

Уже давно не скрывается, что имеющиеся разночтения в толковании юридической силы актов высших органов СНГ кроются в самой природе Содружества и его правовой системы, неопределенности правового статуса на уровне учредительных документов и разном отношении государств-участников к его правосубъектности. А в целях придания праву СНГ большей системности предлагается на уровне учредительных документов или специального международного договора однозначно определить, что все решения Совета глав государств и Совета глав правительств (также и других органов СНГ), устанавливающие какие-либо обязательства непосредственно для государств-участников или направленные на унификацию законодательства, должны оформляться путем заключения международных договоров либо соответствующих актов органов СНГ, подлежащих обязательной трансформации в национальные правовые акты. В свою очередь, эти акты должны иметь названия, отличающиеся от названий решений этих же органов, имеющих рекомендательный характер, и решений, принимаемых по внутренним вопросам деятельности СНГ как межгосударственного объединения. Такое разделение позволит определить статус и юридическую силу того или иного акта органа СНГ еще в момент его принятия, исходя из его названия, а не после, на основании субъективного анализа его содержания. Как более принципиальный выход из сложившейся ситуации в правовой системе Содружества предлагается трансформировать СНГ в более интегрированную межгосударственную структуру наподобие сообщества (В.Т. Вишняков).

Межгосударственная правовая система союзного государства - локального (двухстороннего) союза государств на основе исторической, политической, экономической, социально-культурной и этнографической близости.

Примерами таких союзов являются Союзное государство Сербии и Черногории (2002-2006) и Союзное государство Белоруссии и России, т.е. уже не существующее и еще не сформированное межгосударственные объединения. В обоих случаях непреодолимыми препятствиями на пути создания единой государственно-правовой системы явились откровенные и латентные политические противоречия, явное нежелание вводить надвластные структуры с императивными полномочиями или подчиняться созданным наднациональным органам власти.

В первом случае Договор о переустройстве отношений Сербии и Черногории от 14 марта 2002 г. предусматривал "мягкую федерацию" с единым представительством в ООН, общим воздушным пространством и вооруженными силами. В то же время за республиками-членами признавалось право на отдельное экономическое и правовое пространство, включая полностью самостоятельные высшие органы власти, представительно-законодательные и судебные структуры, собственные таможенные, денежные и налоговые системы. Несмотря на весьма либеральный в отношении Черногории характер нововведений, четырехлетний срок функционирования Союзного государства явился, по сути, переходным этапом к окончательному развалу прежней Югославии на отдельные национальные государства.

Договоренности между Российской Федерацией и Белоруссией о создании Союзного государства, наоборот, имели целью восстановить единое политическое, социальное и экономическое пространство двух народов и государств на основе формирования единой правовой системы. Конкретные меры и сроки их выполнения должны были определяться решениями органов Союзного государства (Высшего государственного совета, Парламента, Совета министров, Суда, Счетной палаты), по мере становления которого будет принята на общесоюзном референдуме Конституция СГБиР. Именно конституционный акт, должный иметь обязательную юридическую силу и прямое действие для всех граждан и организаций межгосударственного объединения, призван юридически закрепить окончательную форму его устройства и правовую систему.

Однако на сегодняшний день Союзное государство остается таковым лишь на бумаге. В Конституции России и Белоруссии не внесены какие-либо изменения, необходимые для формирования и функционирования механизмов СГБиР. А без исключительной компетенции и обязательных нормативных правовых актов Союзное государство предстает аналогичным бывшему Союзу России и Белоруссии (1996-1999), в котором отсутствовали единая правовая политика и юридические средства достижения целей объединения.

Межгосударственная правовая система сообщества - централизованной формы межгосударственного устройства, предполагающей добровольное ограничение государствами-членами своих суверенных прав в пользу союзных структур.

Сообщества обладают, как отмечается в специальных исследованиях, "ярко выраженными чертами внутригосударственного характера, существенно отличающими их от международных организаций традиционного типа, как с точки зрения их институционной структуры, так и внутреннего права, регулирующего их взаимоотношения с государствами-членами и внешним миром" (В.В. Елистратова).

Примерами таких сообществ являются Совет Европы и Европейский Союз, играющие существенную роль в формировании единого европейского пространства и общепризнанных европейских правовых стандартов.

Совет Европы - старейшая и самая значимая правозащитная структура в мировом сообществе, созданная в 1949 г. В него входят почти все европейские государства - 47. Правовая система Совета Европы базируется на сочетании двух видов права: внутреннего, состоящего из решений нормативного характера по вопросам собственной организации и порядка работа, и внешнего, определяемого учредительными договорами и иными актами международно-правового значения, а также правовыми стандартами СЕ - требованиями к государствам - членам организации следовать принятым в ней нормам и принципам. Нормы права Совета Европы представляют собой определенные стандарты поведения, которые создаются его субъектами на основе их волеизъявления и признаются ими в качестве юридически обязательных. Следует также указать, что в рамках Совета Европы созданы, по сути, наднациональные органы, которые вправе выносить обязательные для государств - членов этой международной организации решения и контролировать их исполнение. Например, Комитет Министров СЕ или Европейский Суд по правам человека.

Общая характеристика межгосударственной правовой системы Совета Европы определяется следующими признаками:

- функционирование в пределах, определяемых учредительным документом (Уставом СЕ) и в соответствии с общепризнанными международными (универсальными и региональными) нормами и принципами;

- наличие основных элементов - государств как субъектов международного права;

- наличие общих международно-правовых норм, объективированных в соответствующих внешних формах - источниках права Совета;

- значительная роль судебных прецедентов в области защиты прав человека;

- наличие в Европейском Суде по правам человека, в силу указанного выше, нормотворческих функций;

- формирование общеевропейских правовых стандартов, прежде всего в области защиты прав человека, и на их основе соответствующих механизмов контроля над соблюдением таких обязующих моделей поведения.

Система таких механизмов, выработанная в рамках Совета Европы, носит все еще запутанный и несбалансированный характер, а функции контрольных органов часто дублируются. Все это, по мнению исследователей европейской интеграции, вызывает необходимость рационализации и совершенствования контролирующих процессов и по большому счету реорганизации всей правовой системы Совета Европы.

Европейский Союз - порождение и результат сложных взаимоотношений европейских государств. В процессе своей деятельности эта своеобразная международная организация постепенно совершает трансформацию в сторону государственного образования нового типа. Оно явилось преемником первых экономических сообществ Западной Европы, государства-основатели которых с самого начала делегировали часть суверенитета с национального на межгосударственный уровень.

На основе единого европейского правового пространства постепенно сформировалось межгосударственное объединение особого типа. В современной западной правовой доктрине Евросоюз принято рассматривать как "наднациональную организацию", "тесно интегрированное постгосударственное образование, которое осуществляет суверенные полномочия". Более того, нередко утверждается, что по своему статусу Европейский Союз уже является не международной организацией, а "конфедерацией с элементами федеративного устройства", которая вскоре будет преобразована в собственно федерацию либо уже представляет собой новый вид федерации - "федерацию национальных государств". Думается, что такое предположение явно опередило свое время и было продиктовано эйфорическим ожиданием принятия в 2005 г. Конституции Европы. Последняя должна была резко реформировать исторически сложившуюся правовую систему Евросоюза, созданную государствами-членами в результате межправительственного сотрудничества, и установить полный приоритет права Союза над национальным правом (европейские законы должны быть обязательными во всех своих частях и подлежать прямому применению во всех государствах-членах).

Известно, что провал референдумов по проекту Конституции Европы во Франции и Нидерландах в 2005 г. поставил многоточие (если не точку) над этими амбициозными планами. Брюссельский саммит глав государств - членов Европейского Союза в мае 2007 г. согласился с предложением о принятии в будущем весьма урезанного ("облегченной версии") по сравнению с предыдущим проектом конституционного акта, что и произошло несколько позднее - в виде Лиссабонского договора, вступившего в силу 1 декабря 2009 г.

Обновленный документ был избавлен от ряда положений, которые отрицательно воспринимались государствами-евроскептиками и общественным мнением ряда стран, опасавшегося столь резкого превращения Евросоюза в единое супергосударство без четких гарантий сохранения их национальной идентичности:

- решено обойтись без упоминания самого слова "конституция", характерного лишь для традиционных суверенных государств, и базовый общеевропейский документ в рабочем названии именован как "Договор о реформах";

- исключены из него все ссылки на такие классические признаки государства, как официальные символы (девиз, флаг, гимн, единая валюта и иная символика Евросоюза), которые являлись дополнительными раздражителями для оппонирующих трансформационным процессам в объединенной Европе;

- восстановлено право "вето" государств-членов по отдельным вопросам;

- включена статья о сецессии, т.е. праве свободного выхода государств-членов из союза, решение о котором будет приниматься по итогам всенародного голосования в странах, где поднимается данный вопрос, и др.

Однако и при нынешнем состоянии правовой системы ЕС не ставится под сомнение примат так называемого европейского законодательства как над национальными законами, так и подзаконными актами всех 27 стран, входящих в Евросоюз.

Таким образом, в Евросоюзе сформировалась межгосударственная правовая система, для которой характерны следующие признаки:

- функционирование на основе и в пределах, определяемых учредительными документами, а также в соответствии с общепринятыми принципами и нормами международного права;

- наличие основных элементов - субъектов международного права, в первую очередь государств-членов;

- наличие общего правового поля для норм международного, национального права и права Сообществ;

- наличие органов исполняющих нормотворческие и правоприменительные (в частности, судебные) функции;

- наличие системы права с разделением ее на "первичное" и "вторичное" право;

- особый характер системы источников права, среди которых наибольшее значение имеют учредительные договоры как источники "первичного" права;

- наличие источников "вторичного" права, среди которых важное место занимают регламенты и директивы, и "третичного" права - судебных прецедентов;

- создание собственной правозащитной системы на основе Хартии основных прав граждан Европейского Союза;

- высокий уровень правовой унификации;

- наличие эффективных средств нормативно-правовой интеграции;

- признание приоритета действия норм права Евросоюза над нормами права государств-членов;

- прямое действие ряда норм права (так называемых самоисполнимых решений) высших органов Евросоюза в национальных правовых системах.

Исследователям, обращающимся к правовой системе как основному понятию сравнительного правоведения, заметны обращения юристов-международников к проблематике, связанной с международно-правовой системой, ее понятием и содержанием. Имеющиеся в современной науке международного права концепции "международной межгосударственной правовой системы", "международной нормативной системы", "глобальной правовой системы" помимо всего прочего также свидетельствуют об ограниченности рассмотрения правовой системы лишь в рамках государственных пределов.

Правовая система как политико-юридический феномен отражает многообразие современного мира, требуя к себе и более пристального внимания. По сути, в этом закономерно проявляется стремление рассматривать как внутригосударственное, так и международное право не только устоявшимися совокупностями обязывающих принципов и правил поведения, но и динамически развивающимися конструкциями, отвечающими в своем проявлении процессам глобализации.