1.2 Нормативно-правовое регулирование отношений в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций

Одним из главных приоритетных направлений государственной политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, предупреждения и ликвидации этих ситуаций является создание и развитие соответствующей нормативно-правовой и методической базы.

Любая деятельность в этой области, как показывает опыт, если она не регламентирована законами государства, обречена на низкую эффективность, либо даже на угасание. Более того, признавая полезность такой деятельности и ее необходимость, органы государственной власти и управления, общественные организации, отдельные граждане не станут, как правило, относиться к ней по-настоящему ответственно и заинтересованно, если отсутствуют соответствующие законы и другие нормативные правовые акты.

Вместе с тем было бы ошибкой эту работу сводить только к разработке и принятию нормативных правовых документов.

Законодательный акт позволяет подвести под решение вопроса прочную юридическую основу, но, как правило, недостаточную для решения проблем регулирования всех возникающих в этой связи отношений. Чтобы соответствующие законы или иные нормативные правовые акты "заработали", необходимо организовать и провести большую, многоплановую работу, осуществить целый комплекс мероприятий, составляющих в обобщенном виде понятие правового обеспечения деятельности в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Правовое обеспечение охватывает широкий круг мероприятий нормотворческого, организационного, воспитательного и правоохранительного характера.

Его важнейшим звеном является нормотворческая деятельность. Нормотворческая деятельность федеральных и региональных органов государственной власти регламентируется Программой развития законодательной и нормативной базы функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденной Межведомственной комиссией по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Нормотворчество включает подготовку и внесение в представительные органы проектов федеральных и региональных законов. На федеральном уровне нормативную правовую основу в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций составляют Конституция Российской Федерации, более 60 федеральных законов, свыше 120 постановлений Правительства Российской Федерации, а также около 300 ведомственных приказов, положений и инструкций, регулирующих деятельность органов государственной власти в этой области. В частности, в настоящее время в России принят целый ряд федеральных законов, определяющих вопросы обеспечения природной и техногенной безопасности, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Нормативную правовую базу в области безопасности в новой России заложил Закон Российской Федерации "О безопасности" от 5 марта 1992 г. № 2446-1.

Первым законодательным актом в Российской Федерации, регламентирующим вопросы социальных гарантий пострадавшим от катастрофы на Чернобыльской АЭС, явился Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" от 18 июня 1992 г. № 3060-1 с последующими изменениями и дополнениями.

В числе наиболее важных для рассматриваемой области надо назвать следующие федеральные законы:

"О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ;

"Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" от 22 августа 1995 г., 151-ФЗ;

"О безопасности дорожного движения" от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ;

"О радиационной безопасности населения" от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ;

"О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ;

"О гражданской обороне" от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ;

"О борьбе с терроризмом" от 25 июня 1998 г. № 130-Φ3;

Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ с изменениями и дополнениями в федеральные законы "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", "О гражданской обороне" и "О пожарной безопасности".

Важное значение для решения вопросов ликвидации чрезвычайных ситуаций имеют также нормы Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ. Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. Так, чрезвычайное положение может быть введено в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, чрезвычайных экологических ситуациях, в том числе эпидемиях и эпизоотиях, возникших в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекших (могущих повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушении условий жизнедеятельности населения и требующих проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

На практике, непосредственное применение норм федеральных законов иногда бывает затруднительным. Поэтому для их полноценной реализации дополнительно разрабатываются подзаконные акты - нормативно-правовые, нормативно-технические и иные документы, детализирующие нормы закона, а также регламентирующие самостоятельные вопросы. На государственном уровне такие документы вводятся в действие постановлениями Правительства. Некоторые постановления Правительства Российской Федерации, касающиеся вопросов защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, их предупреждения и ликвидации, приведены в таблице 1.

Однако законы и другие нормативные правовые акты, принятые на федеральном уровне, не могут эффективно действовать без создания соответствующей законодательной базы на уровне субъектов Российской Федерации, так как в соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.²

Субъекты Российской Федерации в соответствии с Конституцией и закрепленными за ними полномочиями в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций провели большую работу по созданию своих законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в данной сфере. При этом свои усилия они сосредоточили на закреплении в них правовых норм, отражающих специфику правового регулирования рассматриваемых отношений на своей собственной территории, продиктованную существующими особенностями географического, экономического, социального, национального и иного характера. Как свидетельствуют данные о состоянии этой работы субъектов Российской Федерации ими принято больше тысячи различных нормативных документов, касающихся данной проблемы. Среди них более 60 законов и более тысячи иных нормативных правовых актов. Нормативные правовые документы в этой области принимались также в муниципальных образованиях и в организациях.

При проведении работы по созданию нормативной правовой базы на уровне субъектов Российской Федерации соблюдались и соблюдаются следующие основные принципы:

- соответствие положений законодательных актов и нормативных документов субъектов Российской Федерации требованиям соответствующих документов Российской Федерации и нормам международного права;

- охват нормотворческой деятельностью всех основных направлений проблемы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- учет в нормативных документах особенностей субъекта Российской Федерации.

Для того чтобы правовые нормы воплощались в жизнь и оказывали регулирующее воздействие решение вопросов природной и техногенной безопасности, необходима большая просветительская и воспитательная работа среди различных слоев и групп населения, воспитание у них высокого уровня правосознания в данной области. Важная роль в этом принадлежит средствам массовой информации.

В итоге всесторонних законотворческих усилий в стране сформировалась единая нормативная правовая база в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Анализ федерального законодательства и вообще всей нормативной правовой базы в этой области показывает, что в них прослеживаются названные ранее основные направления государственной политики в области обеспечения безопасности, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Прежде всего, государство гарантирует защиту граждан от чрезвычайных ситуаций, закрепляя в Конституции Российской Федерации права граждан на охрану здоровья, на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическими правонарушениями. Эти конституционные положения развиваются в целом ряде федеральных законов, постановлениях Правительства Российской Федерации и нормативных документах соответствующих федеральных министерств и ведомств. Так, в Законе Российской Федерации "О безопасности" дается определение безопасности как состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Закон определяет субъекты безопасности и пути ее достижения.

Определение общих для Российской Федерации организационно-правовых норм в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, всего земельного, водного и воздушного пространства в пределах территории страны или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей природной среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера дано в Федеральном законе "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". Этот закон является и юридической базой функционирования РСЧС, поскольку в нем дано определение единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, изложены основные задачи этой системы.

Ряд принципиальных положений, определяющих порядок и организацию охраны жизни и здоровья людей, содержится в федеральных законах "О радиационной безопасности населения", "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", законах Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" и других законах, связанных с радиационными катастрофами, "О санитарно-эпидемическом благополучии населения", "О защите прав потребителей", в Основах законодательства Российской Федерации об охране жизни и здоровья граждан, Трудовом кодексе Российской Федерации и ряде других документов.

Набор правовых норм, регулирующих отношения, связанные с защитой материальных и культурных ценностей, объектов хозяйственного и иного назначения содержится в законе Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации", Федеральном законе "О пожарной безопасности" и некоторых других.

Особое место в системе законодательства по обеспечению безопасности и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций занимают Федеральные законы "Об обороне" и "О гражданской обороне". В них содержится ряд принципиальных положений, касающихся планирования и осуществления мероприятий гражданской обороны, излагаются полномочия федеральных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в этой области.

Порядок деятельности органов управления, сил и средств РСЧС, обеспечения их готовности к действиям в чрезвычайных ситуациях определяется Федеральным законом "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей", постановлениями Правительства Российской Федерации "О силах и средствах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций", "Об аттестации аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований и спасателей", приказом МЧС России "О дальнейшем совершенствовании управления поисково-спасательными формированиями МЧС России" и других.

К их числу следует отнести также Административный регламент МЧС России по исполнению государственной функции по организации информирования населения через средства массовой информации и по иным каналам о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях и пожарах, о мерах по обеспечению безопасности населения и территорий, приемах и способах защиты, а также прогнозе в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах (приказ МЧС России от 29.06.2006 г. №386, зарегистрирован в Минюсте Российской Федерации, регистрационный № 8074 от 17 июля 2006 г.).

Ряд нормативных правовых актов посвящен вопросам правового регулирования отношений, связанных с подготовкой населения к действиям в чрезвычайных ситуациях. Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" определяет принципы организации подготовки населения к защите от чрезвычайных ситуаций, пропаганды знаний в этой области. Закон обязывает граждан Российской Федерации "изучать основные способы зашиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, приемы оказания первой медицинской помощи пострадавшим, правила пользования коллективными и индивидуальными средствами защиты, постоянно совершенствовать свои знания и практические навыки в указанной области, выполнять установленные правила и нормы поведения при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций ...".

Подготовка населения строится в соответствии с порядком, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации "О порядке подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций". Этот нормативный акт устанавливает, что подготовка населения Российской Федерации в области зашиты от чрезвычайных ситуаций ведется по соответствующим возрастным или социальным группам и осуществляется на предприятиях, в учреждениях и организациях (в том числе в учебных заведениях) независимо от их организационно-правовой формы, а также по месту жительства. Методическое руководство, координация и контроль за подготовкой возлагаются на МЧС России.

В системе законодательства большое место занимают нормативные правовые акты, регулирующие вопросы социальной защиты населения, пострадавшего от стихийных бедствий, и лиц, принимавших участие в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Упомянутые ранее Федеральные законы "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", "О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне", Законы Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча", "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии на Чернобыльской АЭС" вводят нормативные положения:

- о правах граждан на защиту жизни, здоровья и личного имущества, возмещение ущерба, причиненного их здоровью и имуществу вследствие чрезвычайных ситуаций;

- о медицинском обслуживании, компенсациях и льготах за проживание и работу в зонах чрезвычайных ситуаций;

- о бесплатном государственном страховании, получении компенсаций и льгот за ущерб, причиненный их здоровью при выполнении обязанностей в ходе ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- о пенсионном обеспечении в случае потери трудоспособности в связи с увечьем или заболеванием, полученным при выполнении обязанностей по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

- о пенсионном обеспечении по случаю потери кормильца, погибшего или умершего от увечья или заболевания, полученного при выполнении обязанностей по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В нормативных актах Правительства Российской Федерации и соответствующих министерств и ведомств определены порядок и условия реализации установленных льгот по социальной защите, в частности: виды и размеры компенсаций и льгот; порядок выплаты дополнительного вознаграждения за выслугу лет лицам, работавшим в зонах чрезвычайных ситуаций и принимавшим участие в их ликвидации; правила выдачи документов, подтверждающих пребывание в зонах с льготным социально-экономическим статусом; меры по обеспечению жильем и другие.

Порядок выполнения обязательств, вытекающих из международных соглашений по вопросам предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий, а также оказания гуманитарной помощи, определен в ряде указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства, а также нормативных актов МЧС России по вопросам, входящим в его компетенцию.

Рассмотрение вопросов нормативного правового обеспечения, регулирующего отношения, связанные с защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, позволяет сделать вывод о том, что сложившаяся система правового регулирования в основном обеспечивает решение необходимых задач.