1.8. Законодательство для электронных архивов

Электронный документооборот в России становится все более распространенным. Информация в электронном виде превратилась в ценнейший ресурс управления. В технологически развитых странах реализуют конкретные программы по адаптации своих граждан к новой информационной среде.

Тема «электронного правительства», электронного документооборота, электронных библиотек, счетов-фактур и документов в последнее время стала довольно популярной.

12 февраля 2011 г. вышло распоряжение Правительства РФ № 176-р, утвердившее «План мероприятий по переходу федеральных органов исполнительной власти на безбумажный документооборот при организации внутренней деятельности». Это распоряжение поставило перед Федеральным архивным агентством две крупные задачи. Во-первых, как и другим органам исполнительной власти, Росархиву необходимо внедрить во всех подразделениях аппарата систему электронного документооборота с подключением ее к межведомственному электронному документообороту (МЭДО), а значит проложить защищенную локальную сеть, приобрести необходимое оборудование, программное обеспечение, обучить кадры.

Более сложные проблемы стоят при реализации второй задачи – организация методического обеспечения и контроля со стороны Росархива за внедрением электронного документооборота во всех органах исполнительной власти. В сжатые сроки необходимо подготовить дополнения к Правилам делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, разработать рекомендации по подготовке ведомственных перечней документов, создаваемых в электронном виде, организовать ведение классификаторов для МЭДО. В этой связи руководитель Федерального архивного агентства А.Н. Артизов поставил проблему о необходимости изменения функций и полномочий Росархива, многие из которых были утрачены в ходе реализации административной реформы 2004 г.¹ Проект соответствующего постановления подготовлен, прошел согласование в Минэкономразвития России, Минфине России и внесен в Правительство РФ, но тормозится из-за необходимости дополнительных штатов для выполнения новых полномочий в условиях сокращения численности чиновников.

Хранить электронные документы нужно будет на протяжении многих лет, не нарушая при этом целостности, аутентичности, сохраняя информацию, которая может понадобиться в любое время. А это неизбежно вызовет массу проблем.

Тем не менее, сегодня наблюдается явно недостаточная разработка законодательно-нормативной базы, которая бы позволила гораздо шире использовать электронные документы и современные технологии, как в государственном управлении, так и в коммерческой деятельности, и создала бы правовые основы организации хранения электронных документов.

Электронный архив – интегрированный комплекс программных и технических средств, предназначенный для хранения архивных документов в электронном виде. Ключевое слово здесь – «интегрированный». Зачастую электронный архив воспринимают как традиционный архив, где вместо бумажных дел содержатся соответствующие документы на машинных носителях (дискеты, компакт-диски). При таком подходе разница между бумажным и электронным вариантами архива невелика, а эффективность использования такого архива ограничена скоростью работы человека, наличием свободного места для хранения машинных носителей и т.п.

Практически во всех странах «легальная» жизнь электронных документов базируется на трех законах: об электронной цифровой подписи, об электронном документе, об электронной коммерции. В России к настоящему времени принят только первый.

Сегодня существует ряд законодательных актов, который регулирует практику применения систем электронного делопроизводства и документооборота.

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (1994 г.) допускает «в случаях и в порядке, предусмотренных законом, иными правовыми актами или соглашением сторон» использование при совершении сделок «факсимильного воспроизведения подписи с помощью средств механического или иного копирования, электронно-цифровой подписи либо иного аналога собственноручной подписи» (ст. 160, п. 2).

2. Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи» (2002 г.) призван модернизировать и упростить эти процедуры. Он законодательно вводит понятие «электронно-цифровой подписи (ЭЦП)» как реквизита электронного документа при его использовании в системах и сетях общего пользования, а также регламентирует деятельность удостоверяющих центров по организации инфраструктуры открытого ключа подписи.

3. Трудовой кодекс Российской Федерации (2003 г.) налагает значительные ограничения на создание кадровой документации исключительно в электронном виде. Практически все документы, необходимые или возникающие в процессе трудовых отношений, должны иметь бумажную форму, так как «при принятии решений, затрагивающих интересы работника, работодатель не имеет права основываться на персональных данных работника, полученных исключительно в результате их автоматизированной обработки или электронного получения» (п. 6 ст. 86). Тем не менее, документы, которые оформляют принятие «решений, затрагивающих интересы работника», могут создаваться только как электронные. А это в персональном и социальном отношениях очень важные документы: например приказы (распоряжения) по личному составу и лицевые счета.

4. Таможенный кодекс РФ (2003) устанавливает, что «документы, необходимые для таможенного оформления, могут быть представлены в форме электронных документов» (ст. 63, п. 8; см. также ст. 72, п. 3; ст. 81, п. 7; ст. 102, п. 4; ст. 124, п. 1 и т.д.).

5. Арбитражный процессуальный кодекс РФ (2002 г.) допускает представление в качестве письменных доказательств документов, подписанных ЭЦП или иным аналогом собственноручной подписи (ст. 75). Практика арбитражных судов по рассмотрению электронных документов в качестве доказательств в дальнейшем может быть легко принята судами общей юрисдикции.

6. Федеральный закон «О бухгалтерском учете» (1996 г., редакция от 30.06.2003) допускает ведение бухгалтерского учета в электронной форме: регистры бухгалтерского учета могут вестись «в виде машинограмм, полученных при использовании вычислительной техники, а также на магнитных лентах, дисках, дискетах и иных машинных носителях» (ст. 10); при наличии технических возможностей и с согласия пользователей бухгалтерской отчетности «организация может представлять бухгалтерскую отчетность в электронном виде» (ст. 13); бухгалтерская отчетность может быть «передана по телекоммуникационным каналам связи» (ст. 15).

7. Налоговый кодекс РФ (2000) предполагает подачу налоговой декларации «на бумажном носителе или в электронном виде» (ст. 80, п. 2).

8. Министерство по налогам и сборам с 2002 г. разрешило подачу налоговой декларации исключительно в электронном виде («Порядок представления налоговой декларации в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи» утвержден приказом МНС России от 02.04.2002 № БГ-3-32/169).

В ряде случаев распоряжения Министерства финансов и положения Центрального банка России позволяют отказаться от бумажной формы документов, что, например, относится к платежным поручениям в банковской сфере (Примерный перечень документов, образующихся в деятельности кредитных организаций, с указанием сроков хранения. М., 2000. С. 27).

Равноправие бумажных и электронных документов просматривается в нормативах, относящихся к срокам хранения управленческих и финансовых документов (Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения. М., 2000. С. 8; Примерный перечень документов, образующихся в деятельности кредитных организаций, с указанием сроков хранения. С. 6) и к форме представления регистрационно-контрольных карточек (Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти. М., 2001).

Кроме того, непосредственное отношение к созданию и управлению электронными архивами имеют следующие акты:

Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и защите информации»; стандарт РФ «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения»; «Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук»; «Основные правила работы архива организации».

Термин «электронный архив» не является законодательно определенным, что оставляет свободу для его разнообразных трактовок. Единственным официальным вариантом является определение из проекта закона «Об электронном документе», который до сих пор не принят: «электронный архив – это массив электронных документов, подлежащий хранению в порядке, установленном нормативными правовыми актами РФ». (Под словом «массив» здесь понимается всего лишь «набор».) Таким образом, основная нагрузка по определению электронного архива перекладывается на различные нормативные акты и на термин «электронный документ».

Определение понятию «электронный документ» дается в Законе «Об электронной цифровой подписи». В соответствии с ним электронный документ – это документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме. Выражение «электронно-цифровая форма» означает здесь последовательность двоичных символов. К главной особенности электронного документа можно отнести отсутствие жесткой привязки к конкретному материальному носителю. В качестве копии электронного документа может рассматриваться только его бумажная копия. Так, электронное письмо является электронным документом, хотя оно может и не иметь материального носителя. Между тем, переданное по факсу сообщение электронным документом не является.

В стандарте «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения» дается следующее определение: документ на машинном носителе – документ, созданный с использованием носителей и способов записи, обеспечивающих обработку его информации электронно-вычис-лительной машиной. (Например, файл на дискете – документ на машинном носителе.) В данном определении присутствует четкое указание на наличие материального носителя документа, тогда как в случае сообщения, переданного по электронной почте, такого носителя нет.

Камнем преткновения в процессе принятия новых законов и в применении существующих является вопрос о юридической силе электронного документа. Примечательно, что подписание соответствующего закона в США было отмечено как эпохальное событие, но и там еще очень далеко до реального массового применения имеющих юридическую силу электронных документов.

В действующем законе «Об архивном деле в Российской Федерации» лишь раз упоминается электронный архив, в ст. 5. Ведущий эксперт по управлению документацией компании ЭОС Н. А. Храмцовская, отметила, что закон игнорирует проблемы обработки и хранения документов на электронных носителях, что может повлечь в будущем проблемы с утратой огромного информационного богатства страны¹.

Вопросы юридической силы электронного документа и применения электронной цифровой подписи (ЭЦП) тесно связаны: наличие ЭЦП – необходимое (но не достаточное) условие юридической силы электронного документа.

Основы придания юридической силы электронным документам заложены Законом «Об информации, информационных технологиях и защите информации». В соответствии с ним электронное сообщение, подписанное электронной цифровой подписью или иным аналогом собственноручной подписи, признается электронным документом, равнозначным документу, подписанному собственноручной подписью, в случаях, если федеральными законами или иными нормативными правовыми актами не устанавливается или не подразумевается требование о составлении такого документа на бумажном носителе.

Основная цель закона об ЭЦП – сформулировать условия, при которых электронный документ, снабженный электронной цифровой подписью, аналогичен бумажному. Что дает применение ЭЦП? Скажем, если раньше налоговые декларации нужно было сдавать в налоговую инспекцию в бумажном виде, то теперь организация может передать ее по каналам связи в электронном формате. Декларация «подписывается» с помощью ЭЦП. Налоговая инспекция, получив этот электронный документ, убеждается в том, что: декларацию отправила именно эта организация; декларация подписана уполномоченным лицом; в процессе передачи файла по открытому каналу связи третьи лица не исказили декларацию.

По юридическому статусу различают заверенные ЭЦП электронные документы, используемые в сети общего пользования и в сфере госуправления, и электронные документы, используемые в корпоративной информационной системе. Юридическую силу имеют только документы первого типа.

В сфере государственного управления и в сетях общего пользования электронные документы могут заверяться только ЭЦП с ключами, сгенерированными удостоверяющими центрами. Нет удостоверяющих центров – нельзя использовать ЭЦП.

При использовании ЭЦП в корпоративной информационной системе ситуация намного проще: порядок использования ЭЦП здесь устанавливается решением владельца системы или соглашением ее участников. Содержание информации в сертификатах ключей подписей, порядок ведения реестра сертификатов ключей подписей и все остальные вопросы также регламентируются решением владельца этой системы или соглашением участников.

Вне корпоративной системы заверенные подобной ЭЦП документы юридической силы не имеют. Таким образом, данный закон не дает ничего нового в плане возможности использования корпоративных электронных документов вне компании.

Российское правительство в последнее время интенсифицировало усилия по созданию удостоверяющих центров и внедрению ЭЦП в практику. Законодательная работа по разработке собственных нормативных актов об ЭЦП ведется субъектами РФ. Проводится работа по внедрению ЭЦП в ряде ведомств; например, Министерство по налогам и сборам ориентирует свои инспекции и управления на внедрение «безбумажной» технологии обмена информации с налогоплательщиками. Налогоплательщик теперь может реализовать право пересылать декларации в свою налоговую инспекцию по каналам связи. Однако отсутствие удостоверяющих центров пока препятствует широкому использованию этой технологии.

Юридическая сила электронного документа тесно связана с вопросами собственности на них. С точки зрения здравого смысла, собственность на электронные документы – вещь очень простая. Имея электронный документ, в большинстве случаев мы можем просто скопировать его на другой носитель и получить точно такой же документ. Однако с точки зрения закона сразу же возникает множество вопросов: кто будет собственником этого документа, допустимо ли копирование с правовой точки зрения, будет ли полученная копия иметь юридическую силу и т.д.

В законе есть термин: обладатель информации – лицо, самостоятельно создавшее информацию либо получившее на основании закона или договора право разрешать или ограничивать доступ к информации, определяемой по каким-либо признакам.

Обладателем информации может быть гражданин (физическое лицо), юридическое лицо, Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование.

От имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования правомочия обладателя информации осуществляются соответственно государственными органами и органами местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных соответствующими нормативными правовыми актами.

Обладатель информации, если иное не предусмотрено федеральными законами, вправе:

1) разрешать или ограничивать доступ к информации, определять порядок и условия такого доступа;

2) использовать информацию, в том числе распространять ее, по своему усмотрению;

3) передавать информацию другим лицам по договору или на ином установленном законом основании;

4) защищать установленными законом способами свои права в случае незаконного получения информации или ее незаконного использования иными лицами;

5) осуществлять иные действия с информацией или разрешать осуществление таких действий.

Ряд моментов ранее регулировался законом «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных», с 01.01.2008 вместо этого документа действует ч. 4 ГК РФ. Отдельная статья Кодекса регулирует авторские права на базы данных, которые в некоторой степени могут рассматриваться как электронные архивы.

«Основные правила работы архива организации» представляют интерес в плане установления нормативных требований к электронным архивам организаций.

В настоящее время разрабатываются и находятся на рассмотрении Госдумы различные проекты закона «Об электронном документе». Данный закон позволит окончательно прояснить ситуацию с юридическим статусом электронного документа, а также сторон, участвующих в работе с ними.

Особое внимание организации хранения электронных документов уделяют сегодня многие специалисты сферы документоведения, документационного обеспечения управления (ДОУ) и архивоведения, они поднимают ряд важнейших проблем по хранению электронных документов¹. Однако в нормативно-правовой сфере регулированию этих проблем на сегодня уделено явно недостаточное внимание.