1.2. Архивное право и архивное законодательство

Следует разделять понятия архивное право и архивное законодательство. Под архивным законодательством обычно понимают совокупность законодательных и нормативно-правовых актов, принятых органами государственной власти и регламентирующих архивное дело. Поэтому понятие архивное законодательство уже понятия архивного права, которое объединяет в себе наряду с законодательными актами, принятыми высшими органами государственной власти, и так называемые подзаконные ведомственные правила, и инструкции о деятельности архивов и архивных работников. Кроме того, архивное право можно рассматривать и как научную дисциплину, и как весь аспект законодательных актов по архивному делу, включая смежные законодательства и статьи отдельных законодательных актов, связанных с архивной сферой, что усиливает более широкое значение понятия архивного права, чем архивное законодательство.

Систему архивного законодательства можно охарактеризовать как, во-первых, совокупность источников права, являющихся формой выражения правовых норм; во-вторых, внешнюю видимую форму системы права; в-третьих, совокупность нормативных актов, строящихся как с учетом отраслевого принципа, так и без его учета, т.е. в одних случаях нормативный правовой акт издается применительно к конкретной сфере правового регулирования, в других – содержит нормы различных отраслей права; в-четвертых, ее первичным элементом является статья нормативного правового акта, которая не всегда содержит все три структурных элемента правовой нормы (гипотезу, диспозицию, санкцию); в-пятых, она строится по принципу, когда в ее формировании значительное место занимает субъективный фактор, обусловленный потребностью юридической практики.

Система архивного права и система архивного законодательства являются взаимосвязанными самостоятельными категориями, которые соотносятся между собой как форма и содержание. Система права, по его содержанию – внутренняя структура права, а система законодательства – внешняя форма. Первичным элементом системы права является норма, а первичным элементом системы законодательства выступает нормативный правовой акт.

Становление и дальнейшее развитие архивного законодательства должно стать одним из важных направлений правового развития государства. Главная задача архивного законодательства – создать законодательную базу, которая позволила бы, решая проблему правового регулирования отношений граждан, общества и государства в сфере архивного дела, обеспечить сохранение, качественное пополнение, государственный учет и всестороннее использование Архивного фонда Российской Федерации как важнейшей части ее национального и культурного достояния.

1.3. Правовое регулирование общественных отношений в архивном деле

Архивное право как отдельная отрасль права ставит своей задачей регулирование особой однородной группы общественных отношений, которые называются архивными отношениями. Общим для архивного права, объединяющим общественные отношения, регулируемые нормами этого права в единый комплекс, являются архивные документы, обладающие спецификой при осуществлении прав, исполнении обязанностей и ответственности, возникающих по их поводу в архивном деле.

Мы можем определить архивные отношения как обособленную, однородную группу общественных отношений, возникающих в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда РФ и других архивных документов независимо от их форм собственности в РФ в интересах граждан, общества и государства.

Например, к ним относятся следующие виды установившихся отношений: между государственными органами управления архивным делом, архивными учреждениями, научными учреждениями и организациями, подчиненными непосредственно Федеральной архивной службе России, в том числе между ними и работающими в них, а также с иными юридическими и физическими лицами.

Эти общественные отношения имеют сложный, комплексный характер и могут подразделяться на группы, которые регулируются нормами разных отраслей права, например:

• нормами конституционного права, устанавливающими наиболее существенные общественные отношения, характеризующие российскую государственность, которые в архивном законодательстве должны предопределять предмет и метод правового регулирования в сфере архивного дела, необходимо строго следовать смыслу и содержанию конституционных понятий и терминов (о формах собственности, о видах государственных органов и т.п.);

• нормами административного права, определяющими правовой статус органов управления архивным делом, архивных учреждений и организаций, входящих в систему Федеральной архивной службы России, права и обязанности их работников, порядок приема, хранения, учета и использования архивных документов, отношения архивных органов, учреждений и граждан;

• нормами права государственной службы, а также трудового права, регламентирующими отношения между работниками и органами управления архивным делом, архивными учреждениями и иными организациями системы Федеральной архивной службы России;

• нормами гражданского права, определяющими положение органов управления архивным делом и архивных учреждений как юридических лиц, правовой статус документов, а также направленными на правовое оформление договорных отношений, которые регулируют выполнение работ или услуг архивными учреждениями;

• нормами финансового права, регулирующими отношения по вопросам распределения средств из бюджетов разных уровней (федерального, субъекта Федерации и муниципального) органам управления архивным делом, архивным учреждениям и организациям.

Исходя из этого, отношения, складывающиеся в сфере архивного дела, можно определить как управленческие, трудовые, имущественные, финансовые, социальные, международные и др.

Под методом правового регулирования в архивном праве будем понимать способы воздействия отрасли архивного права на отношения в архивном деле. Рассматривая ту или иную отрасль права, некоторые ученые утверждают, что каждая отрасль имеет свой особый метод правового регулирования. Однако, по сути дела, все отрасли права в регулятивных целях используют единые правовые механизмы, заложенные в природе права. Можно согласиться с тем, что любая отрасль права использует в качестве средств правового регулирования юридические возможности, выражающиеся в пред-писании (распоряжении, повелении), запрете или дозволении.

Повеление – возложение на участников общественных отношений юридической обязанности действовать в полном соответствии с требованиями правовой нормы. Этот способ чаще всего используется в административном праве, где большая часть норм имеет повелительный (императивный) характер. Запрет – возложение на участников общественных отношений юридической обязанности воздержаться от совершения действий, предусмотренных правовой нормой. Чаще всего этот способ применяется в уголовном праве. Дозволение – разрешение участникам общественных отношений совершать те или иные юридически значимые действия, указанные в правовой норме, либо воздерживаться от их совершения по своему усмотрению. Такой способ правового регулирования характерен для гражданского (частного) права, где большая часть норм построена на способе диспозитивного регулирования (равенство сторон).

В архивном праве применяется вся совокупность перечисленных способов регулятивного воздействия на отношения в сфере архивного дела. В теории права выделяют два основных метода правового регулирования: императивный и диспозитивный, которые свойственны двум противоположным правовым отраслям – публичному (конституционному, административному, финансовому, уголовному и т.д.) и частному (гражданскому, авторскому, семейному и др.). Императивный метод правового регули-рования – это метод властных предписаний, характерный прежде всего для административного права. Диспозитивный метод в отличие от императивного метода предполагает юридическое равенство участников правоотношений.

Известно, что в основе гражданского права лежит метод диспозитивного регулирования с присущими ему свойствами децентрализации и координации, в публичном – метод императивный, для которого характерны централизованное осуществление властных полномочий и строгая субординация участников правоотношений.

Для метода диспозитивного регулирования, применяемого при регулировании общественных отношений в архивной сфере, характерны:

• равенство субъектов правоотношений, выражающееся, прежде всего, в их свободной волевой ориентации и независимости своей воли;

• самостоятельность участников правоотношений и свободное осуществление ими своих прав;

• самостоятельность субъектов правоотношений в смысле ответственности по обязательствам.

Диспозитивные методы применяются в архивном праве при регулировании отношений собственности на архивные документы, при осуществлении права доступа к архивным документам и их использования.

Методу императивного регулирования, применяемому при регулировании архивных отношений, присущи:

• использование властеотношений «команда – исполнение» или «власть – подчинение» (отсутствие согласия сторон, наличие неравноправных сторон);

• строгая связанность субъектов права правовыми рамками (субъекты публичного права действуют по своему усмотрению, но только лишь в пределах предоставленных законом полномочий – «закрытый» перечень полномочий);

• позитивное обзывание (обязанность действовать в определенном направлении для достижения тех или иных целей);

• возможное запрещение каких-либо действий в порядке очерчивания возможной зоны неправомерного поведения;

• сочетание убеждения и принуждения.

Императивные методы регулирования архивных отношений применяются:

• при закреплении полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в области архивного дела;

• при разработке и проведении единой государственной политики в области архивного дела;

• при установлении единых правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда РФ и других архивных документов и контроль за соблюдением этих правил;

• при регулировании архивных отношений в области информационной безопасности, включая государственную тайну, коммерческую тайну, персональные данные, другие виды тайн, охраняемые законодательством РФ;

• при закреплении функции контроля за соблюдением архивного законодательства об архивном деле в РФ за федеральными органами государственной власти и его осуществлении;

• при закреплении обязанностей государственных органов, органов местного самоуправления, организаций по комплектованию государственных и муниципальных архивов архивными документами;

• при включении архивных документов в состав Архивного фонда РФ на основании экспертизы ценности документов;

• другие виды деятельности государственных органов и других государственных структур или уполномоченных ими образований в архивном деле.

Парадигма публичного и частного права в сфере архивного дела выражается в утрате в правоприменительной практики различия между публичным и частным правом, основывающегося на фундаментальных принципах: «разрешено только то, что прямо предусмотрено законом» для публичного права и «разрешено то, что не запрещено законом» для частного права. Принцип «неразрешенное запрещено, разрешено только то, что непосредственно установлено законом, и разрешенное обязательно для исполнения» должен быть основой деятельности органов управления архивным делом и архивных учреждений, а также должностных лиц.

Одним из примеров синтеза методов публично-правового и частно-правового регулирования является архивное законодательство. В сфере архивного дела существуют отношения, которые регулируются теми же методами, когда отношения между субъектами носят властный характер. Есть отношения, требующие административно-правового метода регламентации. Например:

1) Органы управления архивным делом и архивные учреждения при осуществлении своих полномочий реализуют методы властных предписаний. Необходимость государственно-властного регулирования организации и деятельности архивных органов и учреждений обусловлена спецификой деятельности государства в сфере архивного дела. Например, Федеральная архивная служба России не может быть организована без использования метода императивных предписаний и должна функционировать строго в соответствии с законом.

2) В органе управления архивным делом и архивном учреждении существуют правоотношения субординации в отношениях руководителя и работника.

3) Властные отношения характерны и в сфере гражданского права, например, в части возмещения вреда, причиненного, во-первых, гражданину или юридическому лицу действием или бездействием должностного лица архивного учреждения, и, во-вторых, гражданином архивному учреждению¹.

В то же время понятия и виды органов управления архивным делом и архивных учреждений, их компетенция, юридические режимы, определяемые в сфере публичного права, должны строго использоваться в частном праве. Также в сфере архивного дела есть большая часть публично-правовых отношений, основой развития которых являются гражданский оборот, гражданские права, например, на документы и сделки (договоры) с ними. Возросшая роль и расширение объема договорного регулирования сочетаются с государственным регулированием в данной сфере, установлением как государственных стандартов в области организации приема, учета, хранения и использования архивных документов, так и определенных гарантий с участием государственных органов (в частности, в разрешении конфликтных ситуаций).

Отличие метода правового регулирования архивного законодательства проявляется:

во-первых, в порядке создания правоотношений. Так как в сфере архивного дела действуют нормы разных отраслей права, которые не объединены единым методом правового урегулирования, но связаны предметом и задачами регулирования, то в архивном законодательстве используются все основные способы правового воздействия (предписание, дозволение, запрещение) в различном сочетании в зависимости от характера общественных отношений;

во-вторых, в положении участников правоотношений, содержании этих прав, особенностях реализации прав и обязанностей, применении санкций и т.д.

При определении метода правового регулирования отношений в сфере архивного дела обращает на себя внимание проблема синтеза двух методов: императивного и диспозитивного, свойственных публично-право-вой и частноправовой природе отношений гражданина и государства в сфере архивного дела. Это сочетание есть деформация права. В теории права такое правовое явление определяют как цивилистское толкование публичного права. Сложившаяся в России «практика властеосуществления рассматривает полномочия государственной власти по аналогии с полномочиями частного права не как обязанности исполнения этих полномочий, а лишь как права, которыми власть пользуется по возможности или целесообразности реализации их, то есть в порядке усмотрения, осуществлять или не осуществлять их»¹. Выявленное противоречие является основанием коррупции и противозаконности и может быть устранено лишь посредством четкого разграничения частного и общественного интереса и исчерпывающей регламентации архивного дела не только в рамках административного, административно-процессуального и конституционного законодательства, но и гражданского, гражданско-процессуального законодательства.