1. Основные функции:

   1. Регулятивно-управленческая функция нацелена на осуществление практического управления и представляет собой деятельность «публичной службы» по руководству экономикой, финансами, образованием, культурой, здравоохранением, обороной, внутренними и внешними делами и другими сферами. Является позитивной функцией.

   2. Функция охраны общественного порядка и обеспечения национальной безопасности является одной из главнейших функций, т.к. большую часть времени человек находится в общественных местах. Осуществляется методами наблюдения, надзора и контроля за поведением граждан и деятельностью организаций.

   3. Функция защиты прав и свобод человека и гражданина основана на ст. 2 Конституции РФ. Многие конституционные права реализуются в сфере исполнительной власти (право на передвижение, свободу публичных мероприятий и др.).

2. Вспомогательные функции:

   1. Нормотворческая функция реализуется в правовых актах. В ч. 2 ст. 115 Конституции РФ сказано, что Правительство РФ издает постановления и распоряжения. Федеральные органы исполнительной власти имеют право издавать правовые акты – постановления, распоряжения, инструкции, правила, приказы, положения. Этот перечень установлен Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009. Постановление регламентирует порядок подготовки, представления для регистрации, регистрацию и опубликование правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

   2. Оперативно-исполнительская функция заключается в том, что органы исполнительной власти обеспечивают реализацию правовых норм, содержащихся как в законах так и в подзаконных актах.

   3. Юрисдикционная функция предполагает деятельность органов исполнительной власти по рассмотрению дел об административных и дисциплинарных правонарушениях, устанавливает порядок наложения административных и дисциплинарных санкций. Эта функция обеспечивает охрану общественного порядка, качественную работу всех звеньев государственного аппарата, оперативную защиту прав и свобод граждан.

ЛЕКЦИЯ 3. НОРМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА И АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ

Нормы административного права – это правила поведения, регулирующие общественные отношения в сфере государственного управления.

К числу особенностей административно-правовых норм можно отнести следующие:

- нацеленность на защиту публичных интересов;

- гипотеза не всегда четко выражена;

- наличие санкций в нормах об административных правонарушениях;

- преобладание императивных норм.

Существуют различные классификации норм административного права.

1. По предмету правового регулирования:

   1. Материальные – закрепляют права, обязанности и ответственность участников административно-правовых отношений, например, право гражданина обжаловать действия должностного лица.

   2. Процессуальные – определяют порядок (процедуру) реализации юридических прав и обязанностей, установленных материальным правом в рамках регулируемых управленческих отношений.

Процессуальные нормы имеют две разновидности:

а) административно-юрисдикционные нормы регулируют отношения, связанные преимущественно с применением мер принуждения (например, нормы раздела 4 КоАП РФ);

б) административно-процедурные нормы определяют порядок принятия решений, например, Регламент Правительства РФ устанавливает правила организации деятельности Правительства по реализации его полномочий, в частности, порядок подготовки правовых актов Правительства РФ.

2. По методу воздействия (по юридическому содержанию):

2.1. Обязывающие – содержат обязанности субъектов.

2.2. Запрещающие – содержат запреты на совершение определенных действий субъектами административного права, например, нормы законов о полиции, о внутренних войсках МВД РФ запрещают применять оружие против несовершеннолетних, женщин.

2.3. Управомочивающие (уполномочивающие, дозволительные) – позволяют осуществлять должное поведение.

2.4. Стимулирующие (поощрительные) – содержат меры поощрения субъектов административного права, например, законодательство о государственной службе предусматривает основания для поощрения государственных служащих.

2.5. Рекомендательные – довольно часто встречаются в переходных положениях, например, предложить поручить Правительству привести в соответствии с законом свои правовые акты. Рекомендательные нормы могут иметь юридически обязательный характер, а могут не иметь такого характера.

3. По юридической силе (по органу, издавшему соответствующую норму):

3.1. Нормы законов.

3.2. Нормы подзаконных актов.

4. По масштабу (территории) действия:

4.1. Федеральные (общероссийские).

4.2. Нормы, установленные субъектом федерации и действующие на его территории.

4.3. Муниципальные нормы.

В юридической литературе встречаются и другие классификации норм административного права.

Существуют две основные формы реализации административно-правовых норм:

1. Исполнение – точное следование участников управленческих отношений юридическим предписаниям, запретам или дозволениям, которые содержатся в норме. Участниками исполнения могут быть любые субъекты.

2. Применение – является исключительно прерогативой органов исполнительной власти и их должностных лиц, наделенных соответствующими полномочиями. Практически применение выражается в издании уполномоченным органом индивидуальных нормативных актов, основанных на требованиях материальных или процессуальных норм, например, вынесение постановления по делу об административном правонарушении.

Некоторые авторы выделяют и такие формы, как соблюдение и использование, которые являются разновидностями исполнения.

Административно-правовые нормы имеют внешние формы выражения в нормативно-правовых актах различной юридической силы, именуемых источниками административного права. Источники административного права многообразны, отличаются большим объемом. К их числу относятся:

1. Международно-правовые акты, например, Европейская Хартия местного самоуправления, в статье 8 которой предусмотрен контроль за деятельностью органов местного самоуправления. В России Хартия ратифицирована 11 апреля 1998 г.

2. Конституция Российской Федерации, в частности, глава 6 «Правительство Российской Федерации».

3. Федеральные конституционные законы, например, ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и многочисленные федеральные законы и законы Российской Федерации.

4. Указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ, издаваемые на основе и во исполнение законов.

5. Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» на федеральном уровне соответствующие нормативные акты могут приниматься только министерствами. Нормотворчество федеральных служб и федеральных агентств запрещено. Однако в правовой системе акты федеральных служб и агентств продолжают действовать.

6. Правовые акты субъектов РФ. В Москве это прежде всего Устав города Москвы, 7 глава которого посвящена исполнительной власти г. Москвы. На уровне регионов изданием норм административного права занимаются все органы исполнительной власти субъектов.

7. Нормативно-правовые акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления также могут являться источниками административного права, т.к. в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями.

Административно-правовые отношения – это урегулированные административно-правовой нормой управленческие отношения, в которых стороны выступают как носители взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных административно-правовой нормой.

Признаки административно-правовых отношений (но не особенности, ибо многие из признаков аналогичны правоотношениям других отраслей публичного права):

1. Властеоотношения, предполагающие у одной из сторон властные полномочия. Их схема: власть – подчинение. Административно-правовые отношения противопоставляются гражданско-правовым отношениям, основанным на равенстве сторон.

2. Такие отношения складываются в сфере государственного управления.

3. Для них характерно неравенство сторон, т.к. имеет место доминирующее положение одной из сторон – субъекта управления. Но есть и отношения, основанные на равенстве, например, при заключении административного договора.

4. Административно-правовые отношения всегда имеют обязательную сторону, без которой они не возникают – это орган государственного управления либо его должностное лицо. Подобные отношения не могут складываться между гражданами, а также негосударственными организациями между собою.

5. Эти отношения могут возникать вопреки желанию одной из сторон (например, применение мер административной ответственности). А вообще возникают по инициативе любой из сторон.

6. По своей сути они являются организационными, т.к. преследуют цель не только организации собственной работы аппарата управления, но и воздействуют на всех, кто соприкасается со сферой государственного управления.

7. Споры между сторонами этих отношений разрешаются в административном или судебном порядке.

8. Ответственность одной из сторон этих отношений возникает перед государством, а не перед второй стороной в лице государственного органа или должностного лица.

Субъектов административно-правовых отношений в настоящее время можно классифицировать на индивидуальных (граждане, иностранцы, лица без гражданства, государственные и муниципальные служащие) и коллективных (органы исполнительной власти, местного самоуправления, общественные объединения, предприятия).

ЛЕКЦИЯ 4. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ГРАЖДАНИНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА

Под административно-правовым статусом граждан понимают правовое положение личности в ее отношениях с субъектами исполнительной власти, урегулированное нормами конституционного и административного права. Административно-правовой статус является составной частью общего правового статуса гражданина. Его составляют комплекс прав и обязанностей, закрепленных нормами административного права, а также гарантии реализации этих прав и обязанностей, включая их охрану законом и механизмы защиты органами государства и органами местного самоуправления.

Административно-правовой статус характеризуется административной правосубъектностью, которую составляют три элемента:

1. Административная правоспособность, т.е. признаваемая за гражданином возможность быть субъектами административного права, иметь права и обязанности административно-правового характера. Административная правоспособность не может быть отчуждаема или передаваема. Частично она возникает с момента рождения: право на имя, на медицинскую помощь, на бесплатное обеспечение лекарствами. Будучи, в принципе, равной, административная правоспособность граждан не одинакова. Она зависит от возраста, пола, состояния здоровья, образования, места жительства и других факторов. В настоящее время, когда субъекты Российской Федерации в соответствии со ст. 72 Конституции РФ активно осуществляют административное правотворчество, административная правоспособность жителей разных регионов имеет определенные различия. Для отдельных граждан административная правоспособность может быть ограничена, например, при совершении правонарушения. Административная правоспособность характеризуется неразрывной связью прав и обязанностей. Осуществление административной правоспособности предполагает взаимодействие с системой исполнительной власти, местного самоуправления, предприятиями и организациями.

2. Административная дееспособность – признаваемая способность гражданина своими личными действиями приобретать права и обязанности административно-правового характера, осуществлять их. Административная дееспособность возникает позднее правоспособности. Возраст наступления административной дееспособности законом не установлен, но в полном объеме она возникает с 18 лет. Следует отметить, что раньше чем какая-либо иная, у гражданина возникает именно административная дееспособность. Ее частичное появление и последующее увеличение связано с физическим и интеллектуальным взрослением лица. Даже школьники могут самостоятельно обратиться к врачу, использовать право на жалобу, с 6 лет ребенок сам реализует право на образование, с 14 лет получает паспорт. Административная дееспособность может быть ограничена. Например, в соответствии с законодательством о государственной службе к государственным служащим предъявляются требования к состоянию здоровья: гражданин не может быть принят на государственную службу и находится на ней в случае подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего исполнению должностных обязанностей. Различают административную дееспособность, связанную с реализацией гражданином его прав и свобод; с реализацией гражданином возложенных обязанностей; с нарушением гражданином административно-правовых обязанностей; с нарушением органами исполнительной власти прав граждан.

3. Административная деликтоспособность – это способность гражданина нести ответственность за совершенные им правонарушения. Она наступает с 16 лет.

Административная правосубъектность может быть общей и специальной. Соответственно различают общий и специальный административно-правовой статус. Каждое лицо обладает общим статусом, который во многом равен для всех, и в то же время может быть субъектом одного или нескольких специальных статусов (студента, работника полиции, жителя закрытого административно-территориального образования и т.п.). Во многих случаях специальная (ролевая) правосубъектность просто дополняет общую. Но между ними может быть и более сложное взаимодействие, при котором специальный статус влияет на общий, ограничивая, видоизменяя его. Например, статус военнослужащего влияет на такие общие права, как право на образование, на участие в управлении, на жалобу, на свободу передвижения.

В сфере государственного управления реализуются следующие конституционные права граждан РФ.

1. Право участвовать в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ).

Участие граждан в управлении может проявляться как непосредственно (выборы, референдум, участие в работе органов власти), так и через избираемых представителей. Также Конституция закрепляет право граждан на равный доступ к государственной службе, что означает равенство исходных возможностей при поступлении на государственную службу.

2. Право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции РФ).

Реализацию этого права призван обеспечить Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 53 «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Право на проведение подобных публичных мероприятий принадлежит только гражданам Российской Федерации. Организуются публичные мероприятия по инициативе граждан РФ, достигших 18 лет (митинги и собрания – по достижении 16 лет), а также политических партий, общественных объединений и религиозных организаций. Организаторы публичных мероприятий обязаны подать уведомление о проведении публичного мероприятия в письменной форме в орган исполнительной власти или орган местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения мероприятия. В уведомлении необходимо указать цель, форму, место проведения публичного мероприятия, маршруты движения его участников; время начала и окончания публичного мероприятия; предполагаемое число его участников; фамилия, имя, отчество либо наименование организатора и другие сведения. Порядок подачи уведомления регламентируется законом субъекта Российской Федерации.

Закон запрещает проведение публичных мероприятий на территориях, непосредственно прилегающих к опасным производственным объектам; к резиденции Президента РФ; к зданиям, занимаемым судами; к учреждениям, исполняющим наказание в виде лишения свободы. К запрещенным для проведения публичных мероприятий относятся и путепроводы, железнодорожные магистрали, пограничная зона и другие территории.

Публичные мероприятия могут проводиться в период с 7 до 23 часов.

Контроль за непосредственным проведением публичного мероприятия возлагается на уполномоченного представителя органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления и уполномоченного представителя органа внутренних дел, которые в случаях, предусмотренных законом, имеют право потребовать приостановления или прекращения публичного мероприятия. Приостановление публичного мероприятия возможно в случае нарушения правопорядка, не повлекшее угрозу жизни и здоровья его участников, а прекращение – в случае создания реальной угрозы для жизни и здоровья граждан, а также для имущества физических и юридических лиц.

В случае нарушения органами государственной власти и их должностными лицами права граждан на проведение публичных мероприятий, их действия и решения могут быть обжалованы в суде.

Кодекс РФ об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность за нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях в форме воспрепятствования их проведению, участию в них, а равно принуждение к участию в них (ст. 5.38). Ст. 20.2 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за нарушение установленного порядка организации либо проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования; организацию массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка (с. 20.2.2).

Следует обратить внимание на Постановление Конституционного суда РФ от 18 мая 2012 г. № 12 «По делу о проверке конституционности положений ч. 2 ст. 20.2 КоАП РФ, п. 3 ч. 4 ст. 5 и п. 5 ч. 3 ст. 7 ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», в котором Конституционный суд признал указанные нормы соответствующими Конституции РФ.

Особенности проведения массовых акций в г. Москве предусмотрены Законом г. Москвы от 4 апреля 2007 г. № 10 «Об обеспечении условий реализации права граждан РФ на проведение в г. Москве собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований». Согласно закону уведомление о проведении публичного мероприятия с заявленным количеством участников до 5 тысяч человек подается в префектуру Административного округа г. Москвы, на территории которого предполагается проведение публичного мероприятия; свыше 5 тысяч, а также в случае, если публичное мероприятие предполагается провести на территории Центрального административного округа г. Москвы либо на территории более чем одного Административного округа г. Москвы – в Правительство Москвы. Уведомление рассматривается органом исполнительной власти г. Москвы в течение 3 рабочих дней со дня получения уведомления (а при подаче уведомления о проведении пикетирования менее чем за 5 рабочих дней до дня его проведения – в день его получения).

3. Право на свободу передвижения и свободу выбора места жительства (ст. 27 Конституции РФ).

В дореволюционной России свобода передвижения была гарантирована в полном объеме только отдельным социальным группам подданных (дворяне, отставные чиновники, духовенство). Надзор за паспортным режимом осуществляла полиция. С 1917 по 1932 гг. ограничения на свободу передвижения отменяются. В 1932 г. устанавливается паспортная система, юридически закрепляется институт прописки, которая носит разрешительный характер.

Впервые понятие прописки возникло в 1925 г., когда было принято постановление СНК РСФСР «О прописке граждан в городских поселениях», регламентировавшее прописку граждан по месту жительства⁹. Прописка стала для властей эффективным способом контроля передвижения людей. Проживание без прописки влекло уголовную ответственность. Работать без прописки также было нельзя. В 1953 г. было принято Положение о паспортах, согласно которому создавалась сеть «режимных» городов, где прописка производилась лишь с разрешения местных властей (Москва, Ленинград, Харьков, Свердловск, Одесса, столицы союзных республик и ряд других).

В 1974 г. Совет Министров СССР издал Постановление «О некоторых правилах прописки», которым был определен перечень лиц, подлежащих прописке на жилую площадь вне зависимости от санитарных норм жилья на одного человека.

В 1984 г. был принят Жилищный Кодекс РСФСР, который установил, что гражданин имеет право только на ту площадь, на которой он прописан. Реальное наступление на прописку началось в 1987 г., когда у граждан появилось право обжаловать в суд отказы в прописке.

Юридически режим прописки просуществовал до 1993 г., когда он был заменен режимом регистрации, которая в отличие от прописки имеет не разрешительный, а уведомительный характер. Регистрация регламентируется Законом РФ от 1 октября 1993 г. «О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», а также правилами регистрации, утвержденными Постановлением Правительства РФ в 1995 г. Приказом ФМС России от 20 сентября 2007 г. № 208 утвержден Административный регламент предоставления ФМС услуги по регистрационному учету граждан РФ по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации. В Москве Постановлением Правительства Москвы от 31 октября 2006 г. № 859 утверждены Правила регистрации граждан и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в г. Москве.

Предусматривается два вида регистрации: регистрация по месту жительства и регистрация по месту пребывания. Регистрация является обязанностью гражданина. Цели регистрации: обеспечение необходимых условий для реализации прав и свобод граждан; обеспечение исполнения гражданином обязанностей перед государством, обществом и другими гражданами.

Местом жительства гражданина признается место, где он проживает постоянно или преимущественно (жилое помещение на праве собственности либо по договору найма, общежитие). Местом пребывания признается место, где гражданин находится временно (гостиница, санаторий и т.п.).

Регистрация по месту жительства устанавливается бессрочно, а по месту пребывания предельным сроком также не ограничивается (первоначально Постановление Правительства РФ определяло ее в 6 месяцев). Гражданин должен регистрироваться временно по месту пребывания в случае, если он находится на территории свыше 90 дней. В случае изменения места жительства гражданин обязан зарегистрироваться по новому месту жительства в 7-дневный срок. Важное решение для либерализации режима регистрации сыграло Постановление Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 Г. № 4-П, в котором суд установил, что срок нахождения в том ли ином месте временного пребывания должен определяться самим гражданином.

Органами регистрационного учета являются органы внутренних дел (миграционные органы) и органы местного самоуправления.

В случаях, специально установленных законом, право на свободу передвижения и выбор места жительства может быть ограничено и, следовательно, режим регистрации перестает быть уведомительным и становится разрешительным. Например, в пограничной полосе, в закрытых административно-территориальных образованиях (Арзамас-17, Челябинск-70 и др.), в зонах экологических бедствий, на территориях с особыми условиями проживания и ведения хозяйственной деятельности (например, карантин).

Режим регистрации обеспечивается органами внутренних дел. Ответственность за его нарушение установлена ст. 19.15 КоАП РФ.

4. Право свободно выезжать за пределы РФ и право свободно возвращаться на ее территорию (ч. 2 с. 27 Конституции РФ).

Эта конституционная норма нашла развитие в Федеральном законе от 15 августа 1996 г. № 114 «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Режим въезда-выезда обеспечивают органы внутренних дел (миграционные органы) и уполномоченные подразделения МИДа России (консульско-визовая служба).

Документами на право выезда за пределы России являются:

- паспорт (выдается на 10 лет);

- дипломатический паспорт (выдается тем лицам, на которых распространяется действие международной конвенции о дипломатических иммунитетах – Венская конвенция 1963 г.). Выдается Министерством иностранных дел;

- служебный паспорт (выдается МИДом России лицам, выезжающим в служебные командировки от имени государства);

- паспорт (удостоверение) моряка.

В случаях, специально отмеченных в законе, право человека на выезд может быть ограничено. Перечень оснований для отказа в выезде определен в ст. 15 ФЗ о въезде-выезде: при наличии допуска к сведениям особой важности или совершенно секретным право выезда может быть ограничено на срок до 5 лет, а в особых случаях межведомственная комиссия Правительства РФ может продлить его, но не более чем на 10 лет; призыв на военную или альтернативную гражданскую службу; задержание по подозрению в совершении преступления либо привлечении в качестве обвиняемого; осуждение за совершение преступления; уклонение от исполнения обязательств, наложенных судом; если гражданин сообщил о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов о выезде.

Следует отметить, что Конституционный Суд РФ признал соответствующим Конституции РФ норму ч. 1 ст. 15 вышеуказанного закона о возможности ограничения права граждан РФ на выезд за пределы Российской Федерации при наличии допуска к сведениям особой важности или совершенно секретным (Постановление от 7 июня 2012 г. № 14-П).

5. Право граждан на обращение (ст. 33 Конституции РФ) – граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам.

Согласно Федеральному закону от 2 мая 2006 г. № 59 «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» под обращениями понимаются направленные в соответствующие органы письменные предложения, заявления, жалобы, а также устное обращение.

Обращение в форме предложения представляет собой рекомендацию гражданина по совершенствованию законодательства, деятельности государственных органов, улучшению социально-экономических и иных сфер деятельности государства и общества.

Заявление – это просьба гражданина о содействии в реализации его прав либо прав иных лиц, а также сообщение о недостатках в работе государственных органов либо критика деятельности указанных органов.

Жалоба – это просьба гражданина о восстановлении или защите нарушенных прав.

Обращение подлежит обязательному рассмотрению. Оно должно быть зарегистрировано в течение трех дней с момента поступления в государственный орган. Ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа.

Правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращения. Например, Закон города Москве от 18 июня 1997 г. № 25 «Об обращениях граждан».

Специфическим обращением по поводу нарушения (действительного или мнимого) права граждан (в широком смысле – физического и юридического лица) является жалоба.

Право жалобы классифицируется на общее право жалобы и специальное право жалобы.

Общим правом жалобы обладают все граждане. В общем праве жалобы выделяют административное обжалование (подача жалобы вышестоящему должностному лицу или в вышестоящий орган власти) и судебное обжалование.

Основные правила подачи административной жалобы закреплены вышеуказанным законом о порядке рассмотрения обращений граждан: круг лиц, имеющих право на подачу такой жалобы не ограничен; срок рассмотрения – 30 дней с момента регистрации жалобы; установлен запрет на рассмотрение анонимных жалоб; также запрещено пересылать на рассмотрение жалобу тому лицу, на которое жалуются, и другие. Преимуществом административного обжалования является сравнительная простота и оперативность принятия решения, но при этом низкая результативность. КоАП РФ в ст. 5.39 устанавливает административную ответственность в виде административного штрафа за нарушение установленного законодательством РФ порядка рассмотрения обращений граждан должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления.

Конституционный суд РФ в своем Постановлении от 18 июля 2012 г. № 19 по делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 2 и ст. 3 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан» отметил, что предписания данного федерального закона распространяются и на отношения, связанные с рассмотрением органами государственной власти и местного самоуправления обращений объединений граждан, в том числе имеющих статус юридического лица, и не препятствует распространению порядка рассмотрения обращений граждан на отношения субъектов обращения с государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, на которые возложено осуществление публично значимых функций (например, государственные и муниципальные учреждения и организации, осуществляющие социально-культурные или иные функции некоммерческого характера).

Судебный порядок рассмотрения жалобы осложнен процессуальной формой, но при этом обеспечивается сравнительно более высокая эффективность, большая объективность. В суде более четко выдерживаются сроки рассмотрения жалобы. Рассмотрение жалобы в суде осуществляется на основе закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». В суде обжалуются действия и решения, нарушающие права и свободы граждан; действия и решения, которые препятствуют реализации гражданином своих прав и свобод; действия и решения, которыми на гражданина наложена какая-либо обязанность либо он привлечен к ответственности. Обращаться можно в суд по месту жительства либо в суд по месту нахождения государственного органа или должностного лица. Подача жалобы облагается государственной пошлиной. Сроки обращения в суд: в течение 3-х месяцев с момента, когда гражданин узнал или должен был узнать о нарушении права; в месячный срок, когда гражданин не получил ответа на свое обращение, либо получил ответ, который его не удовлетворяет. Рассмотрение жалобы в суде осуществляется на основании гл. 25 ГПК РФ «Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих». Суд выносит решение об удовлетворении жалобы либо об отказе в удовлетворении жалобы. Решение суда может быть обжаловано в десятидневный срок в вышестоящий суд. Вступившее в законную силу решение суда обязательно для должностного лица, которое обязано его исполнить в месячный срок с момента получения судебного решения.

Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации определяет Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115 «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Закон закрепляет, что иностранные граждане пользуются в России правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных законом. Подчеркивается, что понятие «иностранный гражданин» включает в себя понятие «лицо без гражданства», за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила. Закон выделяет три вида иностранных граждан: временно пребывающие, временно проживающие, постоянно проживающие в Российской Федерации.

Иностранный гражданин при въезде в Российскую Федерацию заполняет миграционную карту, которую вместе с документом, удостоверяющим личность, предъявляет должностному лицу органа пограничного контроля в пункте пропуска через Государственную границу РФ. При выезде из Российской Федерации иностранный гражданин обязан сдать миграционную карту соответствующему должностному лицу. В миграционной карте проставляется отметка о въезде иностранного гражданина в Российскую Федерацию и отметка о его выезде из Российской Федерации.

Срок временного пребывания определяется сроком действия визы. Если же иностранный гражданин прибыл в Россию в порядке, не требующем получения визы, срок его пребывания не может превышать 90 суток. Решение о продлении или сокращении срока временного пребывания принимается федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел или в сфере миграции, и допускается в случае, если изменились условия или перестали существовать обстоятельства, в связи с которыми ему был разрешен въезд в Российскую Федерацию (например, при выдаче ему разрешения на работу или патента). Срок пребывания иностранного гражданина, заключившего договор на выполнение работ, продлевается на срок действия договора, но не более чем на 1 год. Иные сроки временного пребывания устанавливаются законом для отдельных категорий иностранных граждан, например, для высококвалифицированных специалистов.

Временно проживающим в Российской Федерации считается иностранец, получивший официальное разрешение на временное проживание в пределах квоты, утверждаемой ежегодно Правительством РФ, сроком на три года. Без учета этой квоты разрешение могут получить иностранные граждане по основаниям, предусмотренным законом, например, если он состоит в браке с российским гражданином.

В течение срока действия разрешения на временное проживание иностранцу может быть выдан вид на жительство. Для получения статуса постоянно проживающего необходимо подать заявление не позднее чем за полгода до истечения срока действия разрешения на временное проживание. Кроме того, иностранный гражданин должен прожить в России не менее года, тогда он может получить вид на жительство сроком на 5 лет, по истечении которого статус постоянно проживающего может быть продлен, причем количество продлений законом не ограничено. Постоянно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин обязан ежегодно уведомлять о подтверждении своего проживания в Российской Федерации территориальные органы федерального органа исполнительной власти в сфере миграции.

Иностранный гражданин, проживающий на территории Российской Федерации, не имеет права избирать и быть избранным; находиться на государственной или муниципальной службе; замещать некоторые должности в составе экипажа судна, плавающего под российским флагом (например, должности капитана, старшего помощника, старшего механика, радиоспециалиста – см. Кодекс внутреннего водного транспорта и Приказ Министерства транспорта РФ от 8 июля 2009 г. № 110 «Об утверждении условий, на которых иностранные граждане и лица без гражданства могут входить в состав экипажа судна»); быть главой экипажа военного корабля или командиром воздушного судна гражданской авиации. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 11 октября 2002 г. № 755 иностранного гражданина не примут на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности; в структурные подразделения по защите государственной тайны и имеющие доступ к таким сведениям; в организации, в состав которых входят радиационно-опасные и ядерно-опасные производства; на объекты, где разрабатывают, производят, хранят или утилизируют ядерное оружие.

КоАП РФ устанавливает ответственность как за нарушения иностранным гражданином правил пребывания на территории Российской Федерации, так и за различные нарушения правил осуществления им трудовой деятельности в Российской Федерации (гл. 18).

Если срок проживания или пребывания иностранного гражданина в России сокращается по каким-либо обстоятельствам, то он обязан покинуть страну в течение 3 дней, а в случае аннулирования разрешения на временное проживание или вида на жительство – в течение 15 суток. Если эти требования не соблюдены, иностранного гражданина депортируют за счет его собственных средств, средств его работодателя или бюджетных средств.

ЛЕКЦИЯ 5. ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ КАК СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Органы исполнительной власти занимают особое место в системе субъектов административного права, поскольку в большинстве административно-правовых отношений эти органы или действующие от их имени должностные лица являются стороной, наделенной государственно-властными полномочиями.

Орган исполнительной власти – это образованное в установленном порядке учреждение, созданное для участия в осуществлении функций исполнительной власти, и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера. К признакам органа исполнительной власти также относятся следующие: орган исполнительной власти наделен правом издавать правовые акты управления (как нормативного характера так и правоприменительные); действует такой орган на основании положения; имеет собственную компетенцию (совокупность прав и обязанностей).

Классификация органов исполнительной власти:

1. По территориальному масштабу действия: федеральные органы исполнительной власти; органы исполнительной власти субъектов РФ; муниципальные исполнительно-распорядительные органы.

2. По порядку образования: избираемые (например, мэр Москвы); учреждаемые.

3. По компетенции: органы общей компетенции – руководят на подведомственной территории всеми или большинством сфер управления (например, Правительство); органы отраслевой компетенции – осуществляют руководство только подведомственными отраслями (например, Министерство транспорта РФ); органы межотраслевой компетенции, доминирующие в настоящее время – выполняют общие и специализированные функции для многих сфер управления (например, Министерство финансов РФ); органы внутриотраслевой компетенции – руководят в рамках отрасли порученными участками работы.

4. По характеру решения подведомственных вопросов: коллегиальные органы (Правительство) и единоначальные органы (федеральные министерства).

5. По организационно-правовым формам выделяют министерства, службы, агентства, управления, департаменты, комитеты и другие.

ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Согласно ст. 110 Конституции РФ и ФКЗ от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», Правительство РФ осуществляет исполнительную власть Российской Федерации, являясь коллегиальным органом государственной власти, возглавляющим единую систему исполнительной власти в России. Деятельность Правительства РФ осуществляется также в соответствии с Регламентом Правительства РФ.

Важнейшим направлением деятельности Правительства РФ является руководство федеральными органами исполнительной власти, а также контроль за их деятельностью. Руководство федеральными органами исполнительной власти выражается в том, что Правительство РФ утверждает Положения о федеральных органах исполнительной власти, определяет их предельную штатную численность и фонд оплаты труда в рамках средств, предусмотренных федеральным бюджетом на государственное управление; назначает руководителей федеральных органов исполнительной власти, за исключением федеральных министров; утверждает членов коллегий федеральных органов исполнительной власти; имеет право отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие.

Состав Правительства РФ: Председатель Правительства РФ, заместители Председателя Правительства РФ, федеральные министры. Руководители иных федеральных органов исполнительной власти в состав Правительства не входят. Все члены Правительства РФ назначаются на должность и освобождаются от должности Указами Президента РФ. Право решающего голоса на заседаниях Правительства РФ имеют только члены Правительства.

Актами Правительства РФ являются постановления и распоряжения. Постановления и распоряжения Правительства РФ - это акты, имеющие юридическое значение, они обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Однако Правительство РФ может издавать и акты, не имеющие юридического значения – заявления, обращения. Акты Правительства РФ подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия. Акты, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, вступают в силу не ранее их официального опубликования. Акты, принятые в форме распоряжения, вступают в силу, как правило, со дня их подписания.

Правительство РФ, как коллегиальный орган, должно иметь для легитимной работы кворум, который составляет более половины членов Правительства. Решения на заседаниях Правительства РФ принимаются, как правило, общим согласием. Если согласие не достигнуто, вопрос ставится на голосование и принимается большинством голосов. Решающий голос у Председателя Правительства РФ.

Деятельность Правительства РФ осуществляется на основе текущих и перспективных планов, которые утверждает Председатель Правительства РФ. Планы подготавливает аппарат Правительства РФ.

Правительство РФ заседает по мере необходимости, но не реже 1 раза в месяц. По результатам заседания оформляется протокол, который относится к служебной информации и официально не публикуется. В протоколе фиксируются решения и поручения Правительства РФ. Контроль за их выполнением осуществляет аппарат Правительства РФ.

Закон о Правительстве РФ предусматривает для решения текущих вопросов создание Президиума Правительства. Состав Президиума утверждается Правительством РФ. В него входят Председатель Правительства РФ, его заместители, а также наиболее значимые федеральные министры, преимущественно из экономического и силового блоков. Правительство может отменить любое решение Президиума.

В Правительстве РФ существует распределение обязанностей между Председателем Правительства РФ и его заместителями.

Основные функции и полномочия Правительства РФ закреплены в ст. 114 Конституции РФ. Эти полномочия являются общими и конкретизированы в законе о Правительстве.

Деятельность Правительства РФ обеспечивает аппарат Правительства РФ (Положение об аппарате Правительства РФ утверждается Постановлением Правительства РФ). Основные функции аппарата Правительства РФ: осуществляет подготовку для рассмотрения в Правительстве проектов постановлений и распоряжений; организует контроль за выполнением органами исполнительной власти решений Правительства, поручений Председателя Правительства РФ и его заместителей (эту функцию выполняет контрольное управление аппарата Правительства РФ); обеспечивает взаимодействие Правительства РФ с палатами Федерального Собрания.

ФКЗ «О Правительстве РФ» предусматривает создание консультативных и координационных органов, Положения о которых утверждаются Постановлениями Правительства РФ, например, Постановлением Правительства РФ от 21 марта 2011 г. № 183 утверждено создание координационного совета по делам ветеранов, а также Положение о нем.

Актуальным для России является вопрос о создании в стране «открытого правительства». Первоначально идея «открытого правительства» означала, что на правовом сайте будут обнародованы наиболее резонансные законодательные инициативы с целью обсуждения их интернет-пользователями. Так случилось, например, с законопроектом 2011 года «Об основах охраны здоровья граждан». Впоследствии идея «открытого правительства» прозвучала в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 2011 и имела более широкое толкование, а именно: «открытое правительство» - это доктрина государственного управления, которая поддерживает право граждан на доступ к документам и действиям государства с целью возможности эффективного общественного контроля за государственным регулированием. В Указе Президента РФ от 8 февраля 2012 г. № 150 «О рабочей группе по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы «Открытого правительства» сформулированы задачи рабочей группы, а в Распоряжении Руководителя Администрации Президента РФ от 17 февраля 2012 г. на рабочую группу возложена координация деятельности подгрупп по следующим направлениям деятельности «открытого правительства»: социальная политика, защита прав граждан, регионы и децентрализация, инновационное развитие, развитие кадрового потенциала, показатели эффективности открытого правительства и другим. Предполагается внести поправки в закон о Правительстве, которые обяжут чиновников проводить необходимые консультации и учитывать рекомендации общества.

В апреле 2012 г. при Правительстве РФ образован Экспертный совет, члены которого будут обсуждать и оценивать проекты решений Правительства РФ.

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Система федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314. Структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636.

Под системой органов исполнительной власти понимается их совокупность, в рамках которой их взаимоотношения построены на разграничении компетенции, т.е. разграничении функций и полномочий, отнесенных к их ведению. Структура федеральных органов исполнительной власти представляет собой перечень таких органов.

Предусматриваются следующие виды федеральных органов исполнительной власти: федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства. По всем трем видам Указом предписаны типовые полномочия. Кратко сформулировать их можно следующим образом: министерство вырабатывает государственную политику в установленной сфере деятельности, службы осуществляют контроль и надзор, агентства оказывают государственные услуги. Перечень полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти утвержден Распоряжением Руководителя Администрации Президента РФ от 16 июля 2008 г. № 943/788.

На протяжении последующих лет в структуру федеральных органов исполнительной власти вносились многочисленные изменения и сама идея типологизации федеральных органов исполнительной власти утратила свой первоначальный смысл, поскольку четкая градация данных органов, основанная на строгом разделении функций, в настоящее время отсутствует. В частности, федеральные службы и федеральные агентства вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, федеральные службы оказывают государственные услуги, а федеральные агентства – контрольно-надзорные полномочия.

В структуру федерального министерства входят департаменты по основным направлениям деятельности министерства и отделы в составе департаментов, а в структуру служб и агентств – управления и отделы. Возглавляет федеральную службу и федеральное агентство директор, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ или Правительством РФ по представлению соответствующих федеральных министров. На заместителя федерального министра может одновременно возлагаться функция руководителя (директора) федерального агентства, подведомственного данному министерству, если это предусмотрено актом Президента РФ или Правительства РФ.

В федеральных органах исполнительной власти образуются коллегии. Порядок их образования определен Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 1995 г. № 1286. В состав коллегий по должности входят: руководитель федерального органа исполнительной власти, заместитель руководителя. Остальные члены коллегии назначаются Правительством РФ, которое определяет и общую численность коллегии. Распределение обязанностей между членами коллегии осуществляет руководитель органа власти. Членами коллегии назначаются руководители наиболее значимых подразделений федеральных органов исполнительной власти, а также ученые и специалисты.

19 января 2005 г. Правительство РФ приняло Постановление № 30, утвердившее Типовой Регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. На его основе разрабатываются регламенты федеральных органов исполнительной власти, например, Регламент Федеральной антимонопольной службы утвержден Приказом службы от 9 апреля 2007 г. № 105.

Для обеспечения согласованных действий при решении определенного круга задач заинтересованные органы исполнительной власти образуют координационные органы (межведомственные комиссии или организационные комитеты) и совещательные органы (советы) – для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер. Координационные и совещательные органы формируются на представительной основе. В их состав, кроме председателя и сопредседателя, представителей соответствующих органов власти, могут включаться представители законодательных органов, научных организаций, общественных объединений и религиозных организаций, которые в координационных органах имеют право совещательного голоса.

Ст. 78 Конституции РФ предусматривает возможность создания федеральными органами исполнительной власти своих территориальных органов с целью обеспечения их деятельности на всей территории России. Порядок образования территориальных органов определен Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30. Перечень этих органов также устанавливает Правительство РФ. Единой организационно-правовой формы территориальных органов нет. Различают региональные отделения, управления округов, инспекции и другие. Территориальный орган является юридическим лицом, однако, его административная дееспособность всегда ограничена (например, не вправе осуществлять нормативное регулирование). Компетенция территориального органа производна от полномочий федерального органа исполнительной власти, в систему которого он входит. Например, территориальный орган федеральной службы осуществляет функции по контролю и надзору и т.д.

ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Конституция РФ (ст. 77) установила, что система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации определяется субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации органов государственной власти. В настоящее время действует ФЗ от 6 октября 1999 г. № 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Правовую основу организации и системы органов исполнительной власти составляют также конституции республик и уставы других субъектов РФ (например, Устав города Москвы).

В субъектах РФ наблюдается значительное разнообразие в структуре и наименованиях высших должностных лиц и высших органов исполнительной власти (все они – органы общей компетенции), а также иных органов исполнительной власти, осуществляющих отраслевые и межотраслевые функции. Вместе с тем можно представить систему органов исполнительной власти субъекта РФ следующим образом:

1. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ – глава республики, председатель правительства, губернатор, глава администрации). В конце 2010 г. были внесены изменения в закон № 184 «Об общих принципах…», согласно которым наименование высшего должностного лица субъекта РФ не может содержать слова и словосочетания, составляющие основу наименования должности главы государства – Президента РФ. До 2015 г. конституции (уставы) субъектов РФ должны быть приведены в соответствие с федеральным законом. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) избирается гражданами РФ, проживающими на территории данного субъекта РФ. Кандидатуры на соответствующую должность выдвигаются политическими партиями. Законом субъекта РФ может предусматриваться и самовыдвижение. В Москве высшим должностным лицом является Мэр Москвы (ст. 40 Устава города Москвы), который наделяется соответствующими полномочиями на пять лет.

2. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (правительство, кабинет министров, администрация). В Москве - это Правительство Москвы. Ст. 44 Устава города Москвы определяет Правительство Москвы как высший постоянно действующий орган исполнительной власти города Москвы, обладающей компетенцией и обеспечивающий согласованную деятельность других органов исполнительной власти города Москвы. Правительство Москвы возглавляет Мэр Москвы. В состав Правительства входят Мэр Москвы, заместители Мэра Москвы в Правительстве Москвы (в том числе первые), министры Правительства Москвы. Министры Москвы являются руководителями департаментов города Москвы. Кроме Устава Москвы Правительство действует в соответствии с Законом г. Москвы от 20 декабря 2006 г. № 65 «О Правительстве Москвы».

3. Отраслевые и функциональные органы исполнительной власти. В Москве к ним относятся департаменты (здравоохранения, образования, финансов, земельных ресурсов и др.), комитеты (общественных связей, по туризму и гостиничному хозяйству и др.), главные управления (например, главное архивное управление), управления (например, записи актов гражданского состояния) и инспекции (объединенная административно-техническая инспекция).

4. Территориальные органы исполнительной власти субъекта РФ. В Москве ими являются префектуры административных округов города Москвы, возглавляемые префектами административных округов, и управы районов, возглавляемые главами управ районов города Москвы.

ЛЕКЦИЯ 6. ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ КАК СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Право российских граждан на свободные объединения было провозглашено императорским манифестом «Об усовершенствовании государственного порядка» 17 октября 1905 г. и закреплено в «Основных законах Российской Империи» 23 апреля 1906 г. Первым опытом законодательного осуществления свободы союзов стали изданные 4 марта 1906 г. Временные правила об обществах и союзах. Они определяли основы жизнедеятельности обществ до февраля 1917 г. Постоянный закон об обществах и союзах предложило Временное Правительство. Постановлением от 12 апреля 1917 г. был введен явочный порядок открытия обществ, а Постановлением от 19 июля – судебный порядок их регистрации и закрытия¹⁰.

В Конституции РФ содержится право граждан на объединение. Правовой статус общественных объединений закрепляют Федеральный закон «Об общественных объединениях» 1995 г., Федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» 1996 г., Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» 1997 г., Федеральнй закон «О политических партиях» 2001 г. и другие правовые акты.

Государственное регулирование деятельности общественных объединений сводится к их регистрации и контролю за соблюдением общественными объединениями законодательства и своих уставов. Государственная регистрация общественных объединений не является обязательной. Исключение составляют политические партии, а также профсоюзы. Общественное объединение регистрируются только в случае, если оно хочет получить статус юридического лица. Зарегистрированные общественные объединения вносятся в единый государственный реестр юридических лиц.

По территориальному масштабу деятельности выделяют:

1. Общероссийское общественное объединение – действует на территории более половины субъектов РФ.

2. Межрегиональное общественное объединение – действует на территории менее половины субъектов РФ.

3. Региональное общественное объединение – действует в рамках одного субъекта РФ.

4. Местное общественное объединение – действуют в пределах территории органа местного самоуправления.

Контроль за деятельностью общественных объединений осуществляет Министерство юстиции РФ и его территориальные органы, а также налоговые органы, которые осуществляют государственную регистрацию юридических лиц. Формами контроля органов юстиции за деятельностью общественных объединений являются:

- обязанность общественных объединений ежегодно представлять в органы юстиции сведения о продолжении своей деятельности. Неоднократное непредставление таких сведений является основанием для обращения органов юстиции в суд с целью признания общественного объединения утратившим статус юридического лица;

- руководящие органы общественного объединения обязаны допускать представителей Министерства юстиции РФ на проводимые общественным объединением мероприятия.

В случае несоблюдения общественным объединением требований законодательства и устава, органы юстиции имеют право вынести им предупреждение, которое может быть обжаловано в суде. После вынесения второго предупреждения органы юстиции вправе обратиться в суд с иском о ликвидации общественного объединения. В необходимых случаях, установленных законом, деятельность общественного объединения может быть приостановлена на срок до 6 месяцев.

ЛЕКЦИЯ 7. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРЕДПРИЯТИЯ, УЧРЕЖДЕНИЯ

Предприятие и учреждение являются организацией, которая осуществляет не руководство, а социально-культурные и иные функции в целях удовлетворения материальных, духовных и иных потребностей граждан, общества и государства. Хозяйствующие субъекты не входят в систему каких-либо отраслевых органов управления.

В соответствии со ст. 132 ГК РФ предприятием признается имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности: производство продукции, работ и хозяйственных услуг. Учреждение – организация, занятая иными видами деятельности (образовательной, научной, информационной и т.д.), кроме производства (ст. 120 ГК РФ).

Выделяют следующие составные элементы административно-правового статуса предприятия¹¹:

1. создание предприятия, учреждения;

2. государственная регистрация государственным органом власти с представлением перечня документов, указанных в законодательстве;

3. разрешение на занятие хозяйственной деятельностью, выдаваемое также органом государственной власти;

4. формирование органа управления делами предприятия;

5. определение круга полномочий вышестоящих органов в отношении предприятия (учреждения). Полномочия эти двоякого вида: по государственному управлению (осуществляемые предприятием, учреждением государственным) или по государственному регулированию (осуществляемые предприятием, учреждением негосударственным); в плане же административного надзора (налоги, землепользование, санитарная, техническая безопасность и т.д.) все предприятия и учреждения независимо от видов равны, и их административная, поднадзорная подчиненность составляет непременную, неизменную составную часть их административно-правового статуса.

ЛЕКЦИЯ 8. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА

Согласно толковому словарю В. Даля под «службой» понимается польза, угода, деятельность, жизнь для других, полезное дело.

Учение о государственной службе (этот институт является сердцевиной современного курса административного права) было впервые разработано проф. А.Ф. Градовским в «Началах русского государственного права».

Воссоздание государственной службы в России началось после принятия 22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР Декларации прав и свобод человека и гражданина. Декларация закрепила обязанность государства обеспечивать гражданам равный доступ к государственной службе без какой-либо дискриминации по признаку пола, расы, национальности, вероисповедания и т.д. При поступлении на государственную службу должны учитываться только требования, предъявляемые государственной должностью к уровню профессиональной подготовки граждан. Впоследствии этот принцип нашел закрепление в ч. 4 ст. 32 Конституции РФ.

Под государственной службой в ст. 1 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» понимается профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и федеральных органов государственной власти; субъектов РФ и органов государственной власти субъектов РФ; лиц, замещающих должности, установленные Конституцией РФ, федеральными законами, уставами и законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов или государственных органов субъектов РФ. Работники государственных предприятий и учреждений государственными служащими не являются. Государственные служащие не занимаются физическим трудом и получают заработную плату из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

Виды государственной службы:

1. По принципу разделения властей:

1. Государственная служба в органах законодательной власти (например, в аппаратах Государственной Думы, Совета Федерации, Московской Городской Думы).

2. Государственная служба в органах исполнительной власти (например, в федеральных министерствах, в аппарате Правительства РФ, в департаментах г. Москвы).

1.3. Государственная служба в органах судебной власти (в аппаратах судов);

1.4. Государственная служба в иных государственных органах (как федеральных, так и субъектов РФ).

2. По принципу федерализма:

1. Федеральная государственная служба (в федеральных органах государственной власти).

2. Государственная служба в субъектах РФ (в органах государственной власти субъектов РФ).

3. По функциональному критерию:

1. Государственная гражданская служба (например, в налоговых органах).

2. Военная служба (в Вооруженных силах РФ и других воинских формированиях).

3. Правоохранительная служба (в полиции, таможенных органах, в органах прокуратуры и др.).

Законом могут устанавливаться и другие виды государственной службы, например, профессор А.А. Гришковец предлагает в качестве самостоятельных видов закрепить альтернативную гражданскую службу и службу в Центральном Банке РФ.

Кроме государственной службы в Российской Федерации осуществляется муниципальная служба. Муниципальная служба осуществляется в органах местного самоуправления в соответствии с ФЗ от 2 марта 2007 г. № 25 «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Взаимосвязь всех видов государственной службы обеспечивается единством принципов государственной службы, а также: соотносительностью основных условий и размеров оплаты труда; установлением ограничений и специальных обязанностей при прохождении государственной службы; взаимозачета стажа государственной службы различных видов; соотносительностью основных условий пенсионного обеспечения.

Правовые основы государственной службы РФ: Конституция РФ; Закон РФ от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре»; ФЗ от 21 июля 1997 г. № 114 «О службе в таможенных органах РФ»; ФЗ от 28 марта 1998 г. № 53 «О воинской обязанности и военной службе»; ФЗ от 27 мая 1998 г. № 76 «О статусе военнослужащих»; ФЗ от 27 мая 2003 г. № 58 «О системе государственной службы Российской Федерации»; ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; ФЗ от 27 июля 2010 г. № 205 «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел РФ»; ФЗ от 7 февраля 2011 г. № 4 «О полиции»; Федеральный закон от 30.11.2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ»; Закон г. Москвы от 26 января 2005 г. № 3 «О государственной гражданской службе города Москвы» и другие.

Государственная должность - это должность, устанавливаемая Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Лица, ее замещающие – это лица, замещающие государственную должность РФ (Президент РФ, Председатель Правительства РФ и федеральные министры, депутаты, федеральные судьи и др.) или государственную должность субъекта РФ (глава исполнительной власти субъекта – мэр, губернатор; министры правительства и др.). Перечень государственных должностей Российской Федерации дан в Реестре государственных должностей РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32. Государственные должности субъектов РФ устанавливаются конституциями, уставами субъектов РФ, законами о государственных должностях субъекта РФ.

Категория «государственная должность» имеет существенное значение для понимания понятия «государственный служащий», которое закреплено в п. 1 ст.3 ФЗ «О системе государственной службы РФ». Государственный служащий - это гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. Признаками государственного служащего являются: гражданство РФ; замещение государственной должности государственной службы; выполнение полномочий по соответствующей должности; денежное содержание за счет средств государственного бюджета.

Государственные должности государственной службы учреждаются в распорядительном порядке путем издания акта управления, например, указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ устанавливается количество заместителей федерального министра. Реестр должностей федеральной государственной службы утвержден Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574.

Исторически известны многочисленные и разнообразные способы замещения государственных должностей: выборы, назначение, занятие должности по жребию, по наследству, на основании дарения, путем купли-продажи, насильственного захвата, предоставление в качестве вознаграждения и др. Каждый из этих способов является продуктом определенной исторической эпохи. Так, повествуя о жизни Юлия Цезаря, римский историк Светоний упоминает, что после должности претора тот получил в управление по жребию провинцию Дальняя Испания. Выдающийся французский мыслитель Шарль-Луи Монтескье получил от своего дяди в качестве единственного наследника должность президента парламента в Бордо. Эта должность была преимущественно связана с судейскими функциями. Основоположник концепции государственного суверенитета Жан Боден в 1587 г. наследовал от своего шурина должность королевского прокурора судебного округа Вермандуа и юрисдикции Лана. Известен факт из биографии французского писателя и государственного деятеля ХVII века Франсуа де Ларошфуко, которому его отец купил должность губернатора провинции Пуату. Губернатор являлся наместником короля в своей провинции: в его руках было сосредоточено все военное и административное управление¹².

В России в постсоветский период утвердились: выборы, назначение, конкурс. Путем выборов замещаются исключительно государственные должности, которые не являются государственными должностями государственной службы. Назначение наиболее распространенный и прочно укоренившийся способ замещения должностей. Назначаются, как правило, руководители и заместители руководителей госорганов, их помощники и советники. При этом, конкурс, как показывает мировой опыт, наиболее эффективный способ. Он позволяет сформировать профессиональный, компактный, политически нейтральный государственный аппарат, снизить уровень коррупции среди государственных служащих, свести к минимуму протекционизм в решении кадровых вопросов; обеспечивает комплектование госаппарата демократическим путем на основе равных возможностей для всех граждан. Порядок и условия проведения конкурса определяются Положением о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 112.

Под прохождением государственной службы понимается система юридических фактов и соответствующих индивидуальных правовых актов уполномоченных субъектов, влияющих на правовой статус государственного служащего. Основные стадии прохождения государственной службы: поступление на государственную службу; прохождение государственной службы (аттестация государственных служащих и повышение квалификации; присвоение государственным служащим классных чинов; перевод на другую должность; поощрения государственных служащих и привлечение их к ответственности и другие этапы); прекращение государственной службы. Вопросы прохождения государственной службы подробно рассматриваются в специальном курсе «Государственная служба». В настоящем пособии дается лишь краткий обзор основных стадий прохождения государственной службы.

Поступление на службу. В ст. 32 Конституции РФ закреплен принцип равного доступа граждан РФ к государственной службе. При подборе кандидатов на должности учитывается профессиональная пригодность к исполнению должности, определяемая видом и уровнем образования, стажем работы по профессии. При поступлении на службу учитываются медицинские и другие критерии, при наличии которых кандидаты не могут быть допущены к замещению должности, например, признание судом недееспособным, отказ от предоставления сведений о доходах и имуществе, родственные связи и другие. Назначение оформляется административным актом (приказом), при этом с государственным служащим заключается в установленном порядке служебный контракт до 5 лет или на неопределенный срок.

За поступлением на службу следует ее прохождение, в период которого государственным служащим присваиваются классные чины (гражданская служба), воинские и специальные звания, дипломатические ранги. В частности, классные чины государственным гражданским служащим присваиваются по результатам квалификационных экзаменов в соответствии с замещаемыми ими должностями гражданской службы согласно Положению о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим, утвержденным Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 113.

В период прохождения государственной службы государственные служащие проходят аттестацию, главная цель которой – проверка соответствия их занимаемым должностям. Государственные гражданские служащие проходят аттестацию один раз в три года. Процедура аттестации закреплена Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации». По результатам аттестации может быть принято одно из следующих решений: о соответствии его занимаемой должности; о соответствии им занимаемой должности при условии успешного прохождения профессиональной подготовки или повышения квалификации; о его рекомендации к включению в кадровый резерв; о несоответствии его занимаемой должности.

К государственным служащим за безупречную, эффективную службу, за сложность работы и по другим основаниям применяются меры поощрения (благодарность, премии, государственные награды), а за дисциплинарные проступки – дисциплинарные взыскания (замечание, выговор, увольнение и другие). Наложению дисциплинарного взыскания должна предшествовать служебная проверка, у государственного служащего берется объяснение. Закон устанавливает срок давности привлечения к дисциплинарной ответственности – один месяц со дня обнаружения либо шесть месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка.

Прекращение государственно-служебных отношений. Законодательство предусматривает общие основания увольнения государственного служащего, как правило, исходящие от самого служащего и предусмотренные в том числе Трудовым кодексом РФ (увольнение по собственному желанию, призыв на военную службу и другие), а также специальные основания расторжения служебного контракта, которые предусматривает только законодательство о государственной службе. К таким основаниям относятся достижение государственным служащим предельного возраста, установленного для замещения государственной должности государственной службы, прекращение гражданства Российской Федерации, утрата представителем нанимателя доверия к государственному служащему в случае несоблюдения ограничений и запретов, другие.

ЛЕКЦИЯ 9. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ

Под административно-правовой формой понимается внешнее выражение деятельности исполнительного органа (его должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее последствия юридического характера или имеющие юридическое значение.

Формы управленческой деятельности делятся на правовые и неправовые. Они различаются по характеру вызываемых ими последствий. Основными и наиболее значимыми являются правовые формы. Они имеют две разновидности: принятие нормативных актов органами исполнительной власти и издание индивидуальных административных актов (эта форма используется в случае применения нормы права к конкретным субъектам). Существуют также иные правовые формы в виде совершения юридических действий: представление обязательных отчетов, выдача документов, подтверждающих наличие специального права, например, права управления транспортным средством), осуществление государственной регистрации.

Неправовые формы не связаны с изданием правовых актов и совершением юридически значимых действий - это разработка программ, проведение совещаний и т.п. На практике правовые и неправовые формы очень тесно связаны между собой.

ПРАВОВЫЕ АКТЫ УПРАВЛЕНИЯ: ПОНЯТИЕ И КЛАССИФИКАЦИЯ

Правовой акт управления (ПАУ) – это подзаконное специальное решение, принятое органом исполнительной власти в одностороннем властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по вопросу, отнесенному к его компетенции, обличенное в правовую форму, предусмотренную законом и порождающее юридические последствия.

К признакам правовых актов управления можно отнести следующие:

1. Принятие правовых актов управления – это основная административно-правовая форма.

2. Правовой акт управления издается только уполномоченными органами исполнительной власти.

3. Является односторонним волеизъявлением субъекта исполнительной власти, носит подзаконный характер.

4. Обычно издается в письменной форме в виде юридического документа. Возможны случаи, когда правовой акт управления может быть в устной форме, например, приказ в органах военного управления.

5. Создает юридическую основу для возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений. Также может служить юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим и прекращающим конкретные правоотношения.

6. Издается с соблюдением официально предусмотренных процедур (согласование, правовая и лингвистическая экспертиза).

7. Должен обладать формальными реквизитами (наименование органа, издавшего акт, наименование вида акта и его название, дата подписания и номер, фамилия и должность лица, подписавшего акт).

По юридическим свойствам акты управления подразделяются на нормативные и индивидуальные. По уровню органов власти, их принимающих – на федеральные, субъектов федерации, муниципальные, корпоративные. По сроку действия акты бывают бессрочные, срочные, временные. По характеру разрешаемых вопросов: акты органов исполнительной власти общей компетенции (например, постановления правительства), акты органов исполнительной власти отраслевой компетенции (например, Департамента образования г. Москвы), акты органов исполнительной власти межотраслевой компетенции (например, Министерства финансов РФ). В юридической науке в качестве самостоятельных разновидностей правовых актов управления выделяют акты, имеющие административную санкцию. Специально выделяют правовые акты управления в форме административных договоров.

В системе правовых актов управления самостоятельное место занимают нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти (ведомственные акты). Порядок подготовки и государственной регистрации таких актов определяется Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, а также разъяснениями, утвержденными Приказом Министерства юстиции РФ от 4 мая 2007 г. № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативно-правовых актов федеральными органами исполнительной власти и их государственной регистрации». Издаются ведомственные акты в форме постановлений, распоряжений, инструкций, приказов, правил, положений. Издание в виде писем, телеграмм не допускается. Проект правового акта подлежит согласованию, которое оформляется визами. Правовые акты управления подлежат государственной регистрации в случае, если затрагивают права и свободы человека и гражданина, его обязанности; устанавливают правовой статус организаций; носят межведомственный характер. Государственная регистрация осуществляется Министерством юстиции РФ, которым ведется реестр зарегистрированных нормативно-правовых актов. Начиная с 2001 г., наряду с нормативными актами федеральных органов исполнительной власти, государственной регистрации также подлежат акты государственных внебюджетных фондов.

Государственная регистрация правовых актов управления включает в себя юридическую экспертизу на соответствие акта законодательству; принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта; присвоение ему регистрационного номера; занесение его в государственный реестр.

Акты, подлежащие государственной регистрации, не позднее чем в пятидневный срок после их подписания направляются в Министерство юстиции РФ. Регистрация в Минюсте производится в срок до 15 дней. В необходимых случаях данный срок может быть продлен. Зарегистрированный акт подлежит опубликованию в Российской газете и Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии со ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, а также прокурор, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. По данной категории дел Пленум Верховного Суда РФ 29 ноября 2007 г. принял Постановление № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».

ЛЕКЦИЯ 10. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ

В юридической литературе правовые режимы рассматриваются в нескольких аспектах, как различные правовые категории: законность, порядок, социальный режим определенного объекта или вида деятельности и т.д.

Слово «режим» в Большой Советской Энциклопедии трактуется как государственный строй; метод правления; точно установленный распорядок жизни, работы, отдыха, питания; совокупность правил, мероприятий, норм для достижения той или иной цели.

Режимы могут быть межотраслевыми (режим законности, режим предпринимательства) и отраслевыми (административно-правовыми, гражданско-правовыми и др.).

Административному праву присущ свой отраслевой режим, который может быть обозначен как общий режим деятельности государственной администрации ( Д.Н. Бахрах)¹³.

Административно-правовой режим – это основанный на нормах административного права особый порядок функционирования его субъектов, направленный на преодоление негативных явлений в соответствующей сфере государственного управления.

Существуют следующие признаки правовых режимов, в т.ч. административно-правовых:

1. Устанавливаются законодательством и обеспечиваются государством (ГК РФ, ТК РФ, УИК РФ, федеральные конституционные законы «О чрезвычайном положении», «О военном положении»).

2. Имеют целью специфическим образом регламентировать конкретные группы общественных отношений (таможенный режим, режим ЗАТО).

3. Представляют собой особый порядок правового регулирования, состоящий из совокупности юридических средств и характеризующийся определенным их сочетанием. Если правовой режим обеспечивает безопасность, охрану, предотвращение противоправных действий (режим чрезвычайного положения, режим военного времени, особый режим, таможенный), то в основе его юридического инструментария будут лежать правовые ограничения, запреты, меры пресечения, санкции. Например, органом исполнительной власти может устанавливаться особое положение в случае опасности распространения инфекционных заболеваний или режим чрезвычайной ситуации природно-техногенного характера. В этом случае устанавливаются такие ограничительные меры, как особые условия хозяйствования и режим жизнедеятельности населения, эвакуация, проведение аварийно-спасательных работ, ограничение доступа людей в зону чрезвычайной ситуации, усиление охраны общественного порядка. Если же режим призван стимулировать развитие какой-либо деятельности, то используются правовые стимулы – дозволения, льготы, поощрения и др.

КЛАССИФИКАЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ

В административно-правовой литературе можно встретить следующие классификации административно-правовых режимов:

1. Исходя из цели:

1.1. Обеспечение интересов государственной безопасности страны (режим охраны государственной границы, защиты государственной тайны, режим проживания и передвижения иностранцев).

1.2. Охрана общественного порядка (разрешительные режимы приобретения и хранения оружия, паспортный режим).

1.3. Достижение целей и задач иных отраслей управления (таможенный, санитарный режимы).

1.4. Комплексные режимы (военная угроза, стихийное бедствие).

2. В зависимости от подведомственности:

2.1. федеральные режимы – устанавливаются и регулируются федеральными органами государственной власти;

2.2. региональные;

2.3. местные.

3. В зависимости от объекта:

3.1. Территориальные (военное положение, карантин, режим исключительной экономической зоны, континентального шельфа).

3.2. Объектные режимы (режим объекта атомной энергетики, режим водохранилища, режим СИЗО).

3.3. Режим обращения с предметами, представляющими повышенную общественную опасность или имеющих важное государственное значение (режим оборота оружия, наркотических средств, ядов).

3.4. Функционально-деятельностные режимы (режим деятельности МЧС, противопожарный режим, эвакуационный).

4. По критерию юридических свойств режимы подразделяют на:

4.1. ординарные;

4.2. экстраординарные (режимы, вводимые на территории, где возникла угроза безопасности).

За нарушение требований режима чрезвычайного положения или правового режима контртеррористической операции ст. 3.9 КоАП РФ устанавливает повышенный срок административного ареста до 30 суток.

ЛЕКЦИЯ 11. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ

Общими методами осуществления исполнительной власти являются метод убеждения, который признан основным в деятельности органов исполнительной власти, и метод принуждения, который считается вспомогательным. Применение принуждения является не только правом, но и обязанностью органов исполнительной власти и их должностных лиц. Административное принуждение является видом государственного принуждения, наряду с уголовным и дисциплинарным. Это также есть способ осуществления функций государственно-управленческой деятельности и метод управления.

Любое принуждение имеет следующие признаки:

1. Представляет собой деятельность специально уполномоченных органов публичной власти и их должностных лиц.

2. Направлено на конкретный субъект (физическое или юридическое лицо).

3. Связано с ущемлением прав и свобод человека, поэтому строго регламентируется нормативными правовыми актами.

Административному принуждению присущи все признаки государственного принуждения. Вместе с тем оно имеет ряд специфических признаков, отличающих его от других видов государственного принуждения:

1. Административное принуждение применяется преимущественно в связи с административным правонарушением, но может применяться и в связи с дисциплинарным проступком.

2. Применяется широким кругом государственных органов и должностных лиц (в основном, государственными органами и должностными лицами, осуществляющими контрольно-надзорные полномочия).

3. Оно не сводится только к санкциям за совершение противоправных деяний, т.к. могут применяться и иные меры административного принуждения.

4. Имеет сравнительно упрощенную процессуальную форму (например, процедура привлечения к административной ответственности проще чем процедура привлечения к уголовной ответственности).

Административное принуждение само по себе неоднородно. Оно делится на 4 разновидности. В основу деления положен целевой критерий. Исходя из него, выделяют следующие виды мер административного принуждения: административно-предупредительные, меры административного пресечения, процессуальные меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, административная ответственность. Данная классификация мер административного принуждения была предложена в начале 60-х годов ХХ века известным советским административистом М.М. Еропкиным. Значительный вклад в разработку теоретических основ административного принуждения внесли Д.Н. Бахрах, Л.Л. Попов, Н.Г. Салищева, А.П. Шергин и другие.

Содержание административного принуждения состоит в причинении физическому или юридическому лицу какого-либо морального, материального или физического ущерба, стеснения или ограничения его имущественных или личных прав.

Административно-предупредительные меры имеют профилактический характер. Для их применения не требуется факта нарушения. Необходимо лишь только наступления условий, предусмотренных нормативно-правовым актом. Выделяют две разновидности предупредительных мер: меры, применяемые для предупреждения правонарушений (досмотр вещей и грузов, административный надзор); меры, применяемые с целью предотвращения возможных нарушений общественной безопасности (карантин при эпидемиях и эпизоотиях, ограничение движения на участках дороги при дорожно-транспортном происшествии).

Меры административного пресечения выполняют особые правоохранительные функции. Их применение вызывается реальной противоправной ситуацией, когда применение предупредительных мер становится неэффективным. Меры пресечения не предупреждают, а непосредственно прекращают правонарушение или объективно противоправное деяние (деяние с отсутствием того или иного признака состава правонарушения). Меры пресечения не содержат в себе элемента наказания в отношении лица, к которому они применяются. Эти меры, в отличие от административной наказуемости, не требуют наличия вины правонарушителя, как обязательного условия их применения.

Цели применения мер пресечения: прекращение нарушения правовых норм, обеспечение последующего применения иных мер государственного принуждения, устранение вредных последствий правонарушения, восстановление прежнего правомерного состояния.

В качестве мер административного пресечения выступают применение сотрудниками полиции табельного оружия, специальных средств (специальных палок, наручников), физической силы и др. К.С. Бельский подразделяет меры административного пресечения на меры, применяемые непосредственно к гражданину (физическое воздействие, огнестрельное оружие); меры имущественного характера (изъятие и уничтожение органами санитарно-эпидемиологического надзора зараженных продуктов животноводства, изъятие документов); меры технического характера (запрещение эксплуатации автотранспорта, ремонтно-строительных работ); санитарно-медицинские меры (принудительное лечение лиц, запрещение эксплуатации предприятий общественного питания ввиду их антисанитарного состояния)¹⁴.

К процессуальным мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении относятся меры, указанные в главе 27 КоАП РФ. Остановимся на некоторых из них:

1. Доставление нарушителя состоит в фактическом административном задержании и представляет собой кратковременное ограничение свободы и перемещение лица. По своей юридической природе доставление выступает в качестве составной части административного задержания. Предельный срок доставления не установлен. Вместе с тем, оно должно быть осуществлено в предельно короткий срок. Приказом МВД РФ от 30 апреля 2012 г. № 389 утверждены Наставления о порядке исполнения обязанностей и реализации прав полиции в дежурной части территориального органа МВД России после доставления граждан.

2. Административное задержание - осуществляется уполномоченными органами и их должностными лицами на срок до 3 часов. В случае необходимости установления личности или выяснения обстоятельств некоторых административных правонарушений, например, нарушения таможенных правил, а также совершения нарушения, за которое может быть назначен административный арест, срок задержания может быть до 48 часов. Время административного задержания считается с момента доставления лица. О задержании делается запись в журнале дежурной части органа внутренних дел. О нем составляется протокол либо делается соответствующая запись в протоколе об административном правонарушении. Задержанный имеет право на то, чтобы должностное лицо, осуществившее задержание, уведомило родственников, администрацию по месту работы задержанного. В отношении несовершеннолетнего уведомление обязательно. Правительство РФ приняло два постановления по вопросам административного задержания: от 15.10.2003 г. № 627 «Об утверждении Положения об условиях содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, нормах питания и порядке медицинского обслуживания таких лиц»; от 16.04.2012 г. № 301 «Об утверждении Положения об условиях содержания, нормах питания и порядке медицинского обслуживания задержанных лиц в территориальных органах МВД РФ».

3. Личный досмотр осуществляется лицом одного пола с задержанным в присутствии понятых того же пола. Проведение личного досмотра оформляется протоколом.

4. Отстранение от управления транспортным средством производится в отношении лиц, совершивших некоторые административные правонарушения, например, управление транспортным средством, не имея при себе документов, или с заведомо неисправной тормозной системой, а также если имеются достаточные основания полагать, что гражданин находится в состоянии опьянения.

5. Привод регламентирован Инструкцией о порядке осуществления привода, утвержденной Приказом МВД РФ от 21 июня 2003 г. № 438.

Помимо перечисленных к мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях Кодекс относит осмотр помещений, принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю; досмотр, задержание и арест транспортного средства; изъятие вещей и документов; временный запрет деятельности и другие меры.

Административная ответственность является видом юридической ответственности. Принципы административной ответственности: законность, ответственность за вину, индивидуальность, неотвратимость, целесообразность, гласность.

Административная ответственность выражается в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного наказания лица, совершившего административное правонарушение.

Признаки административной ответственности:

1. Административная ответственность является государственным принуждением и одним из видов административного принуждения.

2. Административная ответственность устанавливается Кодексом РФ об административных правонарушениях и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ об административных правонарушениях (ст.1.1. КоАП РФ). Например, в Москве, как субъекте федерации, принят Кодекс города Москвы об административных правонарушениях.

3. Субъектами административной ответственности могут быть как физические, так и юридические лица, а также должностные лица. Ответственность юридических лиц впервые была установлена в ст. 2.10 КоАП РФ 2001г.

4. Основанием административной ответственности является административное правонарушение.

5. Административная ответственность предусматривает административные наказания за административные правонарушения. Применять наказания имеет право широкий круг государственных органов и должностных лиц (гл. 23 КоАП). Этот признак отличает административные наказания от уголовных, которые вправе применять только суд. Административные наказания налагаются государственными органами и должностными лицами на неподчиненных им правонарушителей.

6. Применение административного наказания не влечет судимости, но порождает состояние административной наказанности в течение года с даты окончания исполнения административного наказания (ст. 4.6 КоАП). Совершение однородного административного правонарушения в период нахождения в состоянии административной наказанности является отягчающим обстоятельством (ст. 4.3 КоАП).

7. Дисквалификация или иное административное наказание, исключающее возможность исполнения работником обязанностей по трудовому договору влечет прекращение трудового договора по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, при условии невозможности перевести работника на другую работу (ст. 83 Трудового Кодекса РФ).

8. Меры административной ответственности применяются в соответствии с законом.

9. Применение административной ответственности – это специфическая процессуальная форма.

На основании вышеперечисленных признаков можно дать следующее определение понятию «административная ответственность» – это реагирование государства на административное правонарушение, выражающееся в реализации компетентным органом (должностным лицом) права предъявить обвинение определенному субъекту, подвергнуть его противоправное деяние официальной оценке и в случае отрицательной оценки применить к виновному субъекту административное наказание.

Структурные элементы административной ответственности:

1. Объяснение лица, привлекаемого к ответственности. Оно выполняет роль доказательств по делу. Кодекс РФ об административных правонарушениях закрепляет право привлекаемого к ответственности дать объяснение по существу дела. Привлекаемый также имеет право знакомиться со всеми материалами дела, давать показания, представлять доказательства, заявлять ходатайства.

2. Отрицательная оценка деяния – мнение, сложившееся у компетентного органа об административном правонарушении, а также личности правонарушителя в процессе исследования всех обстоятельств и доказательств по делу. КоАП предусматривает оценку доказательств по делу по внутреннему убеждению. Оценка является официальной, правовой, отрицательной.

3. Применение административного наказания. Санкция (наказание) является по объему более узкой, чем неблагоприятные последствия. Лишения и ограничения возникают у нарушителя с момента совершения проступка, т.е. с момента «нормативных переживаний». Административная ответственность предполагает специфическое положение правонарушителя, которое, наряду с претерпеванием последствий, предусмотренных нормой материального права (административный штраф, административный арест), дополнительно испытывает воздействие процессуальных мер принуждения (доставление, привод и прочие).

Основания административной ответственности разделяются на правовое, формально-нормативное – это закон, и фактическое – правонарушение. Административное правонарушение – это противоправное, виновное действие либо бездействие физического либо юридического лица, за которое Кодексом РФ об административных правонарушениях или законами субъектов РФ установлена административная ответственность. Административное правонарушение имеет много общих черт с преступлением. В ряде случаев существуют даже пограничные составы (например, мелкое хулиганство, мелкое хищение). Основным критерием разграничения преступления и административного правонарушения является степень общественной опасности. Признаки административного правонарушения те же, что и в других видах правонарушений: виновность, противоправность, наказуемость, антиобщественный характер (вред).

Состав административного правонарушения традиционен:

1. Объект административного правонарушения – общественные отношения, нормальному развитию которых препятствует административное правонарушение. Объектом являются не все общественные отношения, а только те из них, которые охраняются нормами об административной ответственности. По степени обобщения выделяют общий, родовой, видовой и непосредственный объекты. Общий объект – все общественные отношения, охраняемые нормами об административной ответственности. Общий объект един для всех составов административных правонарушений. Родовой объект – группа однородных общественных отношений, охраняемых нормами об административной ответственности (отношения в сфере обеспечения прав граждан, здоровья населения, собственности, охраны окружающей среды, транспорта, дорожного движения, предпринимательской деятельности и др.). Видовой объект – разновидность общественных отношений, входящих в родовой объект. Видовой объект является общим для ряда проступков, например, отношения в области охраны избирательных прав граждан, права на информацию, охраны труда и т.д. Непосредственный объект – конкретное общественное отношение, на которое осуществляется посягательство, охраняемое соответствующей нормой об административной ответственности. Непосредственные объекты указаны в названиях норм (статей) Особенной части КоАП РФ.

Объект следует отличать от предмета правонарушения. Объект – это всегда общественные отношения, а предмет – конкретная вещь материального мира. Например, в мелком хищении объектом правонарушения будут отношения собственности, предметом правонарушения будет вещь, которую похитил нарушитель.

2. Объективная сторона административного правонарушения – система предусмотренных нормой административного права признаков, характеризующих внешнее проявление административного правонарушения. Признаки объективной стороны: само деяние; наступление общественно-вредных последствий. Различают формальные (достаточно самого факта деяния, которое нарушает какое-либо нормативное положение) и материальные (их обязательной характеристикой является наличие причинной связи между деянием и вредными последствиями административного правонарушения) составы административных правонарушений. К формальным составам можно отнести нарушение правил остановки или стоянки транспортных средств (ст. 12.19 КоАП ); неуплата административного штрафа либо самовольное оставление места отбывания административного ареста (ст. 20.25 КоАП). К материальным – нарушение правил дорожного движения пешеходом или иным участником дорожного движения, повлекшее создание помех в движении транспортных средств либо причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего (ст. 12.30 КоАП).

Факультативными признаками объективной стороны являются: время – невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду (ст. 8.41 КоАП); способ – мелкое хищение путем кражи, мошенничества, присвоения или растраты…(ст. 7.27 КоАП); средства совершения правонарушения (стрельба из оружия в не отведенных для этого местах (ст.20.13).

3. Субъект административного правонарушения – это физическое или юридическое лицо, совершившее административное правонарушение и обладающее при этом признаками, указанными в законодательстве. Например, физическое лицо признается субъектом административного правонарушения, если оно достигло шестнадцатилетнего возраста (ст. 2.3 КоАП) и находилось во вменяемом состоянии (ст. 2.8). Физические лица могут являться гражданами России, иностранными гражданами, лицами без гражданства.

Юридическое лицо признается виновным в совершении правонарушения, если у него имелась возможность для соблюдения установленных законодательством правил и норм, но им не были предприняты все меры для их соблюдения (ч. 2 ст. 2.1 КоАП).

Можно говорить об индивидуальных и коллективных субъектах. Индивидуальные субъекты бывают: общие (применительно к ним законодательство об административной ответственности никаких особенностей не предусматривает) и особенные (специальные) – применительно к ним, исходя из возраста, семейного или должностного положения, состояния здоровья, профессии, наличия специальных навыков, законодательство предусматривает особенности применения мер административной ответственности (см., например, ст. 2.5 КоАП – административная ответственность военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, и лиц, имеющих специальные звания). К коллективным субъектам относятся юридические лица.

Субъект административной ответственности может освобождаться от наказания в случае совершения малозначительного деяния, содержащего признаки административного правонарушения, в том числе, исходя из наличия у него специальных (особых) признаков (ст. 2.9 КоАП).

4. Субъективная сторона административного правонарушения представляет собой вину в форме умысла или неосторожности. В дореволюционной науке считалось (В.М. Гессен), что в отличие от уголовного права, в административном праве вопрос о субъективной стороне, т.е. о виновности лица, существенной роли не играет. Административное наказание теряет смысл возмездия за вину. Оно становится исключительно устрашающей мерой. На современном этапе развития юридической науки идеи В.М. Гессена могут быть использованы применительно к объяснению сущности административной ответственности юридических лиц. В административной ответственности юридических лиц используется термин «объективное вменение».

К субъектам административной ответственности применяются административные наказания, которые предусмотрены гл. 3 КоАП РФ и с которыми изучающим административное право необходимо ознакомиться. Заметим, что в административных наказаниях выражается моральное и материальное осуждение правонарушителя либо их сочетание. Наказания применяются с целью наказания за содеянное, а также предотвращения правонарушений данным лицом (частная превенция) и другими лицами (общая превенция). Административные наказания принято различать по характеру воздействия на правонарушителя: воздействующие только на сознание (предупреждение); воздействующие на имущественные интересы (административный штраф); воздействующие непосредственно на личность (административный арест). Виды административных наказаний есть категория изменчивая. КоАП РСФСР 1984 г. содержал наказание в виде исправительных работ, которые были отменены Кодексом 2001 г. Вместе с тем, действующий Кодекс ввел новые меры наказания – дисквалификацию, административное приостановление деятельности и обязательные работы, и исключил ранее имевшееся возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения.

Статья 72 Конституции РФ относит административное и административно-процессуальное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. В развитие этой нормы ст. 1.1. КоАП РФ устанавливает, что законодательство об административных правонарушениях состоит из федерального кодифицированного закона и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов федерации об административных правонарушениях. В Москве 21 ноября 2007 г. принят Закон г. Москвы № 45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях», который вступил в силу с 1 января 2008 г. Кодекс включил в свое содержание административные правонарушения, которые были предусмотрены более чем в 30 законах г. Москвы, а также добавил новые составы административных правонарушений. В частности, закон содержит такие виды административных правонарушений, как нарушение правил поведения при посещение массовых мероприятий (ст. 3.2), использование пиротехнических средств в общественных местах (ст. 3.4), безбилетный проезд и провоз неоплаченного багажа в наземном городском транспорте общего пользования (ст. 10.1), нарушение правил пользования метрополитеном (ст. 10.9). В московском законе также есть правонарушения в области охраны окружающей среды, предпринимательской деятельности, обращения с животными, использования жилых помещений, благоустройства города.

В качестве административных наказаний Кодекс г. Москвы предусмотрел предупреждение и административный штраф, что соответствует ч. 3 ст. 3.2. КоАП РФ, которая ограничивает полномочия субъекта России по установлению административных наказаний.

Кодекс города Москвы об административных правонарушениях закрепил перечень государственных органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. К ним относятся мировые судьи, органы исполнительной власти г. Москвы, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, административные комиссии. Производство по делам об административных правонарушениях как и исполнение постановлений о назначении административных наказаний осуществляется в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях.

ЛЕКЦИЯ 12. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС

Процесс представляет собой совокупность определенных действий для достижения необходимого результата. Административный процесс – это деятельность по реализации материальных административно-правовых норм. Выделяют административно-процессуальные действия правоприменительного и правоохранительного характера.

Административный процесс рассматривают двояко. В узком смысле – это деятельность уполномоченных органов исполнительной власти по реализации материальных норм административного права, т.е. юрисдикционная деятельность. В широком смысле – это совокупность всех действий, совершаемых органами исполнительной власти (органами государственного управления) для реализации своей компетенции – это административные процедуры.

Основанием административно-процессуальной деятельности являются индивидуальные административные дела. Административно-процессуальная деятельность регламентируется процессуальными нормами административного права и реализуется в административно-процессуальных отношениях.

На основании вышеизложенного можно констатировать, что административный процесс – это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность по рассмотрению индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти.

В административном праве используется и понятие «административное производство», под которым понимается нормативно урегулированный порядок действий, обеспечивающих законное и объективное рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел, объединенных общностью процесса. Примерами видов административных производств являются лицензионное производство, регистрационное производство, порядок рассмотрения жалоб, порядок применения мер административного принуждения.

Виды административного производства:

1. Административно-юрисдикционное производство. Юрисдикция не является характерным признаком, определяющим содержание государственно-управленческой деятельности, т.е. это не главное направление этой деятельности. Особенности административной юрисдикции в том, что ее предметом является конкретный административно-правовой спор, при рассмотрении которого дается правовая оценка поведения в отношении сторон спора и применяются меры административной ответственности к виновной стороне. Административно-правовой спор – это спор, возникающий между сторонами административно-правового отношения. Видами административно-юрисдикционного производства являются производство по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное производство в отношении государственных служащих, производство по жалобам.

2. Административно-процедурное производство. Предметом этого производства являются индивидуальные административные дела бесспорного характера (в отличие от административной юрисдикции), а результатами - удовлетворение законных интересов физических и юридических лиц и обеспечение эффективной работы государственного аппарата. Большинство индивидуальных дел в рамках процедурного производства возникает по инициативе самих физических и юридических лиц. Основные виды административно-процедурного производства – лицензионно-разрешительное и регистрационное производство.

Говоря об административном процессе, следует отметить многообразие и разнообразие научных взглядов и подходов к определению понятия и содержания административного процесса, что отражается на проблеме кодификации административно-процессуальных норм. Из последних представлений об административном процессе обращает внимание точка зрения профессора М.А. Лапиной, которая предложила объединенную концепцию системы административного процесса, включающую в себя три составляющие – административные процедуры, административную юрисдикцию и административную юстицию¹⁵. Вместе с тем, эта концепция основывается примерно на таких же подходах к административному процессу, какие изложены другими, в частности, в учебнике по административному праву, написанному ведущими сотрудниками Института государства и права РАН¹⁶.

ЛЕКЦИЯ 13. ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

Производство по делам об административных правонарушениях состоит из четырех стадий, которые, наряду с общими задачами, имеют только ей свойственные задачи, а также документы, круг участников и другие особенности.

На первой стадии выявляются факт и обстоятельства совершения административного правонарушения, данные о виновном, и составляется протокол. На второй – компетентный орган рассматривает дело и принимает по нему решение. На третьей – факультативной стадии - постановление по делу об административном правонарушении пересматривается, на четвертой – реализуется принятое постановление.

Возбуждение дела об административном правонарушении является начальной стадией производства по делам об административных правонарушениях (гл. 28 КоАП РФ).

Основанием возбуждения дела является совершение лицом деяния, содержащего признаки административного правонарушения.

Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются непосредственное обнаружение должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения; информация физических и юридических лиц, правоохранительных и других государственных органов и органов местного самоуправления, общественных объединений, указывающая на наличие административного правонарушения; фиксация административного правонарушения в области дорожного движения или в области благоустройства территории работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами; подтверждение содержащихся в сообщении или заявлении собственника (владельца) транспортного средства данных о том, что транспортное средство находилось во владении или в пользовании другого лица и другие поводы, указанные в ст. 28.1 КоАП РФ.

Дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из указанных поводов, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Установление факта правонарушения фиксируется в протоколе об административном правонарушении, который направляется в течение трех суток (за правонарушения, влекущие административный арест – либо административное выдворение – немедленно) с момента составления органу (должностному лицу), уполномоченному рассматривать данную категорию дел в соответствии с гл. 23 КоАП РФ.

Протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения либо в течение двух суток в случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о лицах, привлекаемых к административной ответственности. По некоторым делам протокол может не составляться (ст. 28.6).

Ч. 4 ст. 28.1 закрепляет моменты, при наступлении которых дело об административном правонарушении считается возбужденным. К ним, например, относятся: составление протокола осмотра места совершения административного правонарушения; составление первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных ст. 27.1 КоАП РФ (задержание, привод, личный досмотр и др.); составление протокола об административном правонарушении; вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования и т.д.

Административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения. Срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях указанный срок может быть продлен не более чем на один месяц, а по делам о нарушении таможенных правил и Правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, повлекшем причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего – на срок до шести месяцев. По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении.

Вторая стадия производства по делу об административном правонарушении – рассмотрение дела об административном правонарушении - является центральной стадией.