ДЕПАРТАМЕНТ ОБРАЗОВАНИЯ ГОРОДА МОСКВЫ

Государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования города Москвы

«Московский городской педагогический университет»

(ГБОУ ВПО МГПУ)

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО РОССИИ

(КРАТКИЙ КУРС ЛЕКЦИЙ ДЛЯ БАКАЛАВРОВ)

Учебное пособие

Москва

2014

УДК

ББК

Печатается по решению Редакционно-издательского совета ГБОУ ВПО МГПУ

Автор:

кандидат юридических наук М.К. Топоркова

Рецензенты:

профессор, доктор юридических наук А.А. Гришковец

доцент, кандидат юридических наук А.Ю. Царев

Административное право России (краткий курс лекций для бакалавров) / М.К. Топоркова. – М.: МГПУ, 2013. – с.

Краткий курс лекций предназначен помочь студентам в освоении дисциплины Административное право России, подготовке к се­минарам и практическим занятиям, выполнению письменных учебных работ и контрольных заданий, а также к сдаче зачетов и экза­менов. Краткий курс лекций составлен с учетом требования российского законодательства и отражают специфику образовательной модели бакалавриата.

Рекомендовано Ученым советом юридического факультета ГБОУ ВПО МГПУ (Протокол № 02 от 04 октября 2012 года).

© М.К. Топоркова, 2013

© ГБОУ ВПО МГПУ, 2013

Административное право – отрасль права, самая сбалансированная по регулятивным воздействиям, самая аристократичная в плане своей родословной, уходящей к системе табу в первобытном обществе, наиболее привлекательная по простоте построения. Если Я. Буркхардт называл государство произведением искусства, то в системе права таким произведением в первую очередь следует назвать административное право.

К.С. Бельский¹

Раздел 1. Общая часть

ЛЕКЦИЯ 1. ПРЕДМЕТ, ПОНЯТИЕ, МЕТОД АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Корни административного права уходят в Римское публичное право. Прообразом административного права и его «духом»² является полицейское право, сложившееся в ХVШ-ХIХ вв. в Германии, и упоминаемое в 4-х томном труде Деламара «Трактат о полиции». Постепенно полицейское право сменяется правом административным. Это название предложено немецким автором Л. Штейном.

В русском правоведении конца ХIХ – начало ХХ вв. идет дискуссия о месте и роли административного права среди так называемых государственноведческих отраслей. В частности, рядом ученых административное право признавалось в качестве составной части государственного права. В России в 1917-1921 гг. административное право как отрасль и учебная дисциплина исчезли и возродились лишь в годы НЭПа. С 1928 г. административное право вновь изымается и реабилитируется лишь к 40-м годам ХХ в. В 1938 году «зеленую улицу» административному праву открыл А.Я. Вышинский. В своем докладе на совещании по вопросам науки советского права и государства он предписывал не сводить его к «обыкновенному старому полицейскому праву».

Как следует из названия данной отрасли, административное право своим истоком имеет государственную власть, т.е. нормы административного права регулируют организацию и деятельность органов государственной власти. Поскольку государственная деятельность регулируется нормами не только административного права, но и ряда других отраслей, необходимо выделить ту ее часть, отношения в которой регулируют нормы административного права.

Прежде всего следует согласиться с выводом профессора В.М. Манохина о том, что предмет административного права не может быть постоянным, «вечным», как например, в гражданском, семейном праве. Это обусловлено тем, что «государство посредством норм административного права осуществляет прямое, повседневное оперативное руководство общественными процессами. Но исторически, как известно, типы и формы государства изменяются и заменяются, притом зачастую весьма радикально»³. Автор выделяет три группы социальных отношений, регулируемых административным правом Российской Федерации в современном состоянии:

1. по государственному управлению;

2. по государственному регулированию;

3. по государственным услугам.

Вместе с тем, в науке административного права не сложилось единого мнения по вопросу о предмете административного права. Так, профессор А.Б. Агапов пишет, что административное право – это отрасль права, регулирующая общественные отношения в сфере исполнительной власти (административно-правовые или административные (публичные) отношения)⁴.

Авторами другого учебника по административному праву сформулировано содержание предмета административного права следующим образом: это отношения власти-подчинения между органами исполнительной власти и иными организационно неподчиненными участниками общественных отношений, это внутриорганизационные отношения, если данные отношения уже не урегулированы иными отраслями права⁵.

Более подробно остановимся на классификации отношений, составляющих предмет административного права, предложенной профессором К.С. Бельским, который исходит из того, что административное право состоит из трех видов общественных отношений, предопределяющих функционирование администрации, полиции, юстиции⁶. Первую группу отношений автор называет управленческими, возникающими в связи с образованием, построением и организацией правовой деятельности органов государственного управления. В свою очередь среди управленческих отношений выделяются отношения организационно-структурные, отражающие организационную структуру органа государства, административного ведомства, учреждения, предприятия. К примеру, аппарат органов исполнительной власти структурирован и это установлено Постановлением Правительства РФ от 5 ноября 1995 г. № 1094 «О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти». Эту структуру составляют департаменты, управления, отделы и т.д. Второй разновидностью управленческих отношений являются организационно-функциональные отношения, возникающие в процессе повседневной работы органов исполнительной власти. К примеру, в любом положении о министерстве закреплены цели и функции этого государственного органа. Первые две разновидности управленческих отношений опосредствуют (встраиваются в них) государственно-служебные отношения, которые обеспечивают деятельность органов управления. Эти отношения закреплены, в частности, в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58 «О системе государственной службы Российской Федерации».

Управленческие отношения характеризуются как внутренние отношения, складывающиеся в системе органов исполнительной власти; имеют схему «субъект-объект» и построены на субординации между вышестоящими и нижестоящими субъектами.

Обратные государственно-управленческим отношениям являются полицейские отношения, которые возникают во внешней среде, в сфере охраны правопорядка. Это отношения организационно-охранительные, запретительные, надзорно-принудительные и юрисдикционные. К ним применяется особый метод правового регулирования, выражающийся прежде всего в виде запретов, обязывающих граждан воздерживаться от совершения определенных действий. К разновидностям полицейских отношений К.С. Бельский относит организационно-полицейские отношения (возникают в сфере охраны общественного порядка, связаны с осуществлением повседневной организационной работы по обеспечению его охраны; надзорно-контрольные отношения (схема этих отношений: орган охраны – поднадзорный объект, направлены на обеспечение профилактики административных правонарушений); юрисдикционные – отношения, связанные с применением мер административного принуждения. Регулируются, например, Кодексом РФ об административных правонарушениях 2001 г.

Третью группу отношений составляют административно-юстиционные отношения (в области административной юстиции). Возникают они в связи с иском гражданина на незаконные действия должностного лица или решения государственного органа. Ю.Н. Старилов характеризует административную юстицию как судебный контроль за управлением, правосудие по административным делам. Эти отношения не являются управленческими. По мнению Ю.Н Старилова, их следует рассматривать как отношения правосудия. Суды не становятся субъектами административной деятельности.

Итак, большинство специалистов в области административного права подчеркивают связь предмета данной отрасли с государственным управлением, исполнительной властью. Поэтому можно сформулировать следующее определение административного права – это отрасль российского права, представляющая собой систему правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере функционирования исполнительной власти (в широком смысле – государственного управления).

Метод административного права – система способов и приемов регулирования общественных отношений в сфере организации и осуществления исполнительной власти (государственного управления).

В теории права сформирована теория о двойственности метода правового регулирования. Согласно этой теории в механизме правового регулирования выделяют два основных метода – императивный (административный) и диспозитивный (хозяйственный).

Императивный метод представляет собой метод, в котором преобладают властные предписания, регулирование в его рамках осуществляется на основе субординации, он не оставляет выбора варианта поведения, он его предписывает либо запрещает. Субъект, вступивший в административно-правовые отношения, оказывается под влиянием жестких установок императивного характера. Этот метод характерен для большинства отраслей публичного права.

Диспозитивный метод отличается своим координационным характером. Этот метод связан с договором, в котором стороны согласуют взаимные права, обязанности и ответственность. Такой метод характерен для частно-правовых отраслей. Однако элементы диспозитивности содержатся и в административном праве.

Выделяют также дополнительный метод административно-правового регулирования – рекомендательный, состоящий в доведении до субъектов желательного для государства варианта реализации их свобод, прав и обязанностей⁷.

Административное право как отрасль науки призвана изучать, исследовать явления административно-правового характера. Она содержит научные знания об административном праве, законодательстве, их реализации, теории и практике административно-правового регулирования, государственного управления, организации и деятельности государственной администрации, исполнительной власти.

Учебная дисциплина административного права включает систему сложившихся и устоявшихся знаний об административном праве и законодательстве как отраслях российского права и законодательства, о науке административного права. Она аккумулирует также знания об организации и деятельности исполнительной власти, теории и практике административно-правового регулирования, государственного управления различными сферами.

ЛЕКЦИЯ 2. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ

Статья 10 Конституции РФ закрепляет три ветви власти – законодательную, исполнительную, судебную. Надо сказать, что некоторые звенья государственного механизма не вписываются в эту схему властей, например, прокуратура, другие общегосударственные контрольные органы.

Название исполнительной власти говорит о том, что ее задача – исполнять предписания законодательной власти, реализовывать законы, и подзаконные акты, в том числе и свои.

Исполнительная власть стала формироваться на рубеже ХVII-ХVIII веков. Как самостоятельная власть она упоминается в работе Дж. Локка «Два трактата о правлении» (1698 г.). Это первое упоминание о разделении властей. Далее эту идею развил Ш. Монтескье в работе «О духе законов» (1748 г.).

Нормативного определения исполнительной власти нет, как нет и главы об исполнительной власти в Конституции РФ (только глава о Правительстве Российской Федерации).

Долгое время в нашей стране исполнительная власть отождествлялась с государственным управлением. Проблему соотношения государственного управления и исполнительной власти пытались решить еще дореволюционные юристы. И сейчас она вызывает научные споры.

Управленческую деятельность характеризует латинский термин «administratio». Управление – необходимый элемент окружающего мира. В широком смысле слова это различные способы воздействия субъекта на объект, изменяющие положение, поведение, свойства, качества объекта. Выделяют три вида управления: биологическое, техническое, социальное.

Социальное управление – это управление многочисленными и разнообразными социальными процессами в человеческом обществе. Участниками социального управления всегда являются физические лица. Их деятельность регулируется не только нормами права, но и общепринятыми правилами поведения.

В системе социального управления особое место занимает государственное управление как форма реализации прерогатив государства его органами и должностными лицами. Именно с государственным управлением связано развитие и формирование административного права.

Государственное управление – это организующая, основанная на законе юридически властная деятельность органов исполнительной власти (аппарата государственного управления), состоящая в непосредственном руководстве социально-политической, социально-культурной и хозяйственной жизнью. Государственно-правовой характер этого управления выражается в том, что в процессе его реализуются функции государства. Государственное управление – это деятельность органов исполнительной власти, а исполнительная власть – это система органов. Исполнительная власть реализуется в форме государственного управления. Исполнительная власть является политико-правовой категорией, а государственное управление – организационно-правовой.

Следует обратить внимание на то, что управленческие отношения возникают не только в сфере исполнительной власти, они существуют и в сфере законодательной власти и в сфере судебной власти. Поэтому любой орган исполнительной власти является органом государственного управления, но не любой орган государственного управления является органом исполнительной власти, например, Центральный Банк России, Судебный Департамент при Верховном Суде РФ.

К наиболее существенным признакам исполнительной власти относятся следующие признаки:

1. Внешне исполнительная власть представлена системой органов. Эти органы нацелены на практическое управление той или иной отраслью: обороной, образованием, промышленностью и т.д.

2. С внутренней стороны исполнительная власть представлена корпусом служащих – государственных и муниципальных.

3. Органы исполнительной власти наделены властными полномочиями, в установленных законом случаях применяют административное принуждение.

4. Деятельность органов исполнительной власти носит подзаконный характер. Она функционирует на основе законов и исполняет их.

5. Сущностным признаком, отличающим исполнительную власть от других ветвей власти является ее непрерывность. Этот признак выделял уже Д. Локк.

6. Исполнительная власть имеет всеохватывающий характер, затрагивает все сферы общественной жизни. Во времени и пространстве охватывает всю территорию государства.

На основе перечисленных признаков можно дать следующее определение исполнительной власти – это система государственных органов, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом и применяющих для этого в установленных законом случаях меры административного принуждения.

К.С. Бельский подразделяет исполнительную власть на две подсистемы⁸:

1. Управленческую (положительная деятельность исполнительной власти), т.е. управление различными отраслями.

2. Полицейскую (отрицательная деятельность исполнительной власти), т.е. направленную на борьбу с правонарушениями и различными аномалиями.

В существовании этих двух сторон исполнительной власти состоит ее двойственная природа: осуществляя управление обществом, она одновременно (и прежде всего) обязана обеспечивать его безопасность.

Функции исполнительной власти – это цели, которые ставит государство перед исполнительной властью и основные направления ее деятельности, а также правовые средства (обязанности и полномочия), которые применяются для достижения поставленных целей. Функции отражают содержание деятельности исполнительной ветви государственной власти и характеризуют ее сущность.

Исходя из их значения, функции разделяют на два уровня: