22.Развитие федерализма в России в 1992- 2012

Важнейшим событием в развитии российского федерализма и страны в целом стала Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 июня 1990 г. N 22-1. Документ содержит целый ряд положений, определивших дальнейшее направление развития федерализма в России. Так, в п. 9 указано: "Съезд народных депутатов РСФСР подтверждает необходимость существенного расширения прав автономных республик, автономных областей, автономных округов, равно как краев и областей РСФСР. Конкретные вопросы осуществления этих прав должны определяться законодательством РСФСР о национально-государственном и административно-территориальном устройстве Федерации...

Периодизацию российского федерализма необходимо производить именно с этой даты, однако относительно конкретных периодов нет однозначного мнения.

А.В. Зуйков <1> выделяет четыре этапа трансформации российского федерализма: федерализм стихийный (1993 - 1995); федерализм направляемый (1996 - 1999); федерализм управляемый (2000 - 2003); федерализм административный (2004 - 2008). Первый этап, по его мнению, связан с реализацией интересов действующего Президента России. Второй этап "характеризуется обретением по-прежнему слабым федеральным центром некоторого контроля над ситуацией, но преимущественно за счет уступок требованиям региональных властей и перераспределения полномочий в пользу регионов в результате заключения договоров". Особенность третьего этапа в том, что с 2000 г. федеральный центр перестает действовать по ситуации и переходит к решительным шагам в направлении федерализма управляемого. Предприняты такие основные меры, как: создание федеральных округов и института полномочных представителей Президента в них; изменение порядка формирования Совета Федерации; курс на отказ от договоров между федеральным центром и субъектами; приведение конституций и законодательства субъектов в полное соответствие с федеральной Конституцией и законами. Четвертый этап, начавшийся с 2004 г., характеризуется централизацией федеративных отношений: отказ от прямых выборов глав субъектов; реформа исполнительной власти; укрупнение субъектов Российской Федерации; сужение сферы полномочий регионов и т. д.

Н.Н. Арзамаскин предлагает иную периодизацию российского федерализма. На первом этапе (примерно 1991 - 1993 гг.), по его мнению, складывались политические и идеологические предпосылки федерализма. На втором этапе, начавшемся с принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, сформирована новая страница в отечественной государственности, которая характеризуется совершенно иными вертикальными и горизонтальными связями. Третий этап (начиная с 1997 года) характеризуется поиском новых, отвечающих времени путей укрепления федеративного устройства. Основная цель этого периода - создание стройной и результативной модели, рассчитанной на стабильное функционирование

Признавая некоторую значимость проведения периодизации современного российского федерализма, нужно все же отметить, что более целесообразно рассматривать конкретные события, повлиявшие на федеративное развитие России.

Положения Декларации о государственном суверенитете РСФСР стали катализатором процесса суверенизации автономных образований - так называемого парада суверенитетов.

В такой ситуации для предотвращения окончательного распада России был разработан и подписан 31 марта 1992 г. Федеративный договор <1>, который определял взаимоотношения Федерации и ее субъектов. Фактически Федеративный договор представлял собой не единый документ, а три документа, которые предусматривали разграничение полномочий и предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации, соответственно, и республиками в составе Российской Федерации; краями, областями и городами Москва и Санкт-Петербург; автономной областью и автономными округами. Данный документ не был подписан представителями Чечни и Татарстана.

Несмотря на спорный характер статуса Федеративного договора 1992 г., он стал основой Конституции Российской Федерации, особенно в части регулирования федеративного устройства России.

Конституция Российской Федерации 1993 года окончательно закрепила федеративный характер Российского государства. Она, с одной стороны, установила верховный статус федеральных органов государственной власти, с другой - обозначила границы самостоятельности субъектов России. Тем самым достигнуты главные цели - сохранение России как государства в границах РСФСР и упорядочение системы властных отношений на основе федеративных институтов.

Федеративным отношениям посвящена глава 3 Конституции "Федеративное устройство". Здесь перечисляются все субъекты Российской Федерации, основы правового статуса субъектов Российской Федерации, перечень полномочий органов власти Федерации и субъектов, основы образования и деятельности органов власти федерального и регионального уровней.

На положениях Конституции Российской Федерации, определяющих федеративное устройство России, основано все дальнейшее законодательство в названной сфере как федерального, так и регионального уровня.

Следующим событием, определившим содержание федеративных отношений, стало принятие Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (в дальнейшем - "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Положения Конституции Российской Федерации в названном Законе получили свое разъяснение. Здесь определены общие положения деятельности органов власти субъектов Российской Федерации; статус и основы организации деятельности законодательного (представительного) органа; система и порядок организации исполнительных органов власти; общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации; экономические основы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иные положения, так или иначе конкретизирующие правовые основы федеративных отношений.

Стремясь обеспечить высокую степень самостоятельности, некоторые национальные республики в составе России (например, Татарстан, Чечня и пр.) в своих конституционных актах провозглашались суверенными государствами, что противоречило идее о едином суверенитете Российской Федерации. В связи с этим Конституционным Судом Российской Федерации были приняты Постановление от 07.06.2000 N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1> и Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27.06.2000 N 92-О "По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан" <2>. Указанные акты существенным образом повлияли на развитие федерализма, стали веским правовым аргументом для приведения конституционных актов республик в составе России в соответствие с Конституцией Российской Федерации.

Окончательно положения о суверенитете устранены из конституционных актов республик в составе России в последние годы, и названные акты сыграли в данном процессе далеко не последнюю роль.

Определенные споры вызывает институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Согласно абз. 2 п. 1 ст. 1 Указа Президента Российской Федерации от 13.05.2000 N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" <1> полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа. Конституция Российской Федерации прямо не предусматривает создание подобной структуры в системе органов государственной власти, однако прямого запрета также нет.

Тем не менее институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах стал действенным механизмом регулирования федеративных отношений и контроля за исполнением федерального законодательства на территории субъектов Российской Федерации.

В августе 2000 г. был принят Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", который установил, что эта палата парламента состоит из представителей, избранных региональными парламентами и назначаемых главами регионов. Ранее существовавшая процедура формирования Совета Федерации противоречила действовавшей Конституции Российской Федерации, а именно принципу разделения властей. Кроме того, в результате реформы существенно улучшилось взаимодействие между Президентом России и высшей палатой Федерального Собрания.

Большое влияние на федеративные отношения оказали изменения порядка избрания глав субъектов Федерации. Федеральным законом от 11 декабря 2004 года "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1> установлено, что гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Такой порядок наделения полномочиями глав регионов позволяет избежать появления случайных людей в руководстве субъектов Федерации, однако не совсем стыкуется с демократическими принципами Российского государства.

Определенное значение имеет также переход от смешанной избирательной системы к пропорциональной. Ранее на основании Федерального закона от 24 июня 1999 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" 225 депутатов избирались по одномандатным избирательным округам и 225 - по федеральному избирательному округу. Тем самым было обеспечено представительство как от политических объединений, так и от территорий. Новый порядок, установленный Федеральным законом от 18.05.2005 N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <1> (ст. 4), определил, что федеральный избирательный округ, по которому избираются депутаты Государственной Думы, включает в себя всю территорию Российской Федерации. Таким образом, непосредственное представительство от населения определенного одномандатного избирательного округа устранено, и депутаты Государственной Думы Российской Федерации представляют общие интересы всего населения России.

На современном этапе проведенные реформы федеративных отношений, направленные на укрепление вертикали власти, показали свое несовершенство. В Послании Президента России Федеральному Собранию России в декабре 2011 г. были озвучены идеи о либерализации как всей политической системы, так и федеративных отношений.

Реальным шагом явилось утверждение Федеральным законом от 02.05.2012 N 40-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <1> выборной процедуры назначения высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Эта норма еще не получила широкой практики применения, и о результатах говорить еще очень рано, однако эта мера имеет огромное значение для развития федеративных отношений.

На основании всего вышеизложенного нужно отметить, что окончательная модель российского федерализма еще не сформирована. Еще остается ряд проблем и задач, которые необходимо решить для создания оптимальной схемы взаимодействия федеральных и региональных структур, чтобы, с одной стороны, обеспечить верховенство государственной власти Российской Федерации на всей ее территории, а с другой - соблюсти интересы населения и государственной власти субъектов Российской Федерации.