Реформы Александра II

Неизбежность административно-правовой модернизации. Отмена крепостного права, изменив вековой уклад русской жизни, неизбежно влекла за собой преобразования в сфере центральной и местной администрации, судебной системы и норм права. Крушение крепостной системы неотвратимо приближало коренные изменения тех сфер государственного устройства и управления, которые были основаны на крепостном труде и на полной полицейской зависимости крестьян от помещиков. Модернизация социальных отношений ставила в повестку дня вопрос о преобразовании сословной структуры российского общества, отказа от исключительных политических и хозяйственных привилегий отдельных сословий, утверждение объективно буржуазных начал всесословности и бессословности. Свобода предпринимательства, которая стала необходимым условием экономического развития страны, требовала совершенствования финансовых институтов, отказа от мелочной регламентации. В период подготовки крестьянской реформы ни правительство, ни активно действовавшие либеральные бюрократы, ни представители общества не поднимали вопроса о целостной системе реформ, о последовательном, поэтапном проведении преобразований. Очень немногих беспокоило отсутствие продуманного плана реформ: историческая важность отмены крепостного права затмевала остальные задачи. В 1857 г., еще до обнародования рескрипта Назимову, славянофил Ю. Ф. Самарин, который имел репутацию прозорливого реформатора, следующим образом определял причины, делающие преобразования необходимыми, и характер самих преобразований: «Политический удар, нанесенный нам, и под которым мы до сих пор еще находимся, вынуждает нас стать откровенно на путь прогресса в нашей внутренней политике. Не в том дело, чтоб исправить некоторые вопиющие несправедливости или раздать некоторые подачки; надо пробудить ото сна все производительные силы страны, как нравственные и умственные, так и материальные, уничтожив рабство (казенное и помещичье крепостное право), возвратив слово церкви, дав более широкое основание народному просвещению, преобразовав нашу подушную подать и тоже рекрутскую. Одним словом, необходим определенный план, надо знать, чего хотим, а не пробавляться изо дня в день разными изворотами». Последняя фраза — прямая критика непоследовательной политики правительства после Крымской войны. План, начертанный Самариным, был основан на глубоком знании российских реалий, он намечал пути выхода из системного кризиса и в значительной степени воплотился в реформах Александра II, которые были названы современниками Великими. В среде либеральной бюрократии связь крестьянской реформы с необходимыми преобразованиями внутренней жизни страны понималась в самой общей форме. Ближайший помощник великого князя Константина Николаевича А. В. Головнин составил неполный перечень неотложных преобразований: веротерпимость, реформа суда и полиции, уменьшение государственных расходов, отмена откупов, децентрализация административного управления. Министерские перестановки. После 19 февраля 1861 г. главной заботой правительства было успокоение сословий, которые в наибольшей степени затронула реформа. Для борьбы с крестьянским недовольством использовались военные команды. Уступкой поместному дворянству стала отставка главных правительственных деятелей по крестьянской реформе — министра внутренних дел С. С. Ланского и товарища министра Н. А. Милютина, которого крепостники называли не иначе как «красным». Новым министром внутренних дел был назначен П. А. Валуев, умелый и образованный администратор, ловкий демагог, чья известность началась в 1855 г., когда он написал записку «Дума русского», где характеризовал прошедшее царствование Николая I как время «всеобщей фальши» и где доказывал необходимость свободы слова, совести и общественного мнения. В Валуевской записке содержалась афористичная оценка системы николаевской администрации: «Сверху — блеск, внизу — гниль». Став министром, Валуев в сентябре 1861 г. представил императору отчет об итогах первых шести месяцев проведения реформы. Он отмечал, что «почти во всех губерниях» для наказания крестьян были использованы войска, но подчеркивал, что «в настоящее время общественный порядок водворен повсеместно». Валуев писал императору: «Двинув крестьянский вопрос, надлежало вместе с ним или вслед за ним двинуть и все другие». Записка получила высочайшее одобрение. Ее первым следствием стало определение обязанностей Совета министров, который должен был стать местом обсуждения важнейших государственных вопросов. Совет работал под председательством царя, но его заседания были похожи на заседания европейских кабинетов, ответственных перед представительными учреждениями. Важную роль в подготовке дальнейших реформ сыграли назначения на ответственные министерские посты видных представителей либеральной бюрократии: военным министром стал Д. А. Милютин, финансов — М. X. Рейтерн, юстиции — Д. Н. Замятнин, народного просвещения — А. В. Головнин. Им и их сотрудникам надлежало приступить к практической разработке намеченных реформ. Общий контроль за их подготовкой император оставил за собой, во многих случаях возлагая инициативу на Валуева и постепенно отодвигая на второй план великого князя Константина Николаевича.

Важным свидетельством намерения правительства продолжать реформаторскую деятельность стало опубликование в январе 1862 г. росписи доходов и расходов Российской империи, которая до этого составляла государственную тайну. Это воспринималось как торжество гласности в государственных делах, хотя в действительности призвано было восстановить доверие иностранных финансовых кругов к российскому правительству, поколебленное Крымской войной и слухами о громадном размере государственного долга. В том же январе Валуев напечатал официальное сообщение о том, что готовятся реформы суда, земской и городской полиции, народного образования, государственной и удельной деревни. Обесценение рубля, отказ европейских денежных рынков предоставлять займы, расходы на проведение крестьянской реформы диктовали неотложность финансовых преобразований. Они вылились в серию последовательных мер, которые можно называть финансовыми реформами. Большую роль в их проведении играл В. А. Татаринов, с 1863 г. занимавший пост государственного контролера. Он реформировал Государственный контроль — самостоятельное ведомство, которое следило за законностью поступления доходов, учитывало расход средств всеми государственными учреждениями. Государственный контроль получил право внезапных ревизий, кассовых и фактических, практически всех ведомств, за исключением министерства императорского двора. Именно Татаринов настоял на гласности бюджета, он осуществил «единство кассы», что означало проведение всех государственных выплат и поступлений через одну структуру — министерство финансов. Ведомства утратили право перебрасывать средства из одной статьи расходов в другую и скрывать источники доходов. В 1860 г. был основан Государственный банк. Он заменял прежние многочисленные казенные банковские учреждения — «сохранные казны», Государственный заемный и Государственный коммерческий банки; его задачей было централизовать кредитно-денежную политику. Деятельность банка должна была способствовать оживлению промышленности, торговли и сельского хозяйства. Однако отсутствие средств на кредитование вело к тому, что эту роль взяли на себя частные банки. Первым управляющим Государственного банка стал придворный банкир А. Л. Штиглиц, которого только 6 лет спустя заменил представитель либеральной бюрократии Е. И. Ламанский. Ключевой финансовой мерой должна была стать денежная реформа, одобренная весной 1862 г. Она предусматривала введение свободного обмена бумажных денег на золотые и серебряные монеты. Штиглиц удачно провел переговоры в Париже и Лондоне о предоставлении займов, но грандиозные петербургские пожары летом того же года, которые связывали с антиправительственной деятельностью нигилистов, восстание в Польше, вспыхнувшее в январе 1863 г., сделали заем на выгодных условиях невозможным. Начавшийся обмен бумажных денег был прекращен, и к идее денежной реформы правительство вернулось только в конце XIX в. Налоговые преобразования. Неудачей завершилась и попытка усовершенствовать налоговую систему. В условиях оскудения деревни и промышленного застоя повышать прямые налоги было бессмысленно и опасно. Правительство не решилось на предполагавшуюся отмену подушной подати и на то, чтобы переложить часть налогового бремени на плечи дворянства. Определенную дезорганизацию в систему финансовых поступлений вносили выкупные платежи. Для улучшения сбора косвенных налогов была проведена отмена откупной системы, которая была характерной чертой экономической и финансовой жизни дореформенной России. Частные лица (откупщики) за определенные суммы получали право сбора с населения той или иной местности косвенных налогов на соль, табак и некоторые другие продукты. Особую ненависть вызывали винные откупа, повышая доходность которых откупщики производили и продавали водку низкого качества. В 1858-1859 гг. по стране прошло стихийное «трезвенное движение». Крестьяне более чем 30 губерний европейской России на деревенских сходах принимали решение не пить вина, громили питейные заведения. «Трезвенное движение» давало выход социальной напряженности и свидетельствовало об определенных элементах сознательности в крестьянской среде, где отказ от пьянства стал рассматриваться как необходимое условие «лучшей доли». Правительство было напугано размахом «трезвенного движения», использовало для его усмирения войска, понизило цену на продукцию винокурения, ограничило злоупотребления откупщиков. С 1863 г. вместо откупной системы вводилась акцизная, что означало свободную продажу вина при условии выплаты акцизного сбора, который взимался специально созданными государственными акцизными учреждениями. Реформа народного образования. В 1863 г. был принят университетский устав взамен уваровского устава 1835 г. Он стал важнейшей частью реформы системы народного образования, видную роль в проведении которой играл министр народного просвещения Головнин. Новые социально-экономические условия жизни вызвали резкий рост потребности в образованных, профессионально подготовленных специалистов, и правительство должно было пойти на отмену ограничительных мер, принятых после 1848 г. Университетский устав 1863 г. был разработан комиссией с участием либеральной профессуры. Он восстанавливал основы университетской автономии, которая была дарована еще Александром I. Варшавский, Дерптский и Гельсингфорсс-кий университеты имели особые уставы. Каждый из пяти российских университетов — Московский, Казанский, Петербургский, Харьковский и Киевский — должен был иметь четыре факультета: медицинский, физико-математический, юридический и историко-филологический. Устав устанавливал выборность профессорского и преподавательского состава, определял руководящую роль Совета университета в учебных и ученых делах. Обучение было платным, проступки студентов должны были рассматриваться особым университетским судом. Университеты получали право иметь собственную цензуру, выписывать без таможенного досмотра иностранную научную литературу. Устав повышал почти вдвое профессорское жалованье, а также статус университетских должностей в Табели о рангах. Эти меры должны были показать правительственную заботу о высшей школе. В 1864 г. были разработаны положения, регламентирующие начальное и среднее образование. Инициатива открытия начальных школ передавалась общественным силам. В значительной степени это диктовалось ограниченными финансовыми возможностями казны. Правительство оставляло за собой право контроля за преподаванием, для чего в уездных и губернских городах создавались училищные советы, возглавляемые архиереем и включавшие директоров училищ и представителей земств. Земские учреждения взяли на себя главную роль в создании системы начального образования. Они выделяли средства на постройку школьных зданий, на оплату труда учителей, на покупку пособий и учебников. Наряду с земскими школами существовали частные начальные школы (одна из них, Яснополянская, была создана по инициативе Л. Н. Толстого), школы, входившие в систему министерства народного просвещения (казенные, министерские) и церковно-приходские, находившиеся в ведении Синода. Начальные школы давали навыки чтения, письма и устного счета, в них преподавались Закон Божий и элементарные естественнонаучные представления об окружающем мире. Для учащихся начальная школа была бесплатной, классы были смешанными, в них одновременно учились крестьянские девочки и мальчики. Срок обучения колебался от двух до четырех лет. Гимназический устав предусматривал создание всесословных семиклассных мужских гимназий, обучение в которых было платным. Гимназии делились на классические и реальные. Выпускники классических гимназий в значительном объеме изучали древние языки — латинский и греческий. Они имели право без экзаменов поступать в университет своего учебного округа. Власти полагали, что классическое образование препятствует усвоению материалистических идей, развитию вольнодумства и нигилизма. В реальных гимназиях, которые позднее были преобразованы в реальные училища, большее внимание уделялось точным наукам. Их выпускники пользовались льготами при поступлении в технические учебные заведения. Несмотря на декларированную общедоступность среднего образования, оно оставалось привилегией богатых и зажиточных слоев общества, способных вносить высокую плату за обучение.