10. Форма государственного устройства: понятие, сущность, виды.

В правовой науке под формой государственного устройства понимается способ территориальной организации государства или образующих союз государств, обусловливающий определенные взаимоотношения институтов всего государства с органами его составных частей.

Она отражает территориаль­ную структуру государства, соотношение между государством в целом и его составными территориальными единицами, характери­зует объем прав час­тей государства. Данное понятие отвечает на следующие вопросы: как организована территория государства, из каких частей она состоит, каково их правовое положение, на каких принципах строятся взаимоотношения центра и мест (регионов).

Для формы государственного устройства большое зна­чение имеют экономическая, политическая и географическая степень территориальной общности, исторические традиции, социокультурный и этнический факторы. Применительно к странам с многонациональным составом населения иногда используется термин «форма нацио­нально-государственного устройства».

Различаются три формы государственного устройства: уни­тарное государство, федерация (федеративное государство), конфедерация.

Государство считается унитарным (целостным, простым, еди­ным), если все или большинство его частей являются обычны­ми административно-территориальными единицами. В его составе нет каких-либо государственных обра­зований, обладающих политической самостоятельностью. Территория может включать отдельные автономные националь­но-государственные образования, в том числе имеющие неко­торые атрибуты собственной государственности (например, на­личие в составе унитарной Украины Республики Крым).

Признаки унитарного государства:

единая конституция;

еди­ное гражданство;

единая система центральных органов государ­ственной власти;

единая судебная и правовая система.

Важнейшим принципом функционирования унитарной го­сударственности является то, что местные органы управления подчинены центральным институтам го­сударственной власти и им подконтрольны. Составные части унитарного государства имеют статус обычных ад­министративно-территориальных единиц: они управляются на основе законов, принимаемых центральными органами, их тер­ритория может быть изменена простым общенациональным за­коном. Согласия местных (региональных) органов и населения при этом не требуется.

В зависимости от степени и формы контроля центра за мест­ной властью выделяют три разновидности унитарных госу­дарств: децентрализованные, относительно децентрализованные и централизованные.

К числу первых относятся государства, в которых региональ­ные органы формируются независимо от центральных органов, поэтому юридически отношения между ними строятся на нача­лах децентрализации (Новая Зеландия, Япония). Таким государством является Великобритания, отдельные регионы которой (Шотландия и Уэльс) обладают са­мостоятельностью (автономией).

Относительно децентрализо­ванные - государства с развитой административно-территори­альной автономией (Португалия, Испания, Италия).

К централизованным относятся унитарные государства, в которых преобладает централизм в государственном управле­нии: подчинение региональных органов центру осуществляется при посредстве должностных лиц, назначаемых из столицы (Дания, Нидерланды, Казахстан, Узбекистан, Нор­вегия).

Федерация (от лат. foederatio - союз, объединение) - это форма государственного устройства, представляющая собой слож­ное (союзное) государство, состоящее из государственных образова­ний, обладающих определенной политической самостоятельностью.

Составляющие федеративное государство государственные образования (штаты, земли, провинции, республики, края, области) являются субъектами (членами) Федерации и имеют свое собственное администра­тивно-территориальное устройство.

В различных странах федеративное устройство неоднородно, его особенности определяются историческими условиями обра­зования конкретного государства, своеобразием культуры и быта народов, национальным составом населения. В этом слу­чае говорят об асимметричности федерации, т. е. о наличии не­которого неравенства в правовом статусе субъектов Федерации (М. В. Баглай, Б. Л. Железнов, В. А. Туманов и др.).

В настоящее время насчитывается более 30 федеративных государств, в которых проживает одна треть населения планеты (Российская Федерация, США, ФРГ, Бельгия, Бразилия, Индия, Исламская Федератив­ная Республика Коморские Острова, Танзания, Папуа - Новая Гвинея и др.).

Современные федерации от унитар­ных государств отличаются более высоким уровнем социальной и национальной напряженности, связанной в немалой степени с несовершенством федеративной структуры и неразвитостью политико-правовых связей внутри федерации.

Выделяют признаки федеративного государства как абсолют­ного (обязательного), так и факультативного характера.

К обязательными признакам относятся:

• добровольность объединения государственных образований в единое государство;

• единая территория государства, образованная в результате вхождения территорий субъектов Федерации;

• симметричный конституционный статус субъектов Федерации и их равноправие;

• разграничение компетенции между союзом (центром) и субъектами Федерации;

• наличие двухуровневой системы законодательства (соб­ственно федерации и ее членов);

• существование самостоятельной системы органов законо­дательной и исполнительной власти субъектов Федерации;

• наличие единого федерального гражданства.

К признакам факультативного характера, т. е. необязательно присущим федерации, но встречающимся на практике в ряде государств, относятся:

- наличие собственной конституции субъекта Федерации;

- существование самостоятельной судебной системы на регионально-субъектном уровне;

- возможность установления гражданства субъекта Федера­ции;

- асимметричный конституционный статус членов федерации.

Государственные образования, составляющие федерацию, не являются государствами в полном смысле слова. Они не облада­ют суверенитетом, правом одностороннего выхода из союза, юридически лишены права самостоятельного участия в между­народных отношениях.

В случае нарушения союзной конституции или законода­тельства центральная власть имеет право принятия принуди­тельных мер по отношению к субъекту федерации (институт федеральной интервенции или федерального вмешательства).

В зависимости от роли национального (лингвистического) фактора в определении структуры федерации различаются фе­дерации, организованные:

на территориальной основе, которых большинство (США, Австралия, Австрия, ФРГ, Аргентина, Ве­несуэла, Бразилия, Мексика),

на национальной основе (Бельгия, Нигерия, Пакистан, частично Индия)

и на смешанной нацио­нально-территориальной основе (Российская Федерация, Швей­цария, Канада).

Принимая во внимание виды правовых актов, учреждающих федеративное государство, выделяют два типа феде­рации: конституционные и договорные.

Конституционные федерации создаются как бы «сверху» в ре­зультате принятия конституции (США, Канада, Бразилия), а договорные возникают «снизу» на основе соглашения, договора между субъектами федеративных отношений (Швейцария, Объединенная Республика Танзания, ОАЭ).

До начала 90-х гг. понятие «конфедерация» в отечественной науч­ной литературе практически не разрабатывалось. Предполагалось, что конфедерация представляет собой форму государственного устройст­ва, основными признаками которой являются: наличие учредительно­го договора, в котором фиксируются функции, объем правосубъект­ности и структура объединения государств; констатируется сохранение государствами, входящими в конфедерацию, суверенитета, собствен­ных финансовых и налоговых систем; закрепляется право выхода из конфедерации при соблюдении условий учредительного договора; от­ношения между государствами - членами конфедерации строятся на основе норм права, изложенных в заключенных между ними междуна­родных договорах.

В связи резким обострением проблем национально-государственного устройства СССР, а затем и России понятие конфедерации привлекло внимание широкого круга отечественных юристов и было уточнено. Ряд ученых справедливо высказался против подхода к конфедерации как форме государственного устройства. Ведь конфедерация - такой союз государств, когда не возникает нового государства, поскольку отношения государств в конфедерации регулируются норма­ми международного права; как единое целое конфедерация выступает только в международных отношениях.

В историческом плане термин «конфедерация» получил широкое распространение главным образом в XIX в. в Европе. В это время были образованы Рейнская конфедерация (1815-1848 гг. и ранее в 1291-1798 гг.), Германская конфедерация (1815-1866 гг.), Австро-Венгрия (до 1918 г.), США (1781-1787 гг. и 1861-1865 гг.).

В XX в. этот термин практически не употребляется (исключение составляет объединение государств, предшествовавшее образованию Союза ССР). Однако широкое распространение получил термин «международная организация». Последняя создается и действует на основе международного догово­ра о её создании, ее членами являются государства; она имеет орга­ны, которые выражают ее волю. Государства, составляющие меж­дународную организацию, остаются суверенными. В то же время они уполномочивают ее действовать от их имени в определенной области и определенных рамках. Но даже в тех случаях, когда меж­дународная организация (ее наднациональный орган) принимает решения, имеющие прямое действие на территории государств-чле­нов, все равно это не означает, что последние теряют свой сувере­нитет.

Для международной организации существенно то, что ее цели, за­дачи, компетенция, организационная структура имеют договорную (согласованную) основу. Создавая международную организацию, го­сударства-члены наделяют ее определенной право- и дееспособ­ностью. Это означает, что организация имеет права и несет обязаннос­ти, участвует в создании и применении норм международного права, охраняет последние от нарушения. Иными словами, международная организация как новый субъект международного права осуществляет правотворческие, правоприменительные и правоохранительные функ­ции в определенной сфере - сфере международного сотрудничества. Однако по сравнению с государствами объем правосубъектности меж­дународной организации принципиально уже; он ограничен целями, задачами и функциями, выполняемыми организацией. Особенность правоспособности международной организации состоит в ее договорном характере и регулируется правилами данной организации. Это означает, что международные организации вправе заключать самые разнообразные соглашения, но в рамках своей компетенции, закрепленной в учредительных актах и других документах. Как субъект международного права международные организации в случае нанесения ущерба своей деятельностью или совершения правонарушений несут соответствующую ответственность.

Как видно из сказанного, понятия конфедерации и международной организации по сути своей во многом тождественны. Однако в соответствии с распространенной классификацией международных организаций конфедерации обычно относят к союзам государств.

В то же время сущность и содержание конфедерации невозможно уяснить без сравнения ее с федерацией. Обычно разграничение между этими понятиями осуществляется по следующим признакам:

- правовая форма закрепления государственных связей для федерации - в конституции, для конфедерации - в договоре;

- суверенитет - в федерации суверенитет принадлежит союзу, но не его субъектам, субъекты не обладают верховенством власти на своей территории, не имеют независимости в международных отно­шениях, лишены права на сецессию (односторонний выход из союза), конфедерация же не обладает суверенитетом, каждый ее член имеет право на сецессию;

- бюджет, денежная система, вооруженные силы для федерации едины, в конфедерации бюджет формируется за счет добровольных взносов ее членов, нет единых вооруженных сил, еди­ной денежной единицы;

- в конфедерации об­разуются только те органы, которые необходимы для осуществления задач, особо выделенных по договорным актам (судебные органы обычно отсутствуют). В предметы их ведения входит небольшой круг вопросов (война и мир, внешняя политика, общая система коммуни­каций и т.п.). Постоянно действующие органы конфедерации лишены властных полномочий, их акты адресованы, как правило, не гражда­нам, а государственным органам, парламент союза обычно формиру­ется парламентами его членов;

- в конфедерации парламенты вправе устанав­ливать таможенные и иные ограничения, препятствующие движению лиц, товаров, услуг и капитала;

- высшие органы государственной власти для федеративного го­сударства являются общими, субъекты федерации не обладают правом нуллификации, а общефедеральные органы власти в опреде­ленных случаях правомочны отменять акты, изданные органами субъектов федерации. Для конфедерации таких органов нет, акты органов, создаваемых для решения общих для союза вопросов, не обязательно действуют на территории всех государств, субъекты конфедерации обладают правом нуллификации;

- различен правовой статус территории: для федерации - это единая территория союза, образованная в результате объединения его субъектов в одно союз­ное государство, в конфедерации нет единой территории, но есть территория отдельных государств, вступивших в союз;

- в федерации существует единое союзное гражданство и одновременно гражданство ее субъектов, в конфедерации нет единого гражданства, а только гражданство каждого отдельного государства, вступившего в союз.