2.3 Бюджетный процесс (Понятие, Стадии, Принципы)

Бюджетный процесс – это процесс составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, а также составления и утверждения отчетов об их исполнении.

Все стадии бюджетного процесса регламентируются процессуальными нормами бюджетного права. Таким образом, с юридической точки зрения бюджетный процесс представляет собой регламентированную нормами бюджетного права деятельность органов государственной власти и управления по составлению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов. В связи с тем, что каждый бюджет действует в течение одного года (на территории Российской Федерации финансовый или бюджетный год устанавливается на 12 месяцев – с 1 января по 31 декабря), все названные стадии бюджетного процесса повторяются ежегодно.

Составление и исполнение бюджетов являются функциями органов исполнительной власти; рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением бюджетов – функциями соответствующих представительных органов власти. Бюджетный процесс протекает в несколько стадий: составление проекта бюджета, рассмотрение и утверждение бюджета, исполнение бюджета, подготовка, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета. Все стадии жестко регламентированы процессуальными нормами бюджетного права, призванными обеспечить четкое бюджетное планирование и соблюдение бюджетной дисциплины.

На первой стадии бюджетного процесса составляется проект бюджета. Данная стадия включает четыре этапа.

На первом этапе составления проекта бюджета представительные и исполнительные органы власти и местного самоуправления соответствующих территорий за 18 месяцев до начала соответствующего финансового года получают от вышестоящих исполнительных органов власти информацию об особенностях составления расчетов к проектам бюджетов на следующий финансовый год. Совет министров РФ доводит такую информацию до представительных и исполнительных органов власти субъектов Федерации, а исполнительные органы власти субъектов Федерации - до органов местного самоуправления. На втором этапе составления проекта бюджета исполнительные органы власти административно-территориальных образований представляют в вышестоящие исполнительные органы власти, а исполнительные органы власти субъектов Федерации – в Совет министров РФ расчеты для обоснования размеров нормативов отчислении от регулирующих доходов, дотаций, субвенций, перечня доходов и расходов, подлежащих передаче из вышестоящих бюджетов и т.д. Эти данные сообщаются в том случае, если доходы бюджета не балансируются с минимально необходимыми расходами.

На третьем этапе составления проекта бюджета вышестоящие органы исполнительной власти сообщают нижестоящим органам конкретные данные, необходимые для составления проекта бюджета:

проектируемые нормативы (проценты) отчислений от регулирующих доходов; о дотациях и субвенциях, намечаемых к предоставлению из вышестоящего бюджета и их целевого назначения;

перечень и фиксированные доли (в процентах) доходов, закрепленные за бюджетами нижестоящих уровней;

перечень расходов, передаваемых из вышестоящего бюджета.

На четвертом этапе составления проекта бюджета осуществляется непосредственное составление проекта бюджета исполнительным органом власти в соответствии с планами развития конкретной территории и сообщенными вышестоящими органами показателями.

Совет министров РФ готовит проект федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ как составные части бюджетного послания Президента РФ.

Вторая стадия бюджетного процесса – стадия рассмотрения проекта бюджета. На данной стадии исполнительный орган власти или местного самоуправления вносит в соответствующий орган представительной власти проект бюджета для его рассмотрения и санкционирования бюджетных расходов. На уровне РФ Президент РФ представляет в высший законодательный орган бюджетное послание.

Заканчивается данная стадия рассмотрением проекта бюджета вынесением соответствующим представительным органом власти решения о санкционировании бюджетных расходов. На основании этого решения исполнительный орган власти дорабатывает проект бюджета.

Третья стадия бюджетного процесса заключается в утверждении проекта бюджета. Стадия начинается рассмотрением уточненного проекта бюджета соответствующим представительным органом власти и заканчивается утверждением бюджета в форме закона или решения.

Составление проектов бюджетов и их утверждение осуществляется в соответствии с единой бюджетной классификацией.

Четвертая стадия бюджетного процесса – исполнение бюджета – равна бюджетному году и длится с 1 января до 31 декабря. В соответствии с названными законодательными актами исполнение бюджетов возложено на соответствующие исполнительные органы.

Исполнение бюджета заключается в обеспечении полного и своевременного поступления предусмотренных бюджетом доходов и в финансировании соответствующих мероприятий.

Пятой, последней стадией бюджетного процесса является стадия рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета соответствующим представительным органом власти.

Отчет об исполнении бюджета готовят исполнительные органы управления и представляют на утверждение соответствующим органам представительной власти.

Деятельность государственных органов и органов местного самоуправления от начала составления проекта бюджета до утверждения отчета об его исполнении занимает чуть больше двух лет. Этот срок в научной литературе именуется бюджетным циклом.

Бюджетный процесс строится на определенных принципах, соблюдение которых позволяет наиболее эффективно использовать средства государства. Помимо общих принципов построения бюджетной системы РФ (таких как единство бюджетной системы РФ, самостоятельности бюджетов, сбалансированности бюджета, гласности и достоверности и т.п.) можно назвать такие принципы бюджетного процесса, как ежегодность бюджета и специализация бюджетных показателей.

Ежегодность бюджета означает, что бюджет принимается сроком на один год — с 1 января по 31 декабря. Это важный основополагающий принцип, подразумевающий обязательное принятие бюджета до начала финансового года, что позволяет более адресно подходить к распределению бюджетных средств. Ежегодность дает возможность более точно провести исследования по выявлению тенденций рыночного развития, учесть происходящие изменения в темпах роста производства, изменении курса национальной валюты и т.д.

Принцип специализации бюджетных показателей означает, что бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ составляются по единой бюджетной классификации — с обязательной группировкой доходов и расходов по общим признакам, присвоением отдельным разделам бюджета точных наименований и порядковых номеров.

Бюджетная классификация РФ является группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы России, а также источником финансирования дефицитов этих бюджетов, используемой для составления и исполнения бюджетов и обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы. Бюджетная классификация РФ утверждена Федеральным законом "О бюджетной классификации РФ" от 15 августа 1996 г. и включает:

• классификацию доходов бюджетов РФ;

• функциональную классификацию расходов бюджетов РФ;

• экономическую классификацию расходов бюджетов РФ;

• классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ; и пр.

В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ разрабатывает и представляет в Государственную Думу федеральный бюджет. Непосредственное составление проекта федерального бюджета осуществляет Министерство финансов РФ. Составление проектов бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований — исключительная прерогатива органов исполнительной власти субъектов РФ и соответствующих органов местного самоуправления.

Порядок составления проекта федерального бюджета определен Бюджетным кодексом РФ. Порядок составления проекта бюджета субъекта Федерации и проекта бюджета муниципального образования наряду с основами составления проектов бюджетов, определенными Бюджетным кодексом, устанавливается соответственно законом субъекта РФ и правовыми актами органа местного самоуправления.

Составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития РФ (Министерством экономического развития и торговли РФ), субъектов Федерации, муниципальных образований и отдельных отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых осуществляется разработка проектов бюджетов и основных направлений бюджетной и финансовой политики на очередной финансовый год.

Стадия составления проекта федерального бюджета начинается с направления Федеральному Собранию РФ Бюджетного послания Президента РФ, в котором определяется бюджетная политика страны на очередной финансовый год. Бюджетное послание должно поступить в Федеральное Собрание не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году (ст. 170 Бюджетного кодекса).

В проекте бюджета должны содержаться основные характеристики бюджета: общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета, дефицит бюджета.

На первом этапе формирования федерального бюджета Министерство экономического развития и торговли РФ разрабатывает, а Правительство РФ выбирает из предложенных вариантов план-прогноз функционирования экономики РФ на очередной финансовый год, содержащий основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики. На его основании Министерство финансов РФ разрабатывается основные характеристики федерального бюджета.

На втором этапе формирования федерального бюджета федеральными органами исполнительной власти осуществляется распределение предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год и формирование переченя федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из средств федерального бюджета.

С 15 июля по 15 августа года, предшествующего очередному финансовому году, Правительство РФ все это рассматривает и утверждает проект федерального закона о федеральном бюджете для внесения его в Государственную Думу. Одновременно указанный законопроект представляется Президенту РФ.

Одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Правительством РФ вносятся на рассмотрение в Государственную Думу проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в законодательные акты РФ о налогах и сборах, о бюджетах государственных внебюджетных фондов. Еще раньше, до 1 августа текущего финансового года, Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на очередной финансовый год.

Внесенный в Государственную Думу проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год направляется в комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам (комитет по бюджету) для подготовки заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям ст. 192 Бюджетного кодекса. В случае соблюдения установленной процедуры проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение трех дней направляется в Совет Федерации, комитетам Государственной Думы, другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение.

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в четырех чтениях. Это подчеркивает исключительную важность закона о бюджете, так как обычно рассмотрение законопроекта осуществляется в трех чтениях.

При рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в первом чтении обсуждаются его концепция и прогноз социально-экономического развития страны на очередной финансовый год, основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, проект программы государственных внешних заимствований РФ в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики федерального бюджета.

При подготовке к рассмотрению в первом чтении комитеты Думы в течение 15 дней со дня внесения законопроекта готовят и направляют в Комитет свои заключения и предложения о его принятии или отклонении, а также предложения и рекомендации по предмету первого чтения. Комитет по бюджету готовит свое заключение, а также проект постановления Государственной Думы о принятии в первом чтении проекта федерального закона и представляет их на рассмотрение Государственной Думе. При рассмотрении этого проекта в первом чтении Государственная Дума заслушивает доклад Правительства РФ, содоклады Комитета по бюджету и второго профильного комитета, а также доклад Председателя Счетной палаты РФ и принимает решение о принятии или об отклонении указанного законопроекта.

В случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Государственная Дума вправе:

• передать данный законопроект для уточнения основных характеристик федерального бюджета в согласительную комиссию, сформированную из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ, для разработки согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета – как показала практика последних лет, так чаще всего и происходит;

• вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку.

Проект федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении Государственная Дума рассматривает в течение 15 дней со дня его принятия в первом чтении.

При рассмотрении Государственной Думой указанного законопроекта во втором чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

Если Государственная Дума при рассмотрении во втором чтении указанного законопроекта не поддерживает предложения Комитета по бюджету, то она вправе рассмотреть альтернативные варианты распределения расходов.

Если Государственная Дума отклоняет во втором чтении проект федерального закона о федеральном бюджете, то она передает указанный законопроект в согласительную комиссию, которая работает по правилам, определенным выше.

Проект федерального закона о федеральном бюджете в третьем чтении Государственная Дума рассматривает в течение 25 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении. В третьем чтении утверждаются: расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и главным распорядителям средств федерального бюджета и пр.

Проект федерального закона о федеральном бюджете в четвертом чтении Государственная Дума рассматривает в течение 15 дней со дня принятия указанного аконопроекта в третьем чтении. При рассмотрении в четвертом чтении законопроект голосуется в целом. Внесение в него поправок не допускается.

Принятый Государственной Думой федеральный бюджет в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации, который рассматривает его в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой. Одобренный Советом Федерации бюджет в течение пяти дней со дня одобрения направляется Президенту РФ для подписания.

Если акт о бюджете не вступил в силу с начала финансового года, то орган, исполняющий этот бюджет (Правительство РФ, Правительство субъекта Федерации, орган местного самоуправления) правомочен расходовать бюджетные средства на цели, определенные законодательством (при условии, что из бюджета на предыдущий финансовый год на эти цели средства уже выделялись), но не более одной двенадцатой ассигнований предыдущего года в расчете на месяц.

Исполнение бюджета — важнейший элемент бюджетного процесса. Исполнение бюджета заключается в обеспечении полного и своевременного поступления в бюджет доходов, предусмотренных в законе о бюджете, а также в своевременном и бесперебойном финансировании запланированных расходов. В РФ действует казначейская система исполнения бюджетов. Счета федерального бюджета закрываются и открываются Федеральным казначейством. Единый счет федерального бюджета находится в Банке России.

Бюджеты всех уровней бюджетной системы исполняются на основе принципа единства кассы. Этот принцип предусматривает начисление всех поступающих доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единый счет бюджета и осуществление всех запланированных расходов с единого счета бюджета.

Органы исполнительной власти обеспечивают организацию и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Они являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

Исполнение бюджетов осуществляется уполномоченными исполнительными органами на основе бюджетной росписи, которая составляется главным распорядителем бюджетных средств по распорядителям и получателям бюджетных средств на основе утвержденного бюджета в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов с поквартальной разбивкой и представляется в орган исполнительной власти, ответственный за составление бюджета, в течение 10 дней со дня утверждения бюджета.

На основании бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств орган, ответственный за составление проекта соответствующего бюджета, составляет сводную бюджетную роспись в течение 15 дней после утверждения бюджета, которая затем в период не позднее 17 дней направляется в орган, исполняющий бюджет. Одновременно сводная бюджетная роспись направляется для сведения в соответствующие представительные и контрольные органы.

В течение 10 дней со дня утверждения сводной бюджетной росписи орган, исполняющий бюджет, доводит показатели росписи до всех нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств.

Уполномоченный исполнительный орган и распорядители бюджетных средств доводят до всех нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств уведомления об изменении бюджетных ассигнований в течение 15 дней со дня принятия такого решения. В течение 10 дней со дня получения уведомления о бюджетных ассигнованиях бюджетное учреждение составляет и представляет на утверждение вышестоящему распорядителю бюджетных средств смету доходов и расходов по установленной форме. В течение пяти дней со дня представления сметы распорядитель бюджетных средств ее утверждает.

Расходование бюджетных средств осуществляется путем списания денежных средств с единого счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу физических и юридических лиц. Объем расходуемых бюджетных средств должен соответствовать объему подтвержденных бюджетных обязательств.

Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходов бюджета или поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, что приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов не более чем на 5% годовых назначений, руководитель финансового органа самостоятельно принимает решение о введении режима сокращения расходов бюджета. В решении о введении такого режима указываются дата, с которой он вводится, и размеры сокращения расходов бюджета.

В отдельных случаях может быть предусмотрена блокировка расходов бюджета — сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств, если бюджетные ассигнования в соответствии с законом о бюджете выделялись главному распорядителю бюджетных средств на выполнение определенных условий, однако к моменту составления лимитов бюджетных обязательств либо подтверждения принятых бюджетных обязательств эти условия оказались невыполненными.

Доходы, фактически полученные при исполнении бюджета сверх утвержденных законом о бюджете, направляются органом, исполняющим бюджет, на уменьшение размера дефицита бюджета и выплаты, сокращающие долговые обязательства бюджета, без внесения изменений и дополнений в закон о бюджете.

При установлении встречных обязательств между бюджетом и получателем бюджетных средств возможно проведение зачета денежных средств при условии наличия задолженности получателя бюджетных средств по платежам в бюджет.

Все доходы бюджета, источники финансирования дефицита бюджета, расходы бюджета, а также операции, осуществляемые в процессе исполнения бюджета, подлежат бюджетному учету, основанному на едином плане счетов. Он организуется органом, исполняющим бюджет. Единый план счетов бюджетного учета устанавливается Правительством РФ.

До 31 декабря включительно орган, исполняющий бюджет, оплачивает принятые и подтвержденные бюджетные обязательства. Счета, используемые для исполнения бюджета завершаемого года, подлежат закрытию 31 декабря. Средства, полученные бюджетными учреждениями от предпринимательской деятельности и не использованные по состоянию на 31 декабря, зачисляются в тех же суммах на вновь открываемые соответствующим бюджетным учреждениям лицевые счета. После завершения операций по принятым бюджетным обязательствам завершившегося года остаток средств на едином счете бюджета учитывается в доходах бюджета наступившего финансового года в качестве свободного остатка средств.

Бюджетный процесс завершается составлением и утверждением отчета об исполнении бюджета. Подготовку отчета осуществляет орган, исполняющий бюджет, на основании отчетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. Таким образом, отчет об исполнении федерального бюджета готовится Министерством финансов РФ, а отчеты об исполнении бюджета субъектов Федерации и муниципальных образований — соответствующими органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

Отчет об исполнении бюджета готовится на основании отчетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. Он должен быть составлен в соответствии с той же структурой и бюджетной классификацией, которые применялись при утверждении бюджета.

При рассмотрении отчета об исполнении бюджета проводятся внутренняя и внешняя проверка отчетов. Внутренняя проверка может назначаться до передачи отчета об исполнении бюджета в соответствующие представительные органы. Она осуществляется исключительно органами Министерства финансов РФ в соответствии с соглашениями, заключенными между органом исполнительной власти субъекта Федерации или органом местного самоуправления и Министерством финансов РФ. Внешняя проверка проводится в обязательном порядке до начала рассмотрения отчета об исполнении бюджета представительным органом и осуществляется контрольными органами представительных органов власти.

Отчет об исполнении федерального бюджета представляется Правительством РФ в Государственную Думу и в Счетную палату РФ (орган, осуществляющий внешнюю проверку отчета) не позднее 1 июня года, следующего за отчетным, одновременно с отчетами об исполнении бюджетов федеральных целевых бюджетных фондов.

Счетная палата проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета в течение полутора месяцев после его представления. Государственная Дума рассматривает отчет об исполнении бюджета в течение полутора месяцев после получения заключения Счетной палаты РФ.

По итогам рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета и заключения Счетной палаты Государственная Дума либо утверждает отчет об исполнении федерального бюджета, либо отклоняет его. Неутверждение отчета об исполнении бюджета означает, что работа по исполнению бюджета велась неудовлетворительно. Поэтому в соответствии со ст. 273 Бюджетного кодекса РФ в случае отклонения отчета об исполнении бюджета законодательный (представительный) орган субъекта РФ, орган местного самоуправления вправе возбудить процедуру выражения недоверия соответствующему органу исполнительной власти и его должностным лицам, отзыва выборных должностных лиц субъектов Федерации, органов местного самоуправления, привлечения к иным формам ответственности исполнительного органа либо его должностных лиц, если такая процедура предусмотрена законодательством субъекта Федерации или уставом муниципального образования.

Время с начала бюджетного процесса, то есть составления проекта бюджета до утверждения отчета о его исполнении, называется бюджетным периодом.