Раздел 2

СОСТАВЛЕНИЕ И ИСПОЛНЕНИЕ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ

АВТОРЫ:

КЛИМАНОВ Владимир Викторович,

доктор экономических наук (руководитель группы)

БАБКО Надежда Витальевна,

кандидат экономических наук

ДМИТРИШИНА Елена Вячеславовна,

кандидат экономических наук

КЛИМАНОВА Оксана Александровна,

кандидат географических наук

СУШИЛИНА Наталия Борисовна

КАМЕНСКОВА Алла Васильевна

ХВОРОСТУХИНА Дарья Сергеевна

Тема 2.1

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Бюджет как финансовая база деятельности органов местного самоуправления

Бюджетная система Российской Федерации основывается на определенных принципах, которые распространяются и на местные бюджеты, а именно:

• единства бюджетной системы Российской Федерации;

• разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

• самостоятельности бюджетов;

• равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

• полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

• сбалансированности бюджета;

• эффективности и экономности использования бюджетных средств;

• общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

• гласности;

• достоверности бюджета;

• адресности и целевого характера бюджетных средств.

Единство бюджетной системы Российской Федерации проявляется в целостности форм и содержания бюджетов всех уровней, в применении единых правил бюджетного регулирования на всех уровнях бюджетной системы.

Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации в соответствии со статьей 29 Бюджетного кодекса Российской Федерации означает единство:

• бюджетного законодательства;

• организации и функционирования бюджетов всех уровней;

• установления и исполнения расходных обязательств;

• формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней;

• бюджетной классификации;

• ведения бюджетного учета и отчетности бюджетных учреждений и бюджетов всех уровней;

• форм бюджетной документации и отчетности;

• санкций за нарушение бюджетного законодательства.

Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней в соответствии со статьей 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов и расходов за бюджетами разных уровней, а также определение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств.

Именно этот принцип должен лежать в основе межбюджетных отношений бюджетов разных уровней при определении финансовых источников по обеспечению полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Конкретизируя положения Конституции Российской Федерации о самостоятельности местного самоуправления в пределах предоставленных его органам полномочий, в том числе финансовых, Бюджетный кодекс Российской Федерации в соответствии со статьями 10, 14, 28 и 29 предусматривает выделение местных бюджетов в самостоятельный уровень единой бюджетной системы Российской Федерации и в соответствии со статье 31 устанавливает принцип самостоятельности бюджетов, который применительно к местным бюджетам означает право и обязанность органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджета и эффективность использования бюджетных средств, право и обязанность самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, а также право определять формы и направления расходования бюджетных средств (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней).

Финансовая самостоятельность местного самоуправления предполагает наличие необходимых бюджетных прав у органов местного самоуправления. Степень финансовой самостоятельности определяется компетенцией органов местного самоуправления, которая закрепляется Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством и предусматривает, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

Самостоятельность местного самоуправления в сфере бюджетной деятельности гарантируется также запретом на установление подчиненности одного муниципального образования другому, так как иное противоречит конституционному принципу самостоятельности населения в решении вопросов местного значения.

Определение территориальной основы, на которой создаются муниципальные образования, позволяет решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, при этом не препятствует решению вопросов, которые выходят за эти рамки и относятся к полномочиям органов государственной власти.

Так, например, район, непосредственно входящий в состав субъекта Российской Федерации, являясь муниципальным образованием, может включать в себя городские, сельские поселения, каждое из которых, в свою очередь, вправе быть муниципальным образованием, поскольку население городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления в соответствии со статьей 131 Конституции Российской Федерации.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в соответствии со статьей 31.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации означает, что определение бюджетных полномочий органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов осуществляется в соответствии с едиными принципами и требованиями.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов в соответствии со статьей 32 Бюджетного кодекса Российской Федерации означает, что все доходы, расходы и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации, подлежат отражению в бюджетах разных уровней в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации. Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам бюджета и по расходам бюджета, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Органы местного самоуправления муниципальных образований обеспечивают сбалансированность местных бюджетов путем соблюдения установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществления бюджетного процесса, соблюдения предельного размера дефицита местных бюджетов и уровня муниципального долга, а также исполнения бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Текущие расходы местного бюджета не могут превышать объемов доходов местного бюджета, утвержденного решением представительного органа местного самоуправления.

В случае принятия бюджета на очередной финансовый год без дефицита соответствующим решением о бюджете, может быть предусмотрено привлечение средств из источников финансирования дефицита бюджета для финансирования расходов на погашение муниципального долга.

При принятии местного бюджета на очередной финансовый год с дефицитом, решением о бюджете утверждаются источники финансирования дефицита местного бюджета.

Внутренние источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть в следующих формах:

• муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования;

• кредиты, полученные от кредитных организаций;

• бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

• поступления от продажи имущества (земельных участков), находящегося в муниципальной собственности;

• изменение остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета.

Для покрытия дефицита местного бюджета, а также для финансирования расходов местного бюджета в пределах расходов на погашение муниципальных долговых обязательств используются муниципальные внутренние заимствования.

Гарантированность субъектами Российской Федерации минимальной бюджетной обеспеченности является важным условием выполнения государством своих социальных обязанностей перед гражданами. Вместе с тем, обеспечение расходов местных бюджетов муниципальных образований, являясь основой жизнеобеспечения населения, как правило, выходит за пределы вопросов ведения местного самоуправления и приобретает общегосударственное значение.

Таким образом, у Российской Федерации и ее субъектов в границах принадлежащих им бюджетных прав возникает обязанность по обеспечению сбалансированности местных бюджетов.

Результатом предоставления бюджетных средств муниципальным учреждениям, находящимся на сметном финансировании, является обеспечение их бесперебойного функционирования. Согласно статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств заключается в использовании наименьшего объема средств для достижения заданных результатов или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

При таком подходе особенно важно при осуществлении финансирования расходов местного бюджета конкретно определять конечный результат, который планируется достигнуть путем количественных (натуральных или стоимостных) показателей, увеличение или уменьшение которых будет свидетельствовать о достижении (недостижении) результата.

Кроме того, на повышение эффективности и экономности использования бюджетных средств влияет полнота реализации на практике положений статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой, органы муниципального финансового контроля, созданные представительными органами местного самоуправления, проводят экспертизы проектов, программ, нормативных правовых актов муниципальных образований, что способствует более четкому определению планируемых эффектов, и более рациональному осуществлению мероприятий, направляемых на их достижение.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов в соответствии со статьей 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

При наличии случаев невыполнения плана по доходам, связанных с социально-экономическим положением муниципального образования, те или иные расходы местного бюджета не могут полностью зависеть от конкретного доходного источника.

Таким образом, налоговые и неналоговые платежи местного бюджета обеспечивают не конкретные расходы муниципального образования, а их общую совокупность, при этом поступающие доходы суммируются и обезличиваются на едином бюджетном счете.

Принцип гласности бюджетной системы Российской Федерации в соответствии со статьей 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации означает обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по принятым решениям органов местного самоуправления. Целесообразно отметить, что секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального, но не местного бюджета.

Принцип гласности предполагает информированность граждан о всех деталях обсуждения и утверждения бюджетов, а также необходимость обнародования информации о всех разногласиях по бюджетным вопросам, возникающих между представительными и исполнительными органами местного самоуправления.

В этой связи в средствах массовой информации должны публиковаться утвержденные бюджеты муниципальных образований, отчеты об их исполнении, дополнительные сведения о ходе исполнения местных бюджетов. При этом необходимо обеспечивать доступность информации о принимаемых решениях органов местного самоуправления по вопросам бюджетной политики.

Особое значение принципа гласности в сфере бюджетно-правового регулирования объясняется еще и тем, что в соответствии со статьей 11 Бюджетного кодекса Российской Федерации местные бюджеты разрабатываются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления.

В межбюджетных отношениях муниципальных образований и субъектов Российской Федерации также должен соблюдаться принцип гласности, который основывается на понятных и приемлемых для населения муниципального образования критериях определения нормативов отчислений от регулирующих доходов, размеров финансовой помощи, предусмотренной в соответствующем фонде финансовой поддержки муниципальных образований, объемов финансовой помощи в различных формах, выделяемой нуждающимся в ней муниципальным образованиям, своевременном информировании органов местного самоуправления о проектируемых и утвержденных показателях бюджетного регулирования.

Принцип достоверности бюджета в соответствии со статьей 37 Бюджетного кодекса Российской Федерации означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Методики расчета планируемых расходов местного бюджета в разрезе функциональной и ведомственной классификации расходов бюджетов Российской Федерации должны основываться на принципах достоверности и объективности, преобладания экономической сущности над формой и других принципах, позволяющих качественно оценить финансовые потребности и возможность отражения их в отчетности.

При проведении анализа исполнения местного бюджета принцип достоверности выражается в использовании документально подтвержденных данных по расходованию бюджетных средств и ответственности органов местного самоуправления, должностных лиц за соответствие предоставленной ими информации фактическим обстоятельствам, событиям и явлениям.

В соответствии со статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

В этой связи реализацию принципа адресности и целевого характера бюджетных средств осуществляет созданная система казначейского исполнения бюджетов разных уровней.

На основе принципа адресности и целевого характера бюджетных средств получателям бюджетных средств предоставляются субвенции и субсидии на финансирование отдельных целевых расходов, а именно:

• расходов по федеральным целевым программам;

• капитальных расходов;

• расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

• иных целевых расходов.

В соответствии со статьей 14 Бюджетного кодекса каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет.

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) – форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования.

Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

Таким образом, местные бюджеты законодательно служат финансовой основой муниципальных образований.

Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом, федеральным законодательством, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из бюджетов других уровней для осуществления отдельных государственных полномочий.

Органы государственной власти гарантируют: право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов; право представительных органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов; компенсацию увеличения расходов ли уменьшения доходов местных бюджетов, возникших вследствие принятия федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также иных решений органов государственной власти.