1.3. Российский опыт разработки индикаторов устойчивого развития

Международные сопоставления показывают очевидность быстрого развития теории и практики разработки и применения индикаторов устойчивого развития в мире и отдельных странах. В последние годы активизируются такого рода исследования и в России. Это проявляется в различных формах:

• исследование теоретических аспектов измерения устойчивого развития на базе индикаторов устойчивости;

• построение конкретных систем индикаторов устойчивого развития, что свойственно проектам Минэкономразвития;

• разработка программ устойчивого развития на региональном уровне;

• оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

• разработка показателей деятельности субъектов бюджетного планирования (федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации);

• разработка социально-экономических программ Правительства РФ на перспективу на различные сроки;

• разработка различного рода федеральных проектов, стратегий и программ (национальные проекты, Энергетическая стратегия и пр.);

• разработка социально-экономических программ субъектов РФ на перспективу на различные сроки;

• разработка различного рода программ развития в рамках министерств и ведомств и т.д.

В России последние годы развивается процесс разработки собственно индикаторов устойчивости, хотя темпы и масштабы этого процесса еще явно недостаточны. Выше уже упоминалось, что в соответствии с решениями Всемирного саммита ООН (2002) с 2005 г. все государства мира должны принять и реализовывать собственные стратегии устойчивого развития. К сожалению, в России этого пока не произошло. Тем не менее, конструктивные и достаточно масштабные разработки уже имеются.

Под эгидой Министерства экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) секретариатом Национального подготовительного комитета к Всемирному саммиту ООН в Йоханнесбурге по устойчивому развитию был подготовлен доклад «Национальная оценка прогресса при переходе Российской Федерации к устойчивому развитию» (2002), содержащий большое количество индикаторов устойчивости. Среди разработок на макроуровне последних лет следует отметить два исследования: проект Минэкономразвития РФ и Всемирного Банка под эгидой Центра подготовки и реализации международных проектов технического содействия (ЦПРП) «Учет экологического фактора в системе индикаторов социально-экономического развития» (2001) и проект английской фирмы Environmental Resources Management (ERM) «Разработка индикаторов для оценки устойчивости процесса экономических и социальных реформ в Российской Федерации», финансируемый Министерством международного развития Великобритании и осуществляемый под руководством Минэкономразвития России (2001-2003). Одна из самых разработанных систем индикаторов устойчивого развития в стране имеется в Томской области (2007). Под эгидой Центра экологической политики России работа по разработке индикаторов проводилась для г. Москвы, Кемеровской и Самарской областей, Чувашской Республики (2003-2007).

Рассмотрим основные индикаторы в докладе «Национальная оценка прогресса при переходе Российской Федерации к устойчивому развитию», в котором рассмотрены основные направления и показатели устойчивого развития для страны. Выделяется значительная региональная дифференциация. Существующая дифференциация явилась следствием исторически сложившихся диспропорций в развитии производительных сил, ориентации на отрасли первичной переработки природных ресурсов, отсталости и несовершенства применяемых технологий. Это обстоятельство предопределяет необходимость проведения дифференцированной региональной политики на основании единых федеральных требований и нормативов.

Обоснованно отмечается, что в силу отмеченных выше причин и значительной пространственной протяженностью страны, оценку прогресса в целях устойчивого развития для России целесообразно проводить в региональном разрезе.

Важной чертой доклада является попытка шире использовать экономические и финансовые механизмы для перехода к устойчивому развитию. В докладе подчеркивается также роль страны в сохранении глобальных благ. Природные экосистемы, биологическое разнообразие, незатронутые хозяйственной деятельность огромные территории России вносят основной вклад в глобальную устойчивость биосферы. Создание указанных механизмов позволит России использовать этот ресурс на международном рынке, учитывая, что оказываемые мировому сообществу глобальные экологические услуги Россия оплачивает самостоятельно как непосредственно, так и косвенно.

Для оценки прогресса в области устойчивого развития в докладе предлагается 57 индикаторов. Они развиты на две большие группы: социальные и экономические показатели (35 индикаторов) и экологические показатели (22 индикатора). Используется следующая структура при описании индикаторов: проблема – индикатор – значение индикатора – динамика индикатора – оценка динамики.

Социальные и экономические показатели агрегированы в следующие основные группы:

• Экономический рост

• Финансовая стабильность

• Торговля

• Научно-технические достижения

• Занятость

• Материальное равенство

• Жилье

• Рекреация

• Потребление ресурсов

• Уровень жизни

• Население

• Здоровье

• Образование

• Урбанизация

Экологические индикаторы сгруппированы по следующим позициям:

• Состояние природных ресурсов

• Биоразнообразие

• Видовое разнообразие

• Качество воздуха и воды

• Отходы

• Глобальные климатические изменения

• Уменьшение озонового слоя

• Истощение ресурсов

В целом следует отметить конструктивный характер системы индикаторов устойчивого развития, предложенного в докладе для саммита ООН в Йоханесбурге. Однако следует сделать общее для многих такого рода систем замечание: большое количество индикаторов (57) затрудняет целостный взгляд и оценку тенденций устойчивости развития России. Эта проблема усугубляется противоречивой динамикой индикаторов. К недостаткам следует отнести и специальный характер этой системы показателей, что затрудняет участие и реакцию общественности в оценке прогресса на пути к устойчивому развитию. На наш взгляд необходима система ключевых индикаторов (или приоритетных базовых индикаторов), что во многом снимает указанные выше противоречия.

На региональном уровне среди субъектов РФ наиболее продвинутая и комплексная система индикаторов устойчивого развития разработана в Томской области. Данная система была создана в 2003 г. в рамках международного проекта «Разработка индикаторов для оценки устойчивости процесса экономических и социальных реформ в Российской Федерации», который был реализован британской консалтинговой фирмой ERM с участием российских экспертов при финансировании Министерства международного развития Великобритании (DIFD) по заказу Министерства экономического развития и торговли России. С тех пор система индикаторов устойчивого развития для области постоянно обновляется, проводится мониторинг главных показателей. Регулярно выходит специальный бюллетень «Индикаторы устойчивого развития Томской области»²¹. Это позволяет, наряду со структурами власти, информировать и общественность.

В последние годы в стране резко активизировалась деятельность по разработке различных социально-экономических программ, стратегий, проектов. Для них необходимы свои системы целей и индикаторов. Индикаторы и показатели в перечисленных документах часто не имеют формальной связи и не связываются разработчиками и ведомствами с устойчивым развитием. Тем не менее, логика их разработки и применения фактически тесно связана с теорией оценки и индикаторов устойчивого развития.

Примерами таких разработок, в которых формально не употребляется понятие устойчивого развития, но фактически реализуются его цели, могут быть последние директивные документы в области оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях. В целях реализации Указа Президента России №825 от 28 июня 2007 года «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», а также норм закона о разграничении полномочий между федеральной и региональной уровнями власти разработана система показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Данная система включает в себя 43 основных и 39 дополнительных показателей по основным сферам, характеризующим уровень социально-экономического развития региона (экономический рост, доходы населения, безопасность условий жизни, здоровье, образование, культура, физическая культура и спорт, жилищно-коммунальное хозяйство, доступность и качество жилья, государственное и муниципальное управление).

Аналогичную по структуре и целям, но более обширную систему индикаторов для субъектов РФ разработал Минэкономразвития РФ (2007). Она включает свыше 130 показателей. Многие целевые группы социально-экономических индикаторов разбиты на три подгруппы: показатели эффективности использования ресурсов, показатели качества управления, показатели результатов.

Сейчас федеральные министерства и ведомства, а также субъекты РФ активно разрабатывают индикаторы в рамках «бюджетирования, ориентированного на результат» (БОР). Примером такой разработки, формально не связанной с целями устойчивого развития, можно считать проект Сводного доклада Правительства РФ «Цели, задачи и показатели деятельности субъектов бюджетного планирования (федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации)» (2004). В соответствии с концепцией доклада предполагается смещение акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и повышения их ответственности за достижение количественно определенных среднесрочных целей и перехода преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования, установленными исходя из приоритетов государственной политики.

Для этого необходимо создать систему целей и показателей. В частности, должны быть разработаны:

- основные цели и задачи субъекта бюджетного планирования, увязанные с приоритетами государственной политики, показатели, характеризующие уровень достижения целей, и их значения, достижение которых в среднесрочной перспективе является желаемым;

- достигнутые в отчетном периоде и планируемые на среднесрочную перспективу (на период до 3 лет) измеримые результаты (количественные значения показателей, отражающих уровня достижения целей).

Фактически, по концепции и методике эти задачи схожи тем задачам, которые стоят перед многими развитыми странами при разработке стратегий и программ устойчивого развития.