Раздел 1. Методологические подходы к разработке индикаторов устойчивого развития

1.1. Эволюция подходов к оценке развития. Критерии отбора индикаторов устойчивого развития

В развитых странах недостаточность оценок уровня развития на основе экономических показателей (через динамику валового внутреннего продукта (ВВП), валового национального продукта (ВНП), национального дохода и др.) стала очевидной еще в 1950-60-е годы. Было осознано, что, помимо оценки динамики роста экономики необходимо принимать во внимание его качество, т.е. обеспечение социального развития и сохранения окружающей среды. Если развитие устойчиво, оно закладывает основы дальнейшего роста, в противном случае идет экстенсивное расходование существующих ресурсов, формирующее отсталость в будущем.

Эволюция подходов к оценке развития шла одновременно с расширением подходов к оценке благосостояния. Вслед за концепцией человеческого капитала возникает понятие социальный капитал как мера гражданской активности, социальной мотивации людей и эффективности социальных институтов¹.

Наряду с теорией человеческого капитала значительную роль сыграла концепция базовых нужд, она стала основной для Международной организации труда². В концепции предусматривается обязательное удовлетворение базовых минимальных потребностей и улучшение общественных услуг, соблюдение прав человека и «развитие через участие» людей в принятии решений и их реализации. К базовым нуждам отнесено достаточно ограниченное их число: из индивидуальных нужд – минимальные потребности в пище, одежде, жилище и его оборудовании; из общественных услуг – обеспечение питьевой водой, санитарной очисткой мест проживания, услугами общественного транспорта, здравоохранения и образования. В основном это физиологические потребности беднейших групп населения. Тем не менее, увязывание этих потребностей (нужд) с правами человека и раскрепощением инициативы людей является базовым принципом в подходах международных организаций и в современных оценках развития.

Позднее в западной, а затем и в отечественной науке появилось понятие качество жизни. Принципиальное отличие концепции качества жизни – в расширении числа компонентов, обеспечивающих благосостояние и устойчивое развитие не только в экономическом смысле, но и в широком социальном. Кроме того, это следующий шаг по сравнению с концепцией базовых нужд, в которой благосостояние рассматривалось в большей степени как удовлетворение первичных потребностей. В подходе с позиций качества жизни благосостояние понимается как способность индивида использовать ресурсы (денежные, здоровье, образование, семейные и социальные связи, гражданские права и др.) для управления собственной жизнью, т.е. в терминах расширения возможностей выбора и действий³.

Данное определение отражает только один из существующих подходов к оценке благосостояния, так называемую «ресурсную концепцию», она характерна для скандинавских исследований уровня жизни и основана на объективных показателях благосостояния. Англо-американская концепция определяет качество жизни исходя из субъективных оценок – степени удовлетворения потребностей, которая может быть оценена только самим индивидуумом. Для описания этих подходов часто используются термины «благополучие», «удовлетворение» и «счастье», значение которых размыто. Например, Р. Аргайл выделяет три субъективных момента оценки благополучия: удовлетворение, положительные эмоции, отсутствие физического недомогания⁴. В настоящее время среди западных исследователей более распространена точка зрения, что объективные и субъективные показатели следует рассматривать как равнозначные, а показатели качества жизни определяются как комбинация объективных условий жизни и субъективного восприятия благосостояния.

С конца 1980-х годов возобладал более широкий взгляд на проблему развития, последние десятилетия были особенно плодотворными в разработке новых подходов. Все более значимыми стали считаться такие критерии развития как широко понимаемая свобода выбора, неэкономические компоненты (экологические, институциональные и др.).

В конце 1980-х годов группой экспертов Программы развития ООН на основе концепции человеческого капитала была разработана новая концепция развития человеческого потенциала (Human Development). Она возникла как противовес традиционному пониманию развития как роста объема материальных благ и услуг. В концепции во главу угла ставится не экономическая ценность индивида, а само развитие человека через расширение возможностей выбора благодаря росту продолжительности жизни, образования и дохода⁵. При этом человеческое развитие может рассматриваться и как путь, позволяющий добиться роста производительности труда и дохода, но этот рост приобретает ценность лишь тогда, когда действительно влияет на увеличение благосостояния людей и расширение возможностей выбора. Таким образом, человеческое развитие рассматривается как цель и критерий общественного прогресса, а не средство для экономического роста.

В основе этого подхода – концепция расширения человеческого выбора А. Сена⁶, центральная идея которой состоит в том, что благосостояние должно оцениваться по возможности людей вести такую жизнь, которую они считают достойной, а не по уровню дохода в расчете на душу населения. Согласно концепции человеческого развития, людям не нужен бесконечно высокий доход для обеспечения достойного уровня жизни, важнее добиться наибольшей пользы от экономического роста для целей человеческого развития.

Оптимизация связи между экономическим ростом и человеческим развитием возможна путем увеличения инвестиций в образование, здравоохранение, содействия реализации способностей человека, более справедливого распределения дохода и богатства, обеспечения материальной основы развития человеческого потенциала и сбалансированности социальных расходов, расширения возможностей выбора в политической, социальной и экономической сферах при особом внимании к тем группам населения, чьи возможности ограничены. Преимущество концепции – в выделении базовых критериев социального развития (долголетие, образование, доход), пригодных для количественных сопоставлений.

В начале 1990-х годов возникла собственно концепция устойчивого развития (Sustainable Development), трактуемого как развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способ­ность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребнос­ти⁷. К числу самых значимых материалов в области устойчивого развития следует отнести концептуальные документы конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992), в частности программу "Повестка дня на ХХI век", принятую представителями 179 государств, и которая представляет собой грандиозную гло­бальную программу социального и экономического развития челове­чества в следующем столетии. Дальнейшее развитие эти идеи получили на Всемирной конференции ООН на высшем уровне по устойчивому развитию (Йоханнесбург, 2002), где было принято решение о принятии и реализации всеми государствами мира стратегий устойчивого развития, начиная с 2005 г. Цель, задачи и индикаторы по обеспечению устойчивого развития нашли свое отражение в Целях развития тысячелетия ООН (Millennium Development Goals).

Проявляется внимание к устойчивому развитию и в России. Был издан Указ Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. № 440 "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому раз­витию". Принципиальным в российской Концепции является регулирование процессов улучшения качества жизни людей и социально-экономического развития с учетом экологических ограничений: “Устойчивое развитие - это стабильное социально-экономическое развитие, не разрушающее своей природной основы».

Быстрое развитие концепций устойчивого и человеческого развития, которые стали приоритетными для ООН и его структур, многих международных организаций и стран, привело к появлению понятия "устойчивое человеческое развитие". Такой подход использован и в данной книге. Сущность устойчивого человеческого развития состоит в равенстве доступа к возможностям развития, как сейчас, так и в будущем. Данное понятие, также как и определение устойчивого развития, делает акценты на экономическом росте с учетом проблемы бедности и экологического фактора. В глобальном "Докладе о развитии человека" за 1994 г., подготовленного в рамках Программы Развития ООН, предлагается следующее определение: "Устойчивое человеческое развитие представляет собой такое развитие, которое не только приводит к экономическому росту, но и к справедливому распределению его результатов, которое восстанавливает окружающую среду, а не уничтожает ее, которое повышает ответственность людей, а не превращает их в бездушных исполнителей. Такое развитие уделяет первостепенное внимание бедным, повышая их возможности и обеспечивая им участие в принятии решений, которые влияют на их жизнь. Такое развитие - развитие для людей, для природы, для увеличения количества рабочих мест и улучшения положения женщин в обществе"⁸.

Новые концепции интегрируют экономический, социальный и экологический подходы, а благосостояние все чаще рассматривается как совокупность потребления, развития человеческого потенциала и экологической устойчивости с учетом их качества и стабильности⁹. Следовательно, оценки устойчивости по сути своей многокомпонентны и требуют интеграции экологических, социальных, экономических и институциональных аспектов¹⁰.

Важной проблемой на пути воплощения концепции устойчивого развития является формирование системы измерений (индексов и индикаторов) для количественной и качественной оценки этого очень сложного процесса. Необходимость в разработке индикаторов устойчивого развития была отмечена в «Повестке дня на XXI век», принятой на Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г). Глобальная программа «Повестка дня на XXI век» была призвана подготовить мировое сообщество к решению проблем, с которыми цивилизация столкнулась, вступая в третье тысячелетие. Идеи устойчивого развития, провозглашённые в 1992 г., являются программным документом для всех стран.

Разработкой критериев и индикаторов устойчивого развития занимаются ведущие международные организации: ООН, Всемирный Банк, Организация стран экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Европейская комиссия, Научный комитет по проблемам окружающей среды (SCOPE) и др. Эта проблема рассматривается на различных международных конференциях и семинарах, в этом направлении сейчас работают как известные международные организации, так и многочисленные научные коллективы. Рост интереса к созданию программ устойчивого развития отмечается и в России¹¹.

Разработаны индикаторы для систем разных масштабов: глобального, регионального, национального, локального, отраслевого и даже для отдельных населенных пунктов и предприятий. В ряде стран, таких как США, Великобритания, Дания и других для оценки устойчивости социально-экономических систем используется целая система показателей. В России на федеральном уровне и в отдельных регионах также разрабатываются индикаторы устойчивого развития.

В настоящее время уже накоплен определенный теоретический и практический опыт разработки индикаторов устойчивого развития. Международными организациями и отдельными странами предлагаются достаточно разнообразные индикаторы и их системы, содержащие нередко весьма сложную систему показателей. Разработка индикаторов устойчивого развития является достаточно сложной процедурой, требующей большого количества информации.

Прежде чем классифицировать индикаторы устойчивого развития, рассмотрим необходимые для них критерии отбора. Одной из первых международных организаций, предложивших такую систему отбора, была Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). В своих рекомендациях по разработке показателей устойчивого развития были выделены следующие критерии отбора таких индикаторов:¹²

1. Значимость и полезность для использования. Показатель должен:

• отображать характерную картину окружающей среды, воздействие на нее или общественную реакцию;

• быть простым и легким в интерпретации, способным отражать динамику во времени;

• реагировать на изменения в окружающей среде и деятельности человека;

• давать возможность международных сравнений;

• иметь пороговые или эталонные значения для сравнения и оценки.

2. Аналитический характер. Показатель должен:

• иметь теоретическое выражение в технических и научных терминах;

• базироваться на выработанных совместно международных стандартах;

• иметь возможность включения в экономические модели, информационные и системы прогнозирования.

3. Измеримость. Статистические данные должны быть:

• доступны или иметь разумные затраты на их получение;

• получены из официальных документов;

• регулярно обновляемы.

При этом отмечается, что вышеперечисленные критерии описывают «идеальный» показатель. Целесообразно, чтобы выбранные показатели устойчивого развития отвечали хотя бы некоторым критериям.

Обобщая мировой и российский опыт можно отметить, что индикаторы устойчивости должны удовлетворять следующим основным критериям:

• возможность использования на макроуровне в национальном масштабе;

• сочетать экологические и экономические аспекты;

• понимаемы и иметь однозначную интерпретацию для лиц, принимающих решения;

• иметь количественное выражение;

• опираться на имеющуюся систему национальной статистики и не требовать значительных затрат для сбора информации и расчетов;

• репрезентативность для международных сопоставлений;

• возможность оценки во временной динамике;

• сквозное представление по уровням (федеральный, региональный) и секторам;

• соответствовать действующим особенностям принятия решений;

• иметь ограниченное число.