Програмно-цільовий метод бюджетного планування, його переваги
Ефективне використання бюджетних коштів - є важливою проблемою, особливо в умовах обмеженості бюджетних ресурсів. У цих умовах першочерговим завданням стає визначення пріоритетів при розподілі бюджетних ресурсів, виявленням джерел фінансування витрат та контроль за цільовим й ефективним використанням коштів. Досягнення цих завдань можливо при застосуванні програмно-цільового методу формування бюджету.
Програмно-цільовий метод складання бюджету вперше був запропонований у Сполучених Штатах Америки в середині
1960 років. Він був застосований у Міністерстві оборони міністром Робертом Макнамарою, який запозичив цю систему в автомобілебудівній компанії "Форд", яку раніше очолював. Президентові США цей метод сподобався, на цей метод формування коштів були переведені всі міністерства. Практика програмно-цільового методу планування поступово поширилася на інші країни.
В Україні цей метод був вперше впроваджений при складанні бюджету на 2002 рік. У статті 10 Бюджетного кодексу визначено законодавчо застосування програмно-цільового методу при формуванні бюджету. Кабінет Міністрів України розпорядженням № 538-р від 14 вересня 2002 року схвалив Концепцію застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі. Цей документ визначив мету та основні принципи застосування програмно-цільового методу, його елементи та етапи реалізації Концепції.
Сутність програмно-цільового методу складання бюджету
Застосування програмно-цільового методу при складанні бюджету не тільки кардинально змінило ідеологію бюджетного процесу, а й дозволило підвищити його ефективність, тому що:
- процес формування бюджету починається з зосередження уваги на результатах, які необхідно досягти в державному секторі;
- а потім - на ресурсах, необхідних для досягнення цих результатів.
При використанні традиційних методів формування бюджету увага зосереджувалася саме на ресурсах, результатам же уваги не приділялося. Розглянемо приклад. Основною статтею видатків бюджетних установ, які виконують роботи та надають послуги населенню, є виплата заробітної плати. Підчас не вистачає коштів для придбання матеріалів та енергоресурсів. Стає питання, якщо неможливе виконання установою своїх функцій, то за що платити заробітну плату? Необхідно планувати під певні бюджетні кошти обсяги робіт, а потім вже необхідну кількість робітників і фонд зарплати. Обґрунтована кількість працівників дасть можливість не тільки підвищити їм заробітну плату, але й підвищити результат їх діяльності. Саме такий підхід при формування видаткової частини бюджету і використовується при програмно-цільовому методі планування видатків.
Отже, сутність програмно-цільового методу полягає в наступному:
1. Акцент переноситься з потреби в коштах, необхідних для виконання державою своїх функцій, на те, які результати очікуються від використання коштів бюджету, тобто на забезпеченні ефективності використання бюджетних коштів (тобто від економічної категорії, наприклад, - заробітна плата до цілей, на які розпорядники запитують фінансування).
2. Упровадження цього методу змінює характер обговорення бюджетної політики: увага переноситься з контролю за виконанням зобов'язань - на забезпечення ефективності. При розробці бюджетної політики в першу чергу враховується фактор: що одержить суспільство за ті гроші, що воно витрачає?
Ставиться питання не про правильність використання коштів при виконанні бюджету, а про те, наскільки ефективно витрачаються кошти при досягненні цілей державної політики.
3. Оцінка й експертиза програм є обов'язковим компонентом програмно-цільового методу.
4. В аналітичному плані програмно-цільовий метод вводить у бюджетний процес елементи аналізу зіставлення витрат і досягнутих результатів.
Ще до впровадження програмно-цільового методу, як основного методу планування бюджету з 2002 року, в бюджетному процесі вже застосовувалися деякі його елементи, зокрема:
1) Починаючи з 1998 року введені бюджетні запити встановленої форми, в яких головні розпорядники бюджетних коштів обов'язково відображають:
- основну мету діяльності;
- завдання на плановий рік;
- проведений аналіз результатів діяльності, досягнутих у минулому році;
- прогноз очікуваних результатів діяльності у поточному році;
- обгрунтування розподілу граничного обсягу видатків за кодами функціональної класифікації та напрямами діяльності.
2) Назви окремих кодів функціональної класифікації, що застосовувалися для одного головного розпорядника, сьогодні за своєю ознакою можуть бути назвами бюджетних програм.
3) Головні розпорядники бюджетних коштів мали можливість перерозподіляти свої видатки з метою забезпечення їх пріоритетності
(як на стадії формування проекту бюджету при підготовці бюджетного запиту, так і на стадії виконання бюджету при складанні бюджетного розпису та в процесі поточного виділення коштів).
Програмно-цільовий метод складання бюджету - це згрупування різних бюджетних витрат в окремі програми таким чином, щоб кожна стаття витрат була закріплена за певним видом програми.
Як правило, кожна програма - це фіскальне зобов'язання одного головного розпорядника бюджетних коштів, ефективність роботи якого оцінюється з погляду досягнення мети програми.
Програма - це комплекс взаємопов'язаних заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети, виконання якої пропонується і здійснюється розпорядником бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій.
Основні характерні риси бюджетної програми:
1) не обмежується в часі;
2) одна бюджетна програма виконується одним розпорядником бюджетних коштів і не має аналогів;
3) назва бюджетної програми повинна відображати основну сутність програми, тобто відбивати напрямок використання коштів бюджету;
4) за своїм змістом бюджетна програма повинна відноситься до одного розділу функціональної класифікації.
Наприклад, програма "Підготовка кадрів для агропромислового комплексу у вищих навчальних закладах" відноситься до однієї функції "Освіта" і підфункції "Вища освіта", а її назва розкриває основний зміст програми;
5) бюджетна програма повинна бути чіткою, конкретною і зрозумілою для широких мас;
6) складові програми можуть мати підпрограми, тобто дрібніші напрями діяльності, що стосуються програми.
Раніше застосовувався постатейний метод формування бюджету. Програмно-цільовий метод - це формування бюджету не за функціями, а за програмами. Водночас коди програмної класифікації повинні бути пов'язані з кодами функціональної класифікації, що дає можливість представити бюджет у розрізі функцій. Функціональна класифікація видатків бюджету застосовується виключно в аналітичних та статистичних документах.
Прив'язка коду конкретної бюджетної програми до відповідного коду функціональної класифікації видатків бюджету використовується з метою:
- складання зведеного бюджету;
- здійснення макроекономічного аналізу;
- формування державної політики у сферах економіки;
- проведення міжнародних порівнянь видатків за функціями. При застосуванні постатейного методу планування бюджету
здійснювалось тільки на рік. Програмно-цільовий метод сприяє стратегічному підходу, тобто плануванню видатків бюджету на кілька років. Завдяки цьому методу стало можливе впровадження середньострокового планування бюджету. Метою запровадження програмно-цільового методу у бюджетному процесі є встановлення безпосереднього зв'язку між виділенням бюджетних коштів та результатами їх використання.
Завдяки плануванню бюджету за цільовими програмами забезпечується прозорість витрачання бюджетних коштів у порівнянні з постатейним методом, який не давав змогу зрозуміти, що саме фінансується під тією чи іншою функцією.
Бюджетна програма має декілька складових елементів, що наведені на рисунку 24.
1. Найважливішим елементом формування бюджетної програми є визначення головної мети бюджетної програми та головних завдань на короткостроковий (поточний) та середньостроковий періоди.
Рисунок 24 - Складові елементи бюджетної програми
Мета виконання бюджетної програми - законодавчо визначені основні цілі (кінцевий результат), яких необхідно досягти у результаті виконання конкретної бюджетної програми.
Мета бюджетної програми:
- відображає кінцевий результат;
- залишається однаковою впродовж років;
- повинна узгоджуватися з місією головного розпорядника.
Завдання бюджетної програми - конкретні цілі або результати, яких необхідно досягти при виконанні бюджетної програми протягом відповідного бюджетного періоду і оцінити які можна за допомогою результативних показників.
Характерні риси завдання:
- чітке формулювання завдання та орієнтованість на результат;
- результат виражається показниками у кількісних вимірах;
- конкретна дата виконання завдання;
- конкретність та реалістичність завдання.
2. Іншим елементом складання бюджетної програми є визначення напрямів діяльності, тобто шляхів, якими головний розпорядник прагне досягти задач і цілей бюджетної програми.
Напрями діяльності - конкретні дії, спрямовані на виконання завдань бюджетної програми, з визначенням напрямів витрачання бюджетних коштів.
Напрями діяльності повинні:
- відповідати завданням і функціям головного розпорядника бюджетних коштів;
- відображати шляхи, якими головний розпорядник прагне досягти цілей, тобто застосовані заходи;
- забезпечувати реалізацію бюджетної програми у межах коштів, виділених для досягнення мети програми.
3. Здійснення видатків на основі бюджетних програм передбачає визначення конкретних виконавців бюджетної програми.
Статус виконавців бюджетної програми визначений в "Інструкції про статус відповідальних виконавців бюджетних програм та особливості їх участі у бюджетному процесі", затвердженої Наказом Міністерства фінансів України 14 грудня 2001 р. N 574.
Виконавець бюджетної програми - юридична особа, яка безпосередньо несе відповідальність за виконанням програми і забезпечує виконання однієї або кількох бюджетних програм у системі головного розпорядника.
Відповідальними виконавцями можуть бути:
- головний розпорядник - за бюджетними програмами, виконання яких забезпечується його апаратом;
- розпорядники коштів державного бюджету нижчого рівня та одержувачі коштів державного бюджету, які виконують бюджетні програми у системі головного розпорядника.
Відповідальний виконавець бюджетної програми визначається головним розпорядником бюджетних коштів на стадії складання проекту державного бюджету на наступний рік. У системі головного розпорядника не може бути більше ніж дев'ять відповідальних виконавців.
Відповідальний виконавець бюджетної програми:
- назначається за письмовим погодженням з Міністерством фінансів;
- є юридичною особою, що має окремий рахунок та бухгалтерський баланс;
- несе безпосередню відповідальність за виконання бюджетних програм.
4. Результат виконання програми відповідальним виконавцем визначається за допомогою показників результативності.
Результативні показники - кількісні та якісні показники, які характеризують результати виконання бюджетної програми і підтверджуються статистичною, бухгалтерською та іншою звітністю і які дають можливість здійснити оцінку використання коштів на виконання бюджетної програми.
Показники результативності мають важливе значення при плануванні бюджетних програм, в процесі розподілу бюджетних коштів, тому що їх застосування дає змогу:
- чітко показати ефективність використання бюджетних коштів;
- визначити співвідношення досягнутих результатів та витрат;
- показати тривалість виконання бюджетної програми;
- підтвердити необхідність цих програм і відповідність визначеній меті;
- порівняти результати виконання бюджетних програм у динаміці за роками та між головними розпорядниками бюджетних коштів;
- визначити найбільш ефективні бюджетні програми. Результативні показники можна класифікувати за групами,
Задачі
Задача 1.
Розрахувати прогнозний обсяг трансферту для районного бюджету. Планова потреба у видатках на рік становить 823,6 млн. грн., доходи, що планується отримати в процесі виконання бюджету – 658,4 млн. грн. кількість населення району становить 235894 осіб. Коефіцієнт фіскального вирівнювання становить 0,85.