§ 3. Саморегулирование, государственный контроль и юридическая ответственность в сфере рекламы

1. В рекламе, как и в любой другой сфере предприниматель­ства, важное значение имеет определение рационального соотно­шения между государственным контролем и саморегулированием

участников рекламных отношений. Мировой, да и собственный отечественный опыт подтверждает возможность наличия здесь трех вариантов.

Во-первых, регулирование может проводиться только госу­дарственными органами посредством издания общеобязатель­ных нормативных правовых актов и контроля за их реализаци­ей. Сами участники рекламных отношений лишаются права опосредовать свою деятельность путем собственного нормо­творчества.

Во-вторых, может сложиться прямо противоположная си­туация, при которой рекламные отношения упорядочивают только их участники. Объединившись в организации по об­щественному регулированию рекламы, они вырабатывают правила, опосредующие рекламную деятельность, и добро­вольно принимают на себя обязательство соблюдать и испол­нять их.

В-третьих, одновременно используются оба приведенных выше варианта, когда в регулировании рекламной деятельности существует своего рода разделение труда между органами госу­дарственной власти и организациями общественного само­управления. Соответствующие нормативные акты и контроль­ные акции исходят от государства, но, кроме того, некоторые нормотворческие и контрольные функции выполняют сами ор­ганизации самоуправления. Этот вариант, используемый в по­давляющем большинстве государств, и внедрен в рекламную практику России.

2. Саморегулирование рекламной деятельности стало склады­ваться 40—50 лет назад. Первые такие организации возникли в 60-х гг. в Великобритании, Нидерландах, Швейцарии. Примеру этих стран последовали и другие государства. В подавляющем большинстве стран Европы определились три основные задачи, которые решаются организациями саморегулирования рекла­мы: консультации рекомендательного характера до распростра­нения рекламы; осуществляемый по собственной инициативе контроль после распространения рекламы; рассмотрение жалоб отдельных потребителей рекламы.

Международный опыт подтвердил достаточно высокую дей­ственность саморегулирования рекламы как одного из способов повышения качества рекламной продукции и устранения не­доброкачественной рекламы. Практика выработала базовый принцип саморегулирования — контроль делового оборота си­лами самих деловых кругов в целях поощрения корректного поведения и осуждения порочного поведения в предпринима­тельстве. Как правило, в органах саморегулирования зарубеж­ных стран представлены все субъекты рекламной деятельности, включая сотрудников СМИ.

Зарубежная практика выявила и одно важное преимущество саморегулирования рекламы перед ее государственным регули­рованием. В отличие от консервативных и неповоротливых за­конодательных механизмов система саморегулирования проде­монстрировала во многих странах возможность своевременно, гибко и с меньшими затратами регулировать отношения внутри рекламного сообщества и обеспечивать его взаимодействие с общественностью, потребителями и государством. Более того, в отличие от законодательства саморегулирование предполагает добровольное следование не только букве, но и духу своих принципов. По мере расширения в различных государствах се­ти общественных организаций саморегулирования, повышения их авторитета и роли шел процесс интеграции этих организа­ций на межгосударственном уровне.

В России движение по созданию саморегулируемых органи­заций в сфере рекламы началось в конце 80-х годов. Ключевым моментом в становлении и формировании системы саморегу­лирования явилось создание в феврале 1995 г. Общественного совета по рекламе — объединения физических и юридических лиц, представляющих рекламные агентства, СМИ, Торгово-промышленную палату РФ, общества потребителей, рекламода­телей, творческие союзы. Совет как бы возглавил отечествен­ную систему рекламной саморегуляции, придал ей необходи­мую внутреннюю структурированность.

В работе Общественного совета по рекламе в концентриро­ванном виде представлено все то, чем в целом занимаются рос­сийские организации саморегулирования в области рекламы. Особенно актуальны и значимы два отчетливо выделившихся участка приложения усилий Общественного совета по рекламе. Первый — сбор, концентрация и доведение до заинтересован­ных лиц используемых в рекламе негосударственных социаль­ных норм. Например, Общественный совет активно пропаган­дирует и внедряет в российскую рекламную практику Между­народный кодекс рекламной деятельности Международной торговой палаты, подготовленный и введенный в действие еще в 1937 г.¹ Второй участок — обобщение рекламной практики, складывающейся в России, и выработка рекомендаций для уча­стников рекламных отношений.

Саморегулируемые организации возникают не только врекла­ме, но и в других предпринимательских отношениях с участием страховщиков, арбитражных управляющих и других хозяйст­вующих субъектов, что отражает развитие демократии в самой труднодоступной для нее сфере общества — экономической. В Государственной Думе давно уже готовится проект федераль­ного закона о саморегулируемых организациях. Пока же право­вые нормы о них можно найти в актах законодательства, регу­лирующих деятельность соответствующих хозяйствующих субъектов.

Нормы об органах самоуправления в сфере рекламы име­лись в Федеральном законе о рекламе 1995 г. Федеральный за­кон о рекламе 2006 г. полностью обновил и усовершенствовал их. Во-первых, в нем впервые дано легальное определение само­регулируемой организации в сфере рекламы как объединения субъектов рекламной деятельности и иных лиц, созданного в форме ассоциации, союза или некоммерческого партнерства в целях представительства и защиты интересов своих членов, вы­работки требований соблюдения этических норм в рекламе и обеспечения контроля за их выполнением. Во-вторых, по-но­вому определены права саморегулируемых организаций, охваты­вающие все аспекты деятельности этих организаций. Саморегу­лируемая организация вправе, в частности:

регулировать состав своих членов и их деятельность — разра­батывать и устанавливать требования, предъявляемые к лицам, желающим вступить в саморегулируемую организацию; осуще­ствлять ведение реестра лиц, являющихся членами саморегули­руемой организации; разрабатывать, устанавливать и опублико­вывать обязательные для выполнения всеми членами саморегу­лируемой организации правила профессиональной деятельности в сфере рекламы;

осуществлять контроль за профессиональной деятельностью своих членов, рассматривать жалобы на их действия, приме­нять к ним меры ответственности;

обжаловать в арбитражный суд нормативные правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления,

¹ См.: Вестник общественного совета по рекламе. 1996. Дек. С. 33—40.

участвовать в рассмотрении антимонопольным органом дел, возбужденных по признакам нарушения членами саморегули­руемой организации законодательства о рекламе (подробнее см.

ст. 32).

3. Изучение нормативно-правовой основы рекламы свиде­тельствует о явной тенденции к строгой централизации государ­ственного контроля, сосредоточению его в руках одного органа. Такая централизация представляется вполне целесообразной. Реклама не только новое, но и специфическое явление россий­ской экономики. Она имеет свои отличительные признаки и регулируется особым набором нормативных правовых актов, что требует от контролирующих инстанций не только компе­тентности, но и высокого профессионализма — глубокого зна­ния рекламы как многообразного феномена рыночной эконо­мики и умения применять знания на практике.

Тенденция к централизации получила нормативно-правовое оформление уже в упоминавшемся выше Указе Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1183, возложившем контроль за реклам­ной деятельностью на федеральные антимонопольные органы. Это положение было закреплено в Федеральном законе о рекла­ме 1995 г. и развито в ныне действующем Федеральном законе о рекламе 2006 г. Исходя из понимания рекламы как информации не только изготовленной, но и распространенной, антимоно­польные органы контролируют лишь рекламу уже обнародован­ную. Правом предварительного контроля, т. е. контроля до вы­хода рекламы в свет, они не наделены.

Федеральный закон о рекламе 2006 г. выделил у антимоно­польных органов два основных направления контроля: а) преду­преждение, выявление, пресечение нарушений законодательст­ва о рекламе; б) возбуждение и рассмотрение дел по признакам нарушения этого законодательства. Конкретные контрольные полномочия антимонопольных органов весьма схожи с теми, которыми они наделены по контролю за соблюдением антимо­нопольного законодательства (см. § 3 темы 10): выдача обяза­тельных для исполнения предписаний субъектам рекламной деятельности о прекращении нарушений законодательства о рекламе и федеральным и региональным органам исполнитель­ной власти, органам местного самоуправления — об отмене или изменении актов, изданных ими и противоречащих законода­тельству о рекламе; обращение в арбитражный суд с исками и заявлениями к нарушителям законодательства о рекламе и т. д.

Решение, предписание антимонопольного органа могут быть оспорены в суде или арбитражном суде в течение трех месяцев со дня вынесения решения, выдачи предписания (подробнее см.

ст. 33, 36, 37).

Обязательное условие успешного осуществления государст­венного контроля — обладание контрольными органами доста­точным объемом информации о состоянии и деятельности под­контрольных субъектов. Данное условие последовательно во­площено в законодательстве. Федеральный закон о рекламе 2006 г. значительно расширил возможности антимонопольных органов по сбору информации, необходимой им для осуществ­ления контроля за соблюдением законодательства о рекламе. Если Федеральный закон о рекламе 1995 г. обязывал представ­лять соответствующую информацию лишь субъектов рекламной деятельности, то Федеральный закон о рекламе 2006 г. обязы­вает к этому всех, кто так или иначе причастен к рекламе, — федеральные или региональные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления и должностных лиц указан­ных органов, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц и их руководителей.

4. Заслугой нового рекламного законодательства является четкое разделение юридической ответственности между субъек­тами рекламной деятельности, чего не было сделано в прежних нормативных правовых актах. Как следствие, органы государст­венного контроля и надзора за соблюдением рекламного зако­нодательства были лишены возможности действенно обеспечи­вать законность в рекламной деятельности.

Теперь непосредственно в самом Федеральном законе о рек­ламе 2006 г. указаны его статьи, за нарушение требований кото­рых несет ответственность тот или иной субъект рекламной деятельности. В первую очередь ответственность возлагается на рекламодателя и рекламораспространителя. Своеобразно решен вопрос об ответственности рекламопроизводителя. Он отвечает за нарушение требований тех же статей, по которым несут от­ветственность оба его партнера по рекламной деятельности — рекламодатель и рекламораспространитель, но только в случае, если будет доказано, что нарушение произошло по его вине (см. подробнее ст. 38). Но ведь это общее правило: любое лицо подлежит административной ответственности только за те пра­вонарушения, в отношении которых установлена его вина (см., например, ст. 1.5 КоАП РФ).

Нынешним законодательством предусмотрены три вида юридической ответственности за правонарушения в сфере рек­ламы: гражданско-правовая, административная и уголовная. В предпринимательстве наиболее эффективна гражданско-пра­вовая ответственность. Любые юридические лица и граждане, права и интересы которых нарушены в результате ненадлежа­щей рекламы, могут обратиться в установленном порядке в суд, арбитражный суд с исками, в том числе с исками о возмещении убытков, включая упущенную выгоду; возмещении вреда, при­чиненного здоровью и имуществу; компенсации морального вреда; публичном опровержении недостоверной рекламы (контррекламе). Суть контррекламы — опровержение ненадле­жащей рекламы, распространяемое в целях ликвидации вызван­ных ею последствий. Суды рассматривают дела на основе общих норм гражданского права и процесса, в частности ст. 8—16 и 393—406 ГК РФ, предусматривающих основания ответственно­сти и способы защиты гражданских прав.

Защита гражданских прав в административном порядке осу­ществляется лишь в случаях, предусмотренных законом. КоАП РФ за нарушение законодательства о рекламе выделил особую административную ответственность. Ее несут рекламодатель, рекламопроизводитель и рекламораспространитель за ненадле­жащую рекламу или отказ от контррекламы (ст. 14.3). В случае выявления антимонопольным органом факта распространения недостоверной рекламы и выдачи соответствующего предписа­ния антимонопольный орган вправе обратиться в установлен­ном порядке в суд или арбитражный суд с иском к рекламода­телю о публичном опровержении недостоверной рекламы (контррекламе) за счет рекламодателя. При этом суд или арбит­ражный суд определяет форму, место и сроки размещения та­кого опровержения.

Дела о нарушениях законодательства о рекламе рассматри­вают федеральный антимонопольный орган и его территори­альные органы, а точнее, от их имени — руководители этих ор­ганов и их заместители. Порядок рассмотрения дел устанавлива­ется Правительством РФ, ранее это делал сам федеральный антимонопольный орган.

Бичом многих крупных городов стало несанкционированное самовольное расклеивание на стенах домов, столбах, деревьях, остановках общественного транспорта и внутри самого транс­порта частных объявлений рекламного характера. Такое проти­воправное деяние может оцениваться применительно к ст. 6.4 КоАП РФ как нарушение санитарно-эпидемиологических тре­бований к эксплуатации жилых и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта, влекущее наложение адми­нистративного штрафа на физических лиц в размере от 5 до 10, на должностных лиц — от 10 до 20, на предпринимателей — от 10 до 20, на юридических лиц — от 100 до 200 минимальных размеров оплаты труда или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток (ст. 23.13 КоАП РФ).

Уголовную ответственность определяет ст. 242 УК РФ. Со­гласно ей за незаконное изготовление в целях распространения или рекламирования, распространение, рекламирование пор­нографических материалов или предметов, а равно незаконную торговлю печатными изданиями, кино- или видеоматериалами, изображениями или иными предметами порнографического ха­рактера наступает различная ответственность, в том числе ли­шение свободы на срок до двух лет.