§ 4. (Финансово-промышленные группы и государство

1. Уже сказанное выше подводит к выводу о том, что госу­дарство играет все возрастающую роль в отношении финансо­во-промышленных групп. Различные государственные органы сопровождают и плотно опекают весь процесс создания групп, а исходящее от государства законодательство обстоятельно ре­гулирует многие стороны их деятельности. Но управляющее воздействие государства на финансово-промышленные группы не сводится только к этому, интересы государства здесь значи­тельно весомее.

Специалистами в качестве позитивной тенденции оценива­ется расширение форм непосредственного участия государства в финансово-промышленных группах. В общем составе участ­ников финансово-промышленных групп более 10,5% являются государственными унитарными предприятиями. Во многие фи­нансово-промышленные группы входят приватизированные предприятия со значительной долей государственной собствен­ности в их имуществе. Налаживается практика, с одной сторо­ны, передачи государственных пакетов акций в доверительное управление центральных компаний финансово-промышленных групп, а с другой — приобретения у них акций государством. Например, Фонд имущества Санкт-Петербурга выкупил 5% ак­ций стоимостью 5 млн руб. у финансово-промышленной груп­пы «Гормашинвест».

И еще. Финансово-промышленные группы оказались, пожа­луй, в числе первых, к которым государство применило метод программного управления. Необходимость реализации про­граммного подхода к созданию финансово-промышленных групп обусловливается высокой значимостью и приоритетно­стью проблемы институциональных и структурных преобразо­ваний в экономике на основе интеграции финансового и про­мышленного капиталов, развития отношений по управлению собственностью, а также масштабами и сложностью деятельно­сти по созданию саморазвивающихся организационно-эконо­мических структур рыночного типа, ориентированных на об­новление научно-технического и экспортного потенциалов промышленности Российской Федерации и совместную дея­тельность предприятий различных форм собственности.

Примечательно, что разработка государственной стратегии проходила в обстановке гласности. При этом предпринимались

попытки выявить и учесть общественное мнение. Проект про­граммы «Финансово-промышленные группы», подготовленный всеми заинтересованными министерствами и ведомствами Рос­сийской Федерации, был опубликован 29 октября 1994 г. в «Российской газете». На момент опубликования проекта было официально зарегистрировано пять финансово-промышленных групп. Они объединяли 88 организаций, расположенных на территории 11 субъектов РФ.

Правительство РФ 16 января 1995 г. приняло постановление № 48, которым утвердило Программу содействия формирова­нию финансово-промышленных групп¹. Основные задачи Про­граммы — определить главные целевые ориентиры в деятель­ности органов федерального, отраслевого и территориально­го управления по формированию финансово-промышленных групп; обеспечить эффективную координацию и организацион­но-методическое единство в практической работе инициаторов создания финансово-промышленных групп на всех уровнях управления; содействовать организации сети финансово-про­мышленных групп в приоритетных направлениях развития про­мышленности и в регионах; содействовать применению опти­мальных организационных форм взаимодействия предприятий (организаций) различных форм собственности в рамках соз­даваемых финансово-промышленных групп; обеспечить усло­вия эффективного взаимодействия финансово-промышленных групп с предприятиями (организациями) малого и среднего бизнеса; осуществить реализацию системы мер стимулирования финансово-промышленных групп в финансово-инвестицион­ной сфере; создать необходимые организационно-экономиче­ские условия для привлечения отечественного коммерческого, а также иностранного капитала в промышленность; создать систему комплексного обеспечения эффективного функциони­рования финансово-промышленных групп как базисного эле­мента экономики.

К конкретным предпосылкам, обусловливающим актуаль­ность формирования финансово-промышленных групп в при­оритетных для России направлениях развития промышленного комплекса, Правительство РФ отнесло: необходимость соеди­нения процессов приватизации, демонополизации и структур­ной перестройки промышленности; острую потребность в соз-

¹ СЗ РФ. 1995. №4. Ст. 311.

дании новой системы инвестирования промышленности, в формировании интегрированных структур, способных к само развитию в условиях рынка; рост количества коммерческих банков и торговых фирм, являющихся потенциальными инве­сторами промышленности, а также увеличение их финансовых активов; наличие серьезного структурного и финансово-инве­стиционного кризиса в промышленности, особенно в сфере на учно исследовательских и опытно-конструкторских работ и вы соких технологий; необходимость укрепления и обновления сложившихся технологических цепочек и кооперационных свя­зей в производстве конкурентоспособной продукции, в том числе государствами — участниками СНГ; сложность и недос­таток опыта самостоятельного выхода отечественных предпри­ятий на внешний рынок; потерю значительной доли внутрен­него товарного рынка России из-за появления на нем продук­ции крупных зарубежных, в юм числе транснациональных, компаний

2. Существенное значение для плодотворной работы финан­сово-промышленных групп имеет система льгот и иных мер поддержки, предоставляемых им государством. Согласно ст. 15 Федерального закона «О финансово-промышленных группах» мерами государственной поддержки их деятельности, устанав­ливаемыми по решению Правительства РФ, являются: зачет за­долженности участника финансово-промышленной группы, ак­ции которого реализуются на инвестиционных конкурсах (гор гах), в объем предусмотренных условиями инвестиционных конкурсов (торгов) инвестиций для покупателя — центральной компании той же финансово-промышленной группы; предос­тавление участникам финансово-промышленной группы права самостоятельно определять сроки амортизации оборудования и накопления амортизационных отчислений с направлением по­лученных средств на деятельность данной группы; передача в доверительное управление нейтральной компании финансово-промышленной группы временно закрепленных за государст­вом пакетов акций участников этой финансово-промышленной группы; предоставление государственных гарантий для привле­чения различного рода инвестиций; предоставление инвестици­онных кредитов и иной финансовой поддержки для реализации проектов финансово-промышленной группы.

Приведенный перечень является исчерпывающим, что сужа­ет возможности Правительства РФ проявлять инициативу по оказанию своевременной и действенной помощи нуждающим­ся в ней финансово-промышленным группам. Подобное огра­ничение федерального правительства тем более сомнительно, что органам государственной власти субъектов РФ в пределах их компетенции дано право предоставлять дополнительные льготы и гарантии финансово-промышленным группам.

К субъектам государственной поддержки финансово-про­мышленных групп Федеральный закон отнес также Банк Рос­сии. Он может предоставлять банкам — участникам финансо­во-промышленной группы, осуществляющим в ней инвестици­онную деятельность, льготы, предусматривающие снижение норм обязательного резервирования, изменение других норма­тивов в целях повышения их инвестиционной активности.

В соответствии с Федеральным законом «О финансово-про­мышленных группах» Президент РФ 1 апреля 1996 г. издал Указ № 443 «О мерах по стимулированию создания и деятель­ности финансово-промышленных групп», который развил ли­нию на оказание помощи этим группам. Указом, в частности, предложено: предусматривать в проектах федеральных бюдже­тов начиная с 1997 г. средства на финансирование государст­венной поддержки финансово-промышленных групп в соответ­ствии с ежегодно заявляемыми приоритетами в промышленной и социальной политике; оказывать поддержку финансово-про­мышленным группам, участвующим в реализации федеральных целевых программ; принимать меры по концентрации собст­венности в центральных компаниях финансово-промышленных групп, в том числе обеспечивать при необходимости передачу в установленном порядке в доверительное управление централь­ных компаний закрепленных в федеральной собственности па­кетов акций участников финансово-промышленных групп; предоставлять право государственным унитарным предприяти­ям — участникам финансово-промышленных групп — вносить в качестве вклада в уставный капитал центральных компаний недвижимое имущество, находящееся в их хозяйственном веде­нии и являющееся федеральной собственностью, сдавать цен­тральным компаниям указанное имущество в аренду и отдавать в залог.

Порядок предоставления мер поддержки разрабатывает Пра­вительство РФ в соответствии с приоритетами в промышлен­ной и социальной политике, заявляемыми им ежегодно одно­временно с представлением проекта федерального бюджета на соответствующий год. Оно же докладывает о результатах при­менения этих мер при отчете об исполнении федерального бюджета. Участникам межгосударственной финансово-про­мышленной группы в порядке и на условиях, установленных Правительством РФ, могут предоставляться таможенные та­рифные льготы, предусмотренные Законом РФ от 21 мая 1993 г. № 5003-1 «О таможенном тарифе»', по товарам, переме­щаемым через границу в рамках деятельности этой финансово-промышленной группы.

В практике разработки и применения законодательства воз­ник вопрос: предоставлять льготы и преимущества каждой от­дельно взятой финансово-промышленной группе, установить их одинаковыми для всех групп или идти по пути сочетания то­го и другого? В частности, внесена рекомендация свести все действующие и вновь образуемые группы в четыре блока в за­висимости от задач, решаемых при их создании (восстановле­ние прежних и налаживание новых хозяйственных связей, при­влечение инвестиционных ресурсов и т. п.). В отношении каж­дого из блоков предложен свой набор льгот и преимуществ².

Безадресная огульная поддержка всех финансово-промыш­ленных групп представляется нецелесообразной. Более эффек­тивен индивидуальный подход, когда конкретная финансово-промышленная группа наделяется особыми льготами и пре­имуществами с учетом ее специфики. Данное соображение обусловлено несколькими причинами. Во-первых, различен экономический потенциал финансово-промышленных групп. Во-вторых, неодинаково их значение для народного хозяйства страны, и государство должно иметь механизм, поощряющий создание групп, имеющих реальные перспективы выхода с кон­курентоспособной продукцией на внутренний и внешний рын­ки. В-третьих, финансово-промышленные группы не много­численны, определение индивидуальных льгот и преимуществ для них не составляет технических трудностей. Надо лишь, что­бы льготы и преимущества были реальными, осязаемыми для потенциальных участников группы. Разрабатывать и устанавли-

¹ Ведомости РФ. 1993. №23. Ст. 821; последнюю редакцию см.: Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 145-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 31. Ч. I. Ст. 3444.

² См.: Меньшикова О., Попова Т. Государственная поддержка ФПГ // Экономика и жизнь. 1995. № 33. С. 42.

вать их следует одновременно с прохождением процедур обра­зования и государственной регистрации финансово-промыш­ленной группы. Зачастую же они предоставляются гораздо позднее, когда созданная и зарегистрированная группа оказы­вается неспособной эффективно реализовывать свои цели.

3. Нередко государство само в лице своих высших органов власти выступает инициатором образования финансово-про­мышленных групп. В научной литературе по этому поводу по­лучило распространение выражение «принудительное создание финансово-промышленной группы», когда федеральный орган государственной власти или орган государственной власти субъекта РФ принимает решение об объединении в одну фи­нансово-промышленную группу нескольких предприятий и ор­ганизаций, функционирующих соответственно на базе феде­ральной собственности или собственности субъекта РФ.

Порядок и условия участия государственных унитарных предприятий в финансово-промышленной группе определяет собственник их имущества. Представителем собственника на федеральном уровне могут, в частности, выступать Прези­дент РФ, Правительство РФ и Росимущество. Постановлением Правительства РФ от 23 мая 1994 г. № 508 утвержден Порядок проведения экспертизы проектов создания финансово-про­мышленных групп, представляемых на рассмотрение Прави­тельства РФ¹.

Данный документ регламентирует проведение предваритель­ной экспертизы проектов создания групп, формируемых только из государственных федеральных предприятий, учреждений и организаций, финансируемых из федерального бюджета, а так­же на основе межправительственных соглашений. Предвари­тельная экспертиза каждого проекта проводится межведомст­венной экспертной группой, которая имеет право получать от предприятий (организаций) — участников финансово-промыш­ленной группы, а также от соответствующих федеральных орга­нов исполнительной власти, других предприятий и организа­ций Российской Федерации любую информацию, необходимую для проведения экспертизы, по вопросам, находящимся в их ведении.

Экспертиза проектов создания финансово-промышленных групп проводится с обязательным соблюдением конфиденци-

СЗ РФ. 1994. № 5. Ст. 492; 1996. № 47. Ст. 5337.

альности и обеспечением коммерческой тайны представленных документов и материалов (в том числе без права размножения комплекта документов). По результатам проведения эксперти­зы представленных проектов межведомственная экспертная группа принимает заключение, содержащее обоснованный вы­вод о возможности создания конкретной финансово-промыш­ленной группы. В заключении должны быть указаны сведения о размерах бюджетных средств, выделяемых создаваемой фи­нансово-промышленной группе, порядке их использования или отсутствии потребности в них; предоставлении конкретных го­сударственных гарантий для привлечения инвестиционных ре­сурсов или отсутствии необходимости в них.

В государственном акте одновременно с созданием финансо­во-промышленной группы предусматриваются и меры ее госу­дарственной поддержки. Так, 18 мая 1995 г. Президент РФ издал Указ № 496 «О финансово-промышленной группе «Российский авиационный консорциум»¹. В группу вошли пять крупных ак­ционерных обществ, действующих в авиационной промышлен­ности и на воздушном транспорте, и Промстройбанк России. Президент РФ поручил Правительству РФ принять специальную программу государственной поддержки указанной группы, пре­дусмотрев возможность предоставления гарантий отечествен­ным и иностранным инвесторам по инвестиционным проектам, одобренным Правительством РФ; предоставления акционерным обществам — инициаторам создания группы — отсрочки уплаты федеральных налогов и сборов; направления в течение трех лет дивидендов по акциям акционерных обществ — инициаторов создания группы, закрепленным в федеральной собственности, на финансирование технического перевооружения, реконструк­ции и расширения производства, развития новой авиационной техники и поддержания летной годности эксплуатируемых воз­душных судов.

4. Влияние государства на финансово-промышленные груп­пы не сводится только к регулированию и поддержке их дея­тельности, а органично включает и государственный контроль. Контроль выражается, с одной стороны, в подотчетности фи­нансово-промышленных групп государству, проведении по инициативе компетентных государственных органов проверок

СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1957; 1997. № 14. Ст. 1607.

их деятельности, направлении им запросов и, с другой сторо­ны, в юридико-властном реагировании на результаты рассмот­рения отчетов, проверок, ответов на запросы.

На практике контрольно-властные отношения государства с финансово-промышленными группами строятся следующим образом. Не позднее 90 дней после окончания финансового го­да центральная компания финансово-промышленной группы представляет всем ее участникам и полномочному государст­венному органу отчет о деятельности финансово-промышлен­ной группы по форме, устанавливаемой Правительством РФ, а также публикует указанный отчет. Отчет составляется по ре­зультатам проверки деятельности финансово-промышленной группы независимым аудитором. Аудиторская проверка прово­дится за счет средств центральной компании финансово-про­мышленной группы.

Полномочный государственный орган вправе не чаще чем один раз в год потребовать текущий отчет о деятельности фи­нансово-промышленной группы и назначить ее аудиторскую проверку. Проверка, осуществляемая по инициативе полномоч­ного государственного органа, проводится за его счет. Участни­ки финансово-промышленной группы обязаны предоставить полномочному государственному органу по его запросу любую информацию по отдельным вопросам ее текущей деятельности.

Согласно ст. 17 Федерального закона «О финансово-про­мышленных группах» по итогам годового или текущего отчета финансово-промышленной группы полномочный государствен­ный орган обязан принять меры в случаях выявления недосто­верной информации в представленных документах, уклонения от представления необходимых документов, обнаружения в дея­тельности финансово-промышленной группы несоответствия договору о ее создании и организационному проекту, несоот­ветствия деятельности центральной компании финансово-про­мышленной группы ее уставу, злоупотребления предоставлен­ными правами и мерами поддержки, нарушения законодатель­ства Российской Федерации, законодательства субъекта РФ. В зависимости от характера и степени нарушения полномочный государственный орган может предложить участникам финан­сово-промышленной группы устранить выявленные недостатки и установить сроки их устранения; обратиться в Правительст­во РФ, соответствующий орган субъекта РФ с предложением о лишении финансово-промышленной группы всех или части предоставленных ими прав или мер поддержки; принять меры к привлечению к ответственности, установленной законодатель­ством Российской Федерации, лиц, виновных в его нарушении; обратиться в Правительство РФ с предложением о прекращении действия свидетельства о регистрации финансово-промышлен­ной группы.

О каждом из перечисленных действий полномочный государ­ственный орган информирует Правительство РФ. По обращению полномочного государственного органа Правительством РФ, ор­ганом государственной власти субъекта РФ принимается соот­ветствующее решение. Например, в связи с нарушениями тре­бований ст. 17 Федерального закона Правительство РФ издало распоряжение от 4 апреля 2000 г. № 491-р прекратить действие свидетельства о регистрации у пяти финансово-промышленных групп и исключить соответствующие записи из государственно­го реестра финансово-промышленных групп Российской Феде-рации¹.

СЗ РФ. 2000. № 15. Ст. 1626.