§ 4. Инвестиционная деятельность и государство

1. Воздействие государства на инвестиционную деятельность ввиду особой ее важности для граждан, общества и государства более многообразно и конкретно, чем в отношении других ви­дов предпринимательства. В § 1 и 2 настоящей темы показаны усилия государства по изданию законов и заключению между­народных актов, регулирующих общественные отношения в этой сфере. И многие их нормы направлены на повышение ро­ли государства в развитии инвестиционной деятельности, за­крепляют обязанности государства по увеличению ее эффек­тивности. Наиболее ярко подчеркнуты здесь два обстоятельст­ва: повышенная его забота о защите прав инвесторов и активное участие непосредственно самого государства в инве­стиционной деятельности.

2. Актуальность защиты прав инвесторов обусловлена пря­мой зависимостью, существующей между объемом инвестиций, вкладываемых в объекты деятельности, и степенью защиты прав инвесторов. При отсутствии должной защиты потенциаль­ные инвесторы не рискуют вкладывать средства в инвестиции, а при ее ослаблении поток инвестиций уменьшается или пре­кращается вовсе.

Во многом изложенными причинами объясняется повышен­ное внимание законодателя к проблеме защиты прав инвесто­ров. Ей посвящены многие положения нормативных правовых актов, регулирующих инвестиционную деятельность. Их отли­чает системный подход к решению проблемы, с тем чтобы за­щитные нормы охватывали все возможные негативные послед­ствия, с которыми может столкнуться инвестор.

Наиболее полно набор гарантий прав инвесторов изложен в Федеральном законе 1999 г. об иностранных инвестициях. Во-первых, государство заинтересовано в привлечении ино­странных инвесторов в российскую экономику, для чего им не­обходима уверенность в том, что они не понесут неоправданных убытков. Во-вторых, названный Федеральный закон принят по­следним в числе специальных актов высшей юридической си­лы, регулирующих инвестиционную деятельность. В нем ис­пользован опыт защиты прав инвесторов, накопленный при подготовке, фиксировании и реализации норм о защите прав инвесторов в прежних нормативных актах — законах об инве­стиционной деятельности 1991 г. (гл. IV «Гарантии прав субъ­ектов инвестиционной деятельности и защита инвестиций») и 1999 г. (гл. IV «Государственные гарантии прав субъектов инве­стиционной деятельности и защита капитальных вложений»), Конвенции 1997 г., которая так и называется — о защите прав инвестора, Законе РСФСР от 4 июля 1991 г. «Об иностранных инвестициях в РСФСР», на смену которому и пришел Феде­ральный закон 1999 г. об иностранных инвестициях.

Защита прав инвесторов в Федеральном законе 1999 г. об иностранных инвестициях представлена в виде обеспечиваемых государством гарантий (ст. 5—17): на возмещение в соответст­вии с гражданским законодательством Российской Федерации убытков, причиненных в результате незаконных действий (без­действия) государственных органов, органов местного само­управления или должностных лиц этих органов; на использова­ние различных форм осуществления инвестиций на территории России; перехода прав и обязанностей инвестора другому лицу; компенсации при национализации и реквизиции имущества инвестора; от неблагоприятного для инвестора изменения зако­нодательства Российской Федерации; обеспечения надлежаще­го разрешения спора, возникшего в связи с осуществлением инвестиций, и др.

Казалось бы, налицо прочные гарантии, призванные обес­печить права инвесторов. Однако социологические исследова­ния, проведенные за последние годы среди отечественных и иностранных инвесторов, показывают примерно одну и ту же картину. Инвесторы еще не чувствуют себя в безопасности вследствие главным образом двух негативных факторов: рас­пространенных среди государственных и муниципальных слу­жащих, участвующих в решении вопросов инвестиционной деятельности, взяточничества, злоупотреблений и иных кор­рупционных проявлений; необъективности судов, которые не стали в полной мере независимыми и не всегда обеспечивают законное и справедливое применение правовых норм, регули­рующих инвестиционную деятельность.

3. В нашей стране последовательно воплощается в жизнь конституционное положение о многообразии форм собствен­ности, в результате чего растет негосударственный сектор во всех сферах народного хозяйства. Это, однако, не снижает зна­чения инвестиционной деятельности непосредственно самого государства, использования инвестиционных возможностей го­сударственной собственности. Негосударственные, включая ча­стные, инвестиции идут в основном туда, где они получают бы­струю и максимально большую отдачу при минимальном риске каких-либо потерь для инвесторов. Как следствие, государство вынуждено, в частности, рискованные инвестиции и инвести­ции, рассчитанные на длительный срок их окупаемости при еще более отдаленной перспективе получения стабильных до­ходов, брать на себя. Вовлечение государственных ресурсов в инвестиционный процесс объективно детерминируется также необходимостью выполнения государством свойственных ему социальных функций.

В качестве инвестиций государство оперирует теми же объ­ектами гражданских прав, что и иные инвесторы. Но оно рас­полагает и источником, которого нет ни у каких других инве­сторов, — бюджетом (федеральным и бюджетами субъектов Российской Федерации). Ниже речь пойдет о федеральном бюджете. Средства бюджета рассчитаны на удовлетворение раз­личных потребностей, возникающих при выполнении задач и функций государства.

Участие государства в инвестиционной деятельности путем привлечения федерального бюджета прослеживается по не­скольким направлениям.

А. С их помощью государство прямо и непосредственно са­мо выступает инвестором. Этот вид его инвестиционной дея­тельности наряду с рассмотренными выше специальными ин­вестиционными законами (см., например, п. 2 ст. 11 Феде­рального закона 1999 г. об инвестиционной деятельности) регулируется БК РФ. Отдельные статьи Кодекса устанавлива­ют правила расходования государственных средств на финан­сирование бюджетных инвестиций, проведения финансового контроля и проверки получателей бюджетных инвестиций (см., например, ст. 79, 268).

В соответствии с БК РФ готовятся федеральные законы, ко­торые принимаются в конце каждого текущего года и которыми утверждается федеральный бюджет на очередной финансовый год, где и выделяются конкретные государственные средства на инвестиции. Здесь действует принцип адресности и целевого характера бюджетных средств. Любые акции, приводящие к на­рушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при вы­делении конкретных сумм средств, являются нарушением бюд­жетного законодательства Российской Федерации.

Полномочия федеральных органов исполнительной власти по использованию бюджетных средств, предназначенных для инвестиций, установлены положениями о них. Особо значимы здесь роль министерств финансов и экономического развития и торговли. Согласно Положению о Минэкономразвития России, Министерство осуществляет функции по выработке государст­венной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере инвестиционной деятельности, по формированию меж­государственных и федеральных целевых программ, вносит предложения о распределении объема государственных капи­тальных вложений по государственным заказчикам в соответст­вии с основными параметрами федерального бюджета на оче­редной год, обобщает практику применения законодательства Российской Федерации и проводит анализ реализации государ­ственной политики в инвестиционной сфере.

Б. Государством увеличиваются суммы и расширяются зоны использования бюджетных средств в лизинговых отношениях, носящих полностью инвестиционный характер (назовем это бюджетным лизингом). По договору финансовой аренды (дого­вору лизинга) арендодатель обязуется приобрести в собствен­ность указанное арендатором имущество у определенного им продавца и предоставить арендатору это имущество за плату во временное владение и пользование для предпринимательских целей (ст. 665 ГК РФ).

Лизинг, имеющий многовековую историю, в отечественном предпринимательстве стал применяться как официально при­знанный институт с середины 90-х гг. XX в. Первым норматив­ным актом был Указ Президента РФ от 17 сентября 1994 г. № 1929 «О развитии финансового лизинга в инвестиционной деятельности»¹ (утратил силу). В части второй ГК РФ (гл. 34 «Аренда») ему посвящен отдельный § 6 «Финансовая аренда (лизинг)». В феврале 1998 г. Россия присоединилась к Конвен­ции УНИДРУА о международном финансовом лизинге². Осе­нью 1998 г. вступил в силу Федеральный закон от 29 октября 1998 г. № 164-ФЗ «О финансовой аренде (лизинге)»³.

¹ Российская газета. 1994. 12 сент.

² См.: Федеральный закон от 8 февраля 1998 г. № 16-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 787.

³ СЗ РФ. 1998. №44. Ст. 5394; последнюю редакцию см.: Феде­ральный закон от 26 июля 2006 г. № 130-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 31. 4.1. Ст. 3429.

Благодаря своим преимуществам по сравнению с другими формами финансирования предпринимательства лизинг полу­чил быстрое распространение, в лизинговые отношения с само­го начала стало активно включаться, опираясь на свой бюджет, государство. Еще в федеральном бюджете на 1994 г. предусмат­ривалось финансирование лизингового фонда продажи техники производителям сельскохозяйственной продукции. Позднее была создана государственная агропромышленная компания ОАО «Росагролизинг», которой особой строкой в бюджете вы­деляются многомиллиардные суммы на лизинговые операции по оказанию финансовой помощи хозяйствующим субъектам, занятым в агропромышленном комплексе.

В последние годы бюджетный лизинг внедряется и в другие отрасли народного хозяйства, в частности в такую сложную ка­питалоемкую и затратную сферу экономики, как гражданская авиация, где он призван помочь в преодолении регресса, наме­тившегося в отечественном авиастроении.

В. Государство предоставляет на конкурсной основе за счет бюджетных средств свои гарантии на инвестиционные проек­ты. Бюджетные средства на конкурсной основе могут выделять­ся также для финансирования самих инвестиционных проек­тов. Осуществляется такое финансирование только на условиях возвратности, платности и срочности.

Г. Государство проводит курс на повышение эффективности использования федерального бюджета в инвестиционных целях путем сближения бюджетных и негосударственных средств в ходе инвестирования в объекты деятельности, в которых заин­тересовано государство. Государство с помощью бюджета по­ощряет нужные ему инвестиции со стороны частного капитала таким образом, что частные инвестиции вкладываются в опре­деленные объекты деятельности совместно с бюджетными средствами. При этом используются те же формы взаимодейст­вия, которые рассмотрены в § 3 темы 9.

Д. Россия обладает огромным инвестиционным потенциа­лом, что обусловлено усилиями общества и государства по развитию рынка, экономической и социальной сфер, борьбе с инфляцией, повышению рубля до уровня одной из резервных валют. В структуре федерального бюджета образован Инвести­ционный фонд, объем которого по бюджету на 2007 г. намеча­ется около 200 млрд руб. Постановлением Правительства РФ от 23 ноября 2005 г. № 694 утверждено Положение об Инве­стиционном фонде Российской Федерации¹, определившее по­рядок формирования Фонда, формы, механизмы и условия предоставления государственной поддержки за счет его средств для реализации инвестиционных проектов, этапы и процедуры отбора последних. Среди критериев отбора инве­стиционного проекта выделены, в частности: его общегосудар­ственное значение и обоснование невозможности реализации без государственной поддержки, сметная стоимость — не ме­нее 5 млрд руб. и осуществление на условиях государственно-частного партнерства, т. е. наличие коммерческой организа­ции, подтвердившей готовность к участию в инвестиционном проекте. В уже отобранных проектах соотношение величин средств Инвестиционного фонда и частного капитала различ­но. Например, на строительство трех нефтеперерабатывающих заводов в Татарстане стоимостью 130 млрд руб. из Инвестици­онного фонда выделено 16,5 млрд руб.

Разработка приоритетных национальных программ, посто­янный действенный контроль Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ за их осуществлением делают прогнозируемым будущее России на длительную историческую перспективу. Как следствие, страна приобретает все большую привлекательность для инвесторов — отечественных и ино­странных. В 2005 г. прирост инвестиций составил 40%. Инве­стиционная деятельность предпринимателей всех организаци­онно-правовых форм будет тем успешнее, чем более совершен­ными станут инвестиционное законодательство и практика его реализации.

¹ СЗ РФ. 2005. № 48. Ст. 5043; последнюю редакцию см.: Поста­новление Правительства РФ от 24 августа 2006 г. № 516 // СЗ РФ. 2006. № 35. Ст. 3762.