Тема 11

ЕСТЕСТВЕННЫЕ МОНОПОЛИИ

§ 1. Понятие и нормативно-правовая основа. §2. Государственное регулирование и контроль в сферах естественных монополий. §3. Юридическая ответственность за нарушение законодатель­ства о естественных монополиях

§ 1. Понятие и нормативно-правовая основа

1. Монополии называются естественными, потому что их фор­мирование, функционирование и развитие на рынке определенных товаров происходит объективно, в силу не зависящих от воли и сознания людей специфических свойств, присущих этим товарам, работам и услугам. Объективная детерминированность естест­венных монополий, в свою очередь, обусловливает то, что их правовое регулирование лишь в минимальной степени опреде­ляется субъективным усмотрением законодателей и предпола­гает глубокое знание экономической и социальной природы соответствующих естественных монополий и максимально аде­кватное ее отражение в законодательных актах. Отдельные об­щественные отношения, возникающие на рынке, где действуют естественные монополии, вообще не поддаются нормативно-правовой корректировке и должны быть восприняты и закреп­лены в государственно-обязательных решениях так, как они сложились и утвердились на практике.

Естественной монополией обладают собственники и иные хозяйствующие субъекты, имеющие в своем распоряжении ред­кие и свободно не воспроизводимые элементы производства (например, редкие металлы, особые земельные участки, при­годные для возделывания виноградников или выращивания чая). Сюда относятся также целые базовые отрасли производст­венной инфраструктуры, которым свойственно особо важное и стратегическое значение для всего общества (железнодорожный транспорт, военно-промышленный комплекс и т. п.). Зачастую наличие естественных монополий оправдывается тем, что они дают огромный экономический выигрыш от больших масшта­бов производства. Естественные монополии возникают там, где невозможно или экономически нецелесообразно строить ана­логичные предприятия, скажем, космодром, железную дорогу или газопровод, параллельно уже действующим.

Естественная монополия существует, когда эффект ее мас­штаба настолько велик, что один хозяйствующий субъект мо­жет снабжать весь рынок, имея более низкие издержки, чем были бы издержки у ряда конкурирующих с ним хозяйствую­щих субъектов. Такие условия характерны, например, для так называемых предприятий общественного пользования, к кото­рым относятся, в частности, предприятия электро-, водо- и га­зоснабжения, телефонная служба и т. д. В этих случаях эффект масштаба в производстве и распределении продукта настолько велик, что для получения низких издержек на единицу продук­ции и низкой цены необходима именно крупномасштабная деятельность. В такой ситуации конкуренция является просто нерентабельной. Если бы рынок был поделен между многими производителями, эффект масштаба не был бы достигнут, из­держки на единицу продукции были бы высоки и потребова­лись бы высокие цены, чтобы покрыть эти издержки¹.

Значение естественных монополий, а следовательно, и пра­вового регулирования их деятельности детерминировано ме­стом естественных монополий в народном хозяйстве. Они, как правило, служат базой всей экономики, играют ключевую роль в формировании издержек производства и цены любого това­ра, в повышении или, напротив, понижении благосостояния людей.

Наряду с отмеченными положительными качествами у есте­ственных монополий есть и крайне опасная оборотная сторо­на, являющаяся продолжением их позитивного влияния на экономику, — возможность, опять же объективно детермини­рованная, господствовать в соответствующих рыночных отно­шениях, устанавливать свою безраздельную диктатуру рыноч­ной власти. Ограничение произвола естественных монополий достигается в основном двумя путями: установлением в сферах естественных монополий государственной собственности и го­сударственным регулированием. Каждое государство делает выбор исходя из характера и объема «своих» естественных мо­нополий, их особенностей. Но, как правило, применяются оба

¹ См.: Макконнелл К. Р., Брю С. Л. Экономика. М, 1992. Т. 1. С. 228.

20 Жилинский "Предприним.право"

пути ограничения естественных монополий. Опыт свидетельст­вует, что в отношении естественных монополий недостаточно использовать лишь общее антимонопольное законодательство и контроль за его исполнением, о чем говорилось в предыду­щей теме. Контроль там осуществляется лишь за тем, чтобы хозяйствующие субъекты не мешали развитию свободной кон­куренции на рынке. Необходимо еще непосредственное госу­дарственное регулирование каждого отдельного естественного монополиста. В странах с развитой экономикой существуют, например, монополизированный общественный транспорт, системы водоснабжения и сбора мусора, создаются органы, ре­гулирующие деятельность естественных монополий на общена­циональном и местном уровне. В США примерно 10% валово­го внутреннего продукта производится такими регулируемыми отраслями.

2. В условиях советской экономики естественные монопо­лии как специфический предмет государственно-правового ре­гулирования не выделялись, хотя они конечно же имелись. Та­кой надобности не возникало потому, что монополиями в сво­ем роде были все отрасли народного хозяйства. По мере же проведения реформ, направленных на создание рыночной эко­номики, становилась все более очевидной необходимость выде­ления в ней сектора, где экономические отношения не подда­ются свободной конкуренции и потому нуждаются в особом правовом режиме. Практическая работа по формированию нор­мативно-правовой основы естественных монополий началась с середины 90-х гг. и интенсивно проводится до сих пор. В этом месте темы обратим внимание лишь на структуру нормативно-правовой основы и ее особенности, а конкретный состав и со­держание соответствующих нормативных правовых актов будут показаны по ходу раскрытия правовых проблем естественных монополий.

Фундаментальное значение в ней имеет Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»¹, определивший правовую основу федеральной политики в отно­шении естественных монополий в Российской Федерации. Принят ряд других федеральных законов, действие которых

¹ СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3426; последнюю редакцию см.: Феде­ральный закон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ // Российская газета. 2006. 31 дек.

распространяется на естественные монополии. В развитие фе­деральных законов издаются указы Президента РФ. Большим числом в нормативно-правовой основе естественных монопо­лий представлены принимаемые в соответствии с федеральны­ми законами и указами Президента РФ постановления Прави­тельства РФ, а также акты федеральных органов исполнитель­ной власти.

Особенность нормативно-правовой основы естественных мо­нополий состоит: в том, что в ее состав входят законы и иные нормативные акты, принимаемые не только федеральными орга­нами государственной власти, но и субъектами Российской Феде­рации по вопросам, которые находятся в их исключительном веде­нии или в совместном ведении с Российской Федерацией. Такое право субъектов Российской Федерации зафиксировано в ст. 76 Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов Федера­ции.

Еще одна особенность нормативно-правовой основы естест­венных монополий — теснейшая связь с нормативно-правовой основой конкуренции и монополистической деятельности. В начале экономических реформ высказывалось мнение, что нет необходимости создавать специальную нормативно-право­вую систему в области естественных монополий, а их регулиро­вание должно стать составной частью единого закона о конку­ренции и ограничении монополистической деятельности. Дей­ствительно, естественные монополии окружает конкурентная рыночная среда, а сами они занимают на рынке монопольное положение.

3. Легальное определение понятия естественных монополий сложилось не просто и не сразу. Первая попытка была пред­принята в Государственной программе демонополизации эко­номики и развития конкуренции на рынках Российской Феде­рации (основные направления и первоочередные меры), утвер­жденной постановлением Правительства РФ от 9 марта 1994 г. № 191. Она была продолжена в Указе Президента РФ от 28 февраля 1995 г. № 220 «О некоторых мерах по государствен­ному регулированию естественных монополий в Российской Федерации» — первом нормативном правовом акте столь высо­кого уровня, обращенном непосредственно к естественным мо-нополиям¹. Обе попытки имеют сейчас лишь историко-науч-

СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 858.

ный интерес. Ныне действующее определение, применяемое в нормотворчестве и предпринимательской практике, приведено в Федеральном законе «О естественных монополиях».

Исходным является выработанное собственной отечествен­ной и мировой практикой понимание естественной монополии как состояния товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции. Для такого рынка естественна не конкуренция, а монополия. Однако предложенная формула расплывчата и не дает ясного представления о естественных монополиях, позволяет субъек­тивно, по-своему толковать, что более, а что менее эффектив­но. Поэтому исходная формула дополнена еще тремя существен­ными компонентами.

Первый относится к самим истокам, материальным предпо­сылкам рыночных отношений — производственному процессу. Именно этот процесс в силу его технологических особенностей обеспечивает более или менее эффективное удовлетворение спроса в условиях отсутствия конкуренции. Сущность техноло­гических особенностей производства в сферах естественных монополий состоит в том, что оно должно осуществляться при обратной пропорциональной зависимости в нем между объе­мом и издержками производства: по мере увеличения объема производства издержки производства на единицу товара суще­ственно понижаются.

Второй существенный компонент, уточняющий понятие естественных монополий, обращен к результатам производст­венной деятельности — естественно-монопольному товару, его месту на рынке соответствующих товаров. Товары, произ­водимые субъектами естественных монополий, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, т. е. потенциаль­ный покупатель в состоянии приобрести для своих нужд только данный, а никакой другой товар, и купить его он мо­жет только у одного конкретного продавца — естественного монополиста.

Третий по счету, но главный по значимости с точки зрения правового регулирования компонент интегрирует в себе и вы­водит вовне, делает достоянием заинтересованных участников рыночных отношений оба предыдущих компонента. Он каса­ется одного из основных элементов рыночной экономики — цены: спрос на данном товарном рынке на товары, произво­димые субъектами естественных монополий, в меньшей степе­ни зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров. Спрос, не зависящий или зависящий в ми­нимальной степени от цены, ее изменения, принято называть не­эластичным.

Лишь все составляющие понятия, взятые вместе и наличест­вующие одновременно, дают более или менее полное представ­ление о естественных монополиях. Однако и сказанного мало, чтобы считать ту или иную хозяйственную деятельность естест­венной монополией. Если исходить только из приведенного определения, то к сфере естественных монополий можно отне­сти деятельность очень многих предпринимателей. Возьмем для примера самый распространенный товар — хлеб. Формально к естественной монополии можно отнести чуть ли не всех его производителей и продавцов. Ведь очевидно: чем больший объ­ем хлебной продукции выпекает один хозяйствующий субъект, тем ниже издержки на ее производство; для массы людей хлеб никакой другой продукцией незаменим; спрос на него прямо не зависит от цены, хочешь не хочешь, а приходится покупать по предложенной продавцом цене. Поэтому государство, опи­раясь на общее понятие естественных монополий, само решает, какие конкретно отрасли народного хозяйства или отдельные виды хозяйственной деятельности надлежит отнести к естест­венным монополиям. Сферы естественных монополий подвиж­ны. Они то расширяются, то сужаются, то ликвидируются вовсе в зависимости от природных факторов (например, наличия или отсутствия, увеличения или уменьшения разведанных полезных ископаемых и иных природных богатств), от спроса на товары, конъюнктуры рынка в целом и иных причин. История россий­ского законодательства о естественных монополиях насчитыва­ет немногим более 10 лет, но и за это короткое время сферы ес­тественных монополий уже кардинально изменились и продол­жают уточняться в настоящее время.

4. Федеральным законом «О естественных монополиях» вы­делена и регулируется деятельность субъектов естественных мо­нополий в следующих сферах: транспортировка нефти и нефте­продуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической энер­гии; услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электро­энергетике; услуги по передаче тепловой энергии; железнодорож­ные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэро­портов; услуги общедоступной электрической и почтовой связи.

Персонально под действие этого Федерального закона подпа­дают крупнейшие российские хозяйствующие субъекты, дейст­вующие на федеральном и межрегиональных рынках — РАО «ЕЭС России», РАО «Газпром», АК «Транснефть», АК «Транс­нефтепродукт», организации железнодорожного транспорта, мор­ские, речные порты и аэропорты. Заслуживает дальнейшего об­суждения вопрос о дополнении федеральных сфер естествен­ных монополий. По мнению специалистов, к регулируемым федеральным законом надлежит отнести водоснабжение и ка­нализацию.

В перечне сфер естественных монополий, приведенном в Федеральном законе от 17 августа 1995 г., акцент надо сде­лать на то, что узаконенные естественные монополии охва­тывают не всю соответствующую отрасль народного хозяйст­ва — газовую, железнодорожный транспорт и т. п., а лишь ее передающие («перевозящие») элементы. Например, в той же нефтяной промышленности — только транспортировку нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам. (Магист­ральный трубопровод — это основная, главная «труба» с сис­темно привязанными к ней сооружениями, с помощью кото­рых нефть и нефтепродукты перекачиваются для многих по­требителей.) В газовой промышленности — транспортировку газа по любым «трубам», включающим как магистральные трубопроводы, так и газораспределительную сеть, в том числе хранение газа.

Это же относится и к энергетике — базовой отрасли, от ко­торой зависит развитие промышленности, состояние социаль­ной сферы, да и эффективность всей национальной экономи­ки. В российской электроэнергетике естественная монополия сложилась исторически. Но монополизм заключается только в услугах по передаче и распределению электроэнергии, т. е. им охватывается вся территория Российской Федерации, объеди­ненная магистральными электрическими сетями, образующими единую энергосистему. Этот сложнейший технологический комплекс позволяет наиболее эффективно использовать работу всех энергоисточников. Передающая энергию сеть по природе своей предназначена быть монопольной. Конкуренция здесь экономически бессмысленна. Она означала бы повсеместное сооружение нескольких параллельных друг другу дорогостоя­щих сетей, предназначенных для выполнения буквально одних и тех же услуг и отличающихся друг от друга лишь тем, что они принадлежат разным хозяйствующим субъектам. Сомнительная выгода от экономии на издержках производства электроэнер­гии за счет конкуренции между владельцами сетей не идет ни в какое сравнение с бездумными затратами на строительство пе­редающих сетей, кстати, связанное с выводом из эксплуатации значительных земельных площадей. Для усиления государст­венно-правового воздействия на функционирующих здесь есте­ственных монополистов ведется подготовка проекта федераль­ного закона «О федеральных энергетических системах». Что ка­сается гидравлических, атомных, солнечных, ветровых и других всевозможных производителей электроэнергии, то они, напро­тив, могут и должны конкурировать на общероссийском опто­вом рынке электрической энергии.

Конечно, у электростанций есть некоторое сходство с естест­венными монополиями. Они нередко расположены на больших расстояниях одна от другой и подчас являются единственными производителями электрической энергии на определенной тер­ритории. Не случайно упоминавшийся Указ Президента РФ от 28 февраля 1995 г. «О некоторых мерах по государственному ре­гулированию естественных монополий в Российской Федера­ции» относил производство электрической энергии, кстати, равно как и энергии тепловой, к сферам естественных монопо­лий. В Федеральном законе «О естественных монополиях» во­прос решен иначе. И сейчас принимаются энергичные меры для развития конкуренции между производителями электрической энергии, в частности:

вводится совершенно новый рыночный механизм определе­ния цены электрической энергии путем конкурентного отбора заявок на ее продажу при данном уровне спроса, определяемом на основе заявок на покупку электрической энергии;

предполагается завершение формирования нормативно-пра­вовой базы функционирования всего оптового рынка электри­ческой энергии, в том числе утверждение правил работы опто­вого рынка на принципах конкуренции и порядка расчетов ме­жду субъектами оптового рынка, разработка договоров на поставки электрической энергии и мощности, договоров на ис­пользование межсистемной электрической сети оптового рын­ка и сетей региональных энергоснабжающих компаний, опре­деление условий взаимоотношений оператора оптового рынка с его участниками;

намечается переход к конкуренции электростанций на опто­вом рынке по полным затратам с выводом из эксплуатации не­экономичных мощностей;

расширяется состав крупных потребителей, выводимых на оптовый рынок.

В рассматриваемых сферах естественных монополий нужда­ются в уточнении «услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов». Услуги транспортных терминалов — это всякого рода производственные операции по приемке, перемещению, хранению и сдаче грузов. Но к ним относятся не любые из пе­речисленных операций, а лишь те, которые органично увяза­ны, «слиты» с конкретным перевозчиком грузов, скажем, могут проводиться на его территории только в специально отведен­ных местах. Услуги портов и аэропортов близки по значению к услугам транспортных терминалов. Они включают произ­водственные и иные трудовые операции по обработке грузов, обслуживанию пассажиров, морских и речных судов, самоле­тов.

5. В отношении некоторых сфер естественных монополий приняты регулирующие их специальные нормативные правовые акты, например федеральные законы от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи», от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой связи»¹, по­становление Правительства РФ от 13 августа 1996 г. № 950 «О ме­рах по сокращению перекрестного субсидирования потребите­лей по отдельным видам услуг связи»². В основной своей части в нормативно-правовую основу естественных монополий входит Федеральный закон от 3 апреля 1996 г. № 28-ФЗ «Об энергосбе-режении»³. Принятый впервые в юридической практике нашего государства, он определяет нормативно-правовую основу по эф­фективному использованию энергетических ресурсов, прежде всего электрической и тепловой энергии, на всех стадиях при их добыче, производстве, переработке, транспортировке, хранении и потреблении. Особую заботу государство проявляет об установ­лении оптимальных цен на товары естественных монополий, что вполне логично вытекает из места цены в числе компонентов, со­ставляющих понятие естественных монополий. Ценообразова-

¹ СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3697; 2004. № 35. Ст. 3607. ₃ СЗ РФ. 1996. №34. Ст. 4126.

³ СЗ РФ. 1996. № 15. Ст. 1551; 2003. № 14. Ст. 1255.

нию в сферах естественных монополий посвящены многие акты всех уровней власти¹.

6. Качественные изменения в нормативно-правовой основе вызваны осуществляемой сейчас реформой естественных моно­полий. На сложность процесса реформирования естественных монополий обратил внимание Президент РФ в Послании 2002 г. Реформы должны использовать имеющиеся там огромные ре­зервы для развития конкуренции и вместе с тем сопровождаться необходимым государственным контролем, с тем чтобы от мо­дернизации естественных монополий не страдали граждане, му­ниципальные образования, государство. «Аккуратное» отноше­ние государства к этим монополиям, — сказал Президент РФ, — к сожалению, уже используется ими для поднятия тарифов. И ссылки монополистов на рост издержек... чаще всего — несо­стоятельны».

Необходимость реформы обусловлена негативными последст­виями функционирования ранее узаконенных естественных моно­полий — снижением эффективности их деятельности, нерацио­нальным использованием производственного потенциала, свер­тыванием и фактически отсутствием в них конкурентных отношений, хотя такие возможности и имеются. Как следствие, растут цены в сферах, где действуют естественные монополии, что повлекло общий скачок цен на товары, создаваемые с уча­стием продуктов хозяйственной деятельности естественных мо­нополий. Так, в электроэнергетике не обеспечивается опти­мальный режим работы электростанций, что стало одной из причин увеличения удельного расхода топлива; возросли поте­ри электроэнергии в электрических сетях энергосистем и уве­личилась численность эксплуатационного персонала энергети­ческих предприятий. Существенно снизилась эффективность капитального строительства.

¹ См., например: Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и теп­ловую энергию в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 16. Ст. 1316; последнюю редакцию см.: Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 10; Постановление Прави­тельства РФ от 26 февраля 2004 г. № 109 «О ценообразовании в отно­шении электрической и тепловой энергии в Российской Федера­ции» // СЗ РФ. 2004. № 9. Ст. 791; последнюю редакцию см.: Поста­новление Правительства РФ от 31 августа 2006 г. № 530 // СЗ РФ. 2006. № 37. Ст. 3876.

Или возьмем железнодорожный транспорт. На его долю приходится около 81% всего грузооборота России (исключая перевозки трубопроводным транспортом) и 45% пассажирообо-рота. В структуре издержек промышленности расходы, связан­ные с перевозками по магистральным железным дорогам, со­ставляют около 6%. В связи с этим сокращение транспортных затрат является важнейшей задачей повышения конкуренто­способности отечественной продукции. Однако существующая организационно-производственная структура и низкая конку­ренция со стороны других видов транспорта не способствуют созданию экономических стимулов к повышению эффективно­сти работы железнодорожного транспорта. Не полностью ис­пользуются мощности по ремонту и развитию производствен­ной базы предприятий железнодорожного транспорта, непо­средственно не связанных с осуществлением перевозочного процесса (ремонтных, строительных, машиностроительных и других предприятий). Велики затраты на содержание объектов социальной сферы.

Реформирование естественных монополий наряду с другими важными моментами включает совершенствование их норма­тивной базы. В частности, реформа направлена на:

выведение из нынешних сфер естественных монополий ви­дов хозяйственной деятельности, которые не относятся к есте­ственным монополиям, и формирование из них рынков на ос­нове конкуренции;

выделение, исходя из экономической целесообразности и в соответствии с федеральными законами, самостоятельных предприятий из субъектов естественных монополий;

придание рынкам в сфере деятельности естественных моно­полий организованного характера за счет углубления правовой регламентации взаимоотношений между их участниками, пуб­личности цен (тарифов) и правил их определения, введения единых правил «доступа к сети» на недискриминационной ос­нове;

формирование организационно-правовой базы регулирова­ния деятельности субъектов естественных монополий на регио­нальном уровне, координацию деятельности и разграничение компетенции между федеральными и территориальными орга­нами по регулированию в сферах естественных монополий.

Реализацией одного из таких направлений реформы, оче­видно, может служить реформа энергосистем центра России — Брянской, Калужской, Орловской, Тульской областей и созда­ние на их основе первого структурного элемента будущего российского рынка электроэнергии — Приокской территори­альной генерирующей компании.

Меры по реформированию естественных монополий в це­лом и их конкретных сфер неоднократно обсуждались на всех уровнях федеральной законодательной и исполнительной вла­сти. По многим проблемам острые дискуссии продолжаются до сих пор. По отдельным естественным монополиям, однако, удалось достичь согласия.

7. Наиболее полно урегулировано реформирование железно­дорожного транспорта. Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2001 г. № 384 утверждена Программа структурной ре­формы на железнодорожном транспорте, рассчитанная до 2010 г.¹ В начале 2003 г. под планируемые реформы подведена осовремененная нормативно-правовая основа в виде федераль­ных законов от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорож­ном транспорте в Российской Федерации» (далее — Федераль­ный закон N° 17-ФЗ) и № 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» (далее — Федеральный за­кон № 18-ФЗ), которые вступили в силу с 10 мая 2003 г.² С это­го времени перестали действовать федеральные законы от 25 августа 1995 г. № 153-ФЗ «О федеральном железнодорожном транспорте» и от 8 января 1998 г. № 2-ФЗ «Транспортный устав железных дорог Российской Федерации». Одновременно при­нят Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 16-ФЗ «О вне­сении изменения и дополнений в Федеральный закон «О есте­ственных монополиях», направленный на демонополизацию рынка железнодорожных перевозок. С 5 марта 2003 г. начал действовать Федеральный закон от 27 февраля 2003 г. № 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом же­лезнодорожного транспорта»³. Тем самым железнодорожные перевозки стали первой из сфер естественных монополий, по­лучившей новейшую законодательную базу для своей пере­стройки.

СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2366; 2004. № 52. Ч. II. Ст. 5482.

СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 169; 170.

СЗ РФ. 2003. № 9. Ст. 805; 2004. № 35. Ст. 3607.

Более общим из вновь принятых транспортных законода­тельных актов является Федеральный закон № 17-ФЗ. Он уста­навливает правовые, организационные и экономические усло­вия функционирования железнодорожного транспорта общего пользования, основы взаимодействия организаций железнодо­рожного транспорта и выполняющих работы (услуги) на желез­нодорожном транспорте индивидуальных предпринимателей с органами государственной власти и организациями других видов транспорта, а также основы государственного регулирования в области железнодорожного транспорта необщего пользования.

Федеральный закон № 17-ФЗ закрепил принципы функцио­нирования железнодорожного транспорта: устойчивость его ра­боты; доступность, безопасность и качество оказываемых услуг; развитие конкуренции и становление развитого рынка услуг железнодорожного транспорта; согласованность функциониро­вания единой транспортной системы Российской Федерации.

Федеральный закон № 18-ФЗ, являясь более частным пра­вовым актом, регулирует отношения, возникающие между пе­ревозчиками, пассажирами, грузоотправителями (отправителя­ми), грузополучателями (получателями), владельцами инфра­структур железнодорожного транспорта общего пользования, владельцами железнодорожных путей необщего пользования, другими физическими и юридическими лицами при пользова­нии услугами железнодорожного транспорта общего пользова­ния и железнодорожного транспорта необщего пользования, и устанавливает их права, обязанности и ответственность.

Принципиально важное значение для проводимых реформ имеет то обстоятельство, что оба рассматриваемых нами феде­ральных закона исходят из необходимости выделения в регу­лируемых ими правоотношениях двух самостоятельных хозяй­ствующих субъектов — владельцев инфраструктуры железно­дорожного транспорта общего пользования и перевозчиков. В соответствии с Федеральным законом № 18-ФЗ под инфра­структурой понимается технологический комплекс, включаю­щий в себя железнодорожные пути общего пользования и другие сооружения, железнодорожные станции, устройства электро­снабжения, сети связи, системы сигнализации, централизации и блокировки, информационные комплексы и систему управле­ния движением и иные обеспечивающие функционирование этого комплекса здания, строения, сооружения, устройства и оборудование.

Владелец инфраструктуры — юридическое лицо или индиви­дуальный предприниматель, имеющие инфраструктуру на пра­ве собственности или на ином праве и оказывающие услуги по ее использованию на основании соответствующих лицензии и договора. Перевозчик — юридическое лицо или индивидуаль­ный предприниматель, принявшие на себя по договору пере­возки железнодорожным транспортом общего пользования обязанность доставить пассажира, вверенный им отправителем груз, багаж, грузобагаж из пункта отправления в пункт назначе­ния, а также выдать груз, багаж, грузобагаж уполномоченному на его получение лицу (получателю).

Взаимодействие между владельцами инфраструктуры и пе­ревозчиками при подготовке и осуществлении перевозок пасса­жиров, грузов, багажа, грузобагажа основываются на заключае­мом ими договоре об оказании услуг по использованию инфра­структуры. Договор является публичным. Взаимодействию сторон этого договора посвящена особая гл. III Федерального закона № 18-ФЗ.

Реализуя намеченное, Правительство РФ постановлением от 18 сентября 2003 г. № 585¹ создало открытое акционерное об­щество «Российские железные дороги» и утвердило его устав. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 упразднено МПС России с передачей его функций Минтрансу России, Фе­деральной службе по надзору в сфере транспорта и Федераль­ному агентству железнодорожного транспорта.

8. Постановлением от 11 июля 2001 г. № 526 Правительст­во РФ одобрило основные направления реформирования элек­троэнергетики Российской Федерации, рассчитанного на 8— 10 лет². Предусмотрены, в частности, демонополизация и раз­витие конкуренции при производстве, сбыте и оказании услуг (ремонт, наладка, проектирование и т. д.) в сфере электроэнер­гетики, демонополизация рынка топлива для тепловых элек­тростанций. РАО «ЕЭС России» будет постепенно разделено на производство, транспортировку и сбыт электроэнергии. Гене­рирующие мощности и сбыт предполагается приватизировать. С февраля 2002 г. начато создание федеральной сетевой компа-

¹ СЗ РФ. 2003. № 39. Ст. 3766; последнюю редакцию см.: Поста­новление Правительства РФ от 17 августа 2005 г. № 520 // СЗ РФ.

2005. № 34. Ст. 3512.

² СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 3032; 2005. № 7. Ст. 560.

нии с передачей контрольного пакета акций государству. На та­ких же примерно условиях создается единая система диспет­черского управления (системный оператор).

Одним из основных итогов реформирования электроэнерге­тики должны стать преобразование существующего федераль­ного (общероссийского) оптового рынка электрической энер­гии (мощности) в полноценный конкурентный оптовый рынок электроэнергии и формирование эффективных розничных рынков электроэнергии, обеспечивающих надежное энерго­снабжение потребителей.

Недавно под проводимые реформы была подведена зако­нодательная основа. В начале 2003 г. наконец завершилась долголетняя эпопея вокруг проекта федерального закона об электроэнергетике, вошедшего в единый пакет из шести актов. Президент РФ подписал федеральные законы: 26 марта 2003 г. — № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»¹; № 36-ФЗ «Об осо­бенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергети­ке»; № 37-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Гражданского кодекса Российской Федерации»; № 38-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»; № 39-ФЗ «О вне­сении изменений и дополнений в Федеральный закон «О естест­венных монополиях»², а 5 апреля 2003 г. — № 42-ФЗ «О внесе­нии изменений в Федеральный закон «Об энергосбережении»³.

Выделим лишь несколько положений, вызывавших наиболь­шие споры при подготовке этих федеральных законов, свиде­тельствующих о роли государства в соответствующих общест­венных отношениях и обеспечивающих сохранение единой электроэнергетической системы страны:

¹ СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1177; последнюю редакцию см.: Феде­ральный закон от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ // Российская газета. 2006. 23 дек.

² СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1181.

³ СЗ РФ. 2003. № 14. Ст. 1255.

• в процессе приватизации у государства останется не ме­нее 75% акций любой энергетической организации. В частно­сти, согласно Федеральному закону «Об электроэнергетике» до­ля государства в уставном капитале «Федеральной сетевой ком­пании» и системного оператора должна составлять вначале не менее 52%, а затем будет доведена до 75% плюс одна акция;

• Правительство РФ обязано устанавливать уровни тарифов и следить за тем, чтобы власти регионов их не превышали;

• значительно расширены полномочия властей субъек­тов РФ в решении вопросов, связанных с электроэнергетикой;

• часть производимой электрической энергии может реали-зовываться на рынке в условиях конкуренции, минуя государ­ственный надзор;

• запрещены вызывавшие массовые нарекания веерные от­ключения электрической энергии.

Пакетом федеральных законов представлен, однако, лишь каркас реформы. Конкретное ее наполнение составит множест­во подзаконных актов федеральных органов исполнительной власти. В этой связи многие депутаты решили, что им удалось ответственность за конечные результаты реформы электроэнер­гетики переложить с себя на Правительство РФ.

Федеральный закон «Об электроэнергетике» является, по словам самого законодателя, «основой функционирования эко­номики и жизнеобеспечения». Примечательно, что понятие «законодательство» применительно к электроэнергетике ис­пользовано здесь в широком смысле слова, т. е. им охватыва­ются не только федеральные законы, но также указы Прези­дента РФ и постановления Правительства РФ. В Федеральном законе почти нет статей, где не нашлось бы повода дать Прави­тельству РФ поручения принять тот или иной нормативный акт. Только ст. 21, специально посвященная полномочиям Правительства РФ в области государственного регулирования и контроля в электроэнергетике, называет требующих издания его нормативных актов около 20 таких полномочий и столько же — при осуществлении полномочий непосредственно им са­мим или уполномоченными им федеральными органами испол­нительной власти.

Среди полномочий находим и весьма сомнительные с точки зрения их конституционности. Так, безоговорочно установле­но, что Правительство РФ «определяет основные направления государственной политики в сфере энергосбережения». Между тем, согласно Конституции РФ (ст. 80), определение основных направлений внутренней и внешней политики государства от­несено к исключительной компетенции Президента РФ. При этом не имеет значения, идет ли речь об энергосбережении, электроэнергетике, сельском хозяйстве, образовании или о чем-то другом. И конституционная норма не просто официаль­ная формальность, она имеет глубокий жизненно важный смысл, является залогом целостности общества и государства, единства целей и действий народа, общества и государства.

Крупная реформа осуществлена в области атомной энерге­тики. Распоряжением Правительства РФ от 8 сентября 2001 г. № 1207-р¹ реорганизовано государственное предприятие «Рос­сийский государственный концерн по производству электриче­ской и тепловой энергии на атомных станциях» (концерн «Рос­энергоатом») путем присоединения к нему федеральных госу­дарственных унитарных предприятий атомной энергетики, имея в виду выполнение этим концерном функций генерирую­щей компании по производству на атомных станциях электри­ческой и тепловой энергии и ее реализации, а также обеспече­нию безопасного функционирования этих станций.

Как мы видим, правовые проблемы естественных монопо­лий перекрещиваются с соответствующими проблемами конку­ренции на товарных рынках. Нормативно-правовая основа ре­формирования естественных монополий призвана обеспечить переход там, где он возможен и целесообразен, из состояния естественных монополий в состояние конкурентного рынка.

Учитывая стратегическое значение естественных монополий для народного хозяйства страны, Правительство РФ в пределах предоставленной ему компетенции внимательно отслеживает и направляет их текущую деятельность. На заседаниях Правитель­ства РФ из года в год при обсуждении вопросов о естественных монополиях возникают острые дискуссии о том, каковы должны быть тарифы в тех или иных сферах естественных монополий, о влиянии тарифов на рыночные отношения, в частности на ин­фляцию, на темпы и качество роста экономики, благосостояния людей. В свою очередь, постоянной претензией со стороны по­требителей продукта естественных монополий стало то, что рост тарифов на газ, тепло, горячую воду, услуги связи, другие услуги не сопровождается адекватным улучшением качества самих ус-

Российская газета. 2001. 26 сент.

луг. Ведется поиск новых подходов к определению тарифной по­литики, когда бы наличествовала прямая зависимость между ве­личиной тарифов и качеством предоставляемых услуг. Юридиче­ски закрепить новые подходы предполагается в разрабатываемом законопроекте «О товарах и услугах общеэкономического значе­ния и ценообразовании на них».

Важным является то обстоятельство, что сейчас найдена об­щая компромиссная позиция по поводу тарифов на энергоно­сители: в решении вопроса участвуют и исполнительная, и за­конодательная власти. Поправки к Федеральному закону «О го­сударственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» предусматривают, что предельные уровни тарифов устанавливаются Правительст­вом РФ ежегодно до принятия Государственной Думой Феде­рального Собрания РФ в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Если возникает необходимость изменить тарифы, Правительст­во РФ должно внести в Государственную Думу предложение об изменении федерального бюджета¹.

9. Государственно-правовое регулирование естественных мо­нополий не ограничивается сферами, названными выше в п. 4—8 темы. На это следует обратить особое внимание. Первоначально проект закона «О естественных монополиях» включал в круг ре­гулируемых им общественных отношений также естественные монополии субъектов Российской Федерации. В окончательной редакции Федеральный закон охватывает только субъекты есте­ственных монополий, действующие на федеральном уровне. Федеральных законов, которые касались бы естественных мо­нополий на региональном (субъектов Российской Федерации), межрегиональном и муниципальном уровнях, нет. Каждый субъ­ект Российской Федерации правомочен сам в пределах Конститу­ции РФ принимать законы и иные нормативно-правовые акты о естественных монополиях, относящихся к его ведению, и опреде­лять в них «свои» сферы этих монополий и свой государствен­ный механизм их регулирования и контроля.

Правительство РФ постановлением от 17 ноября 2001 г. № 797 утвердило подпрограмму «Реформирование и модерниза­ция жилищно-коммунального комплекса Российской Федера-

Пока тарифы — под контролем, реформа — под вопросом // Рос­сийская газета. 2002. 20 дек.

ции» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002— 2010 годы. Им предприятия жилищно-коммунального хозяйства, обеспечивающие тепло-, электро-, водоснабжение и водоотведе-ние населенных пунктов, отнесены к естественным локальным монополистам, деятельность которых подлежит регулированию. Однако лишь отдельные субъекты Федерации пытаются при­нять региональные законы о естественных монополиях. При этом практика показывает, что у субъектов Федерации и муни­ципальных образований не сложилось единого подхода к разра­ботке и реализации мер по регулированию «своих» естествен­ных монополий. Подчас к режиму естественных монополий приравниваются хозяйствующие субъекты, исходя только из со­циальной значимости их деятельности, которая таковой не яв­ляется: услуги по реализации населению твердого топлива, по содержанию автомобильных дорог, по обслуживанию лифтово­го хозяйства, по уборке мусора и снега и т. п.¹ На рассмотрении Государственной Думы находится пакет федеральных законов о реформе жилищно-коммунального хозяйства. Начат вызываю­щий неоднозначную оценку эксперимент по сдаче в аренду на длительный срок частным предпринимателям объектов жилищ­но-коммунального хозяйства, в том числе водопроводов круп­ных городов². С марта 2005 г. вступил в силу Федеральный за­кон от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ, устанавливающий основы регулирования тарифов организаций коммунального комплек­са, обеспечивающих электро-, тепло-, водоснабжение, водоот-ведение и очистку сточных вод, утилизацию (захоронение) твер­дых бытовых отходов, а также надбавок к ценам (тарифам) для потребителей и надбавок к тарифам на товары и услуги органи­заций коммунального комплекса³.

10. Правовое понимание естественных монополий предпо­лагает обязательное выявление особенностей субъектного со­става участников соответствующих общественных отношений. Одну сторону участников этих отношений представляет субъект естественных монополий — хозяйствующий субъект, занятый производством и (или) реализацией товаров в условиях естествен­ной монополии. В качестве хозяйствующих субъектов могут быть

¹ См. подробнее: Доклад МАП России «О конкурентной политике в Российской Федерации». М, 1999. С. 208—209.

² См. об этом: Личная вода // Российская газета. 2003. 23 апр.

³ СЗ РФ. 2005. № 1.4. I. Ст. 36; № 52. Ч. I. Ст. 5597.

только юридические лица. Граждане — индивидуальные пред­приниматели таким правом не располагают.

Надо сразу подчеркнуть: Федеральный закон «О естествен­ных монополиях» регулирует только ту деятельность предпри­нимателей — субъектов естественных монополий, которая не­посредственно относится к естественным монополиям. Но эти же субъекты могут заниматься и другим предпринимательст­вом, на которое Федеральный закон не распространяется и в котором они участвуют не как субъекты естественных монопо­лий, а как обыкновенные, «рядовые» хозяйствующие субъекты.

Юридические лица в статусе хозяйствующих субъектов, как мы уже знаем, делятся на коммерческие и некоммерческие ор­ганизации. Какие из них могут претендовать на роль субъектов естественных монополий? В Указе Президента РФ от 28 февра­ля 1995 г. № 220 «О некоторых мерах по государственному ре­гулированию естественных монополий в Российской Федера­ции» прямо назывались и те и другие. Федеральный закон «О естественных монополиях» ответ на поставленный вопрос не дает. Изучение его правовых норм приводит к выводу, что субъекты естественных монополий, как правило, — коммерче­ские организации, они в этом качестве называются в ряде ста­тей Федерального закона. Однако Закон не исключает того, что субъектом естественной монополии могут быть и некоммерче­ские организации, имеющие право заниматься предпринима­тельской деятельностью.

Любопытной и заслуживающей распространения в законо­дательстве новеллой Федерального закона «О естественных мо­нополиях» является содержащееся в нем легальное определение понятия «руководитель». Термин «руководитель» часто исполь­зуется в деловом и бытовом общении, иногда он проникает и в нормативные правовые акты. Близок ему по значению термин «начальник». И всегда, столкнувшись с термином «руководи­тель», надо мучительно думать: кто конкретно стоит за этим «приятным» словом, какую занимает должность в государствен­ном, хозяйственном, общественном аппарате, аппарате местно­го самоуправления и главное — каковы юридические признаки руководителя, его правовой статус. Мало что дает, а то и еще больше запутывает наш первый и незаменимый помощник в минуты подобных сомнений «Толковый словарь русского язы­ка» С. И. Ожегова, который разъясняет: руководитель — лицо, которое руководит, начальник — лицо тоже руководящее. Фе­деральный закон «О естественных монополиях» четко опреде­лил: руководитель субъекта естественной монополии (иного хо­зяйствующего субъекта) — лицо, уполномоченное выступать без доверенности от имени субъекта естественной монополии (иного хозяйствующего субъекта). Надо лишь подчеркнуть, что юриди­чески безукоризненное толкование понятия «руководитель», к сожалению, применяется только для целей самого этого Феде­рального закона.

Принадлежность того или иного начальствующего лица к корпусу руководителей можно безошибочно установить по уч­редительным документам юридического лица. Положения о нем и его статусе, в том числе о том, когда он уполномочен высту­пать без доверенности от имени хозяйствующего субъекта, со­держатся в каждом из уставов коммерческой и некоммерческой организации. Этим титулом наделяется, например, генеральный директор (директор) общества с ограниченной ответственно­стью, председатель производственного кооператива или его правления. Как правило, подобная фигура имеется и в учреди­тельных договорах полных товариществ и товариществ на вере, где функции руководителя возлагаются на одного из полных то­варищей. В практике предпринимательства и государственного управления выделение и знание статуса руководителя необходи­мо потому, что в ряде случаев, например при решении вопроса о юридической ответственности за нарушение законодательства о естественных монополиях, он «отделяется» от хозяйствующего субъекта как организации и рассматривается в качестве само­стоятельного участника соответствующих правоотношений.

Вторая сторонаучастников общественных отношений в сфере естественных монополий — потребитель. Им может быть как юридическое, так и физическое лицо, приобретающее товар, производимый и (или) реализуемый субъектом естественной монополии. «Потребитель» — понятие не менее «легкое», чем уже рассмотренное «руководитель». Оно используется столь же широко и повсеместно как с позитивной, так и с негативной окраской, вошло во многие нормативно-правовые акты. Заме­тим лишь, что приведенное в Федеральном законе «О естест­венных монополиях» понятие «потребитель» не надо смешивать с чрезвычайно распространенным понятием, давшим название Закону РФ «О защите прав потребителей» (в ред. Федерального закона от 9 января 1996 г. № 2-ФЗ). В правовом значении они различны. По Закону РФ «О защите прав потребителей» потре-

битель, во-первых, — только гражданин. Юридическое лицо им быть не может. Во-вторых, это такой гражданин, который зака­зывает, приобретает или использует товары (работы, услуги) либо имеет намерение заказать или приобрести их исключи­тельно для личных (бытовых) нужд, не связанных с извлечени­ем прибыли. Гражданин, имеющий статус индивидуального предпринимателя и осуществляющий перечисленные намере­ния либо действия в целях дальнейшей предпринимательской деятельности, потребителем по этому закону не является. Зато по Федеральному закону «О естественных монополиях» потре­бителем может быть любой гражданин, в том числе индивиду­альный предприниматель.

Примененная выше конструкция «двух сторон» обществен­ных отношений в сферах естественных монополий условна. От­ношения могут переплетаться, пересекаться, складываться у субъектов естественных монополий — между собой и у потре­бителей — между собой.

Таким образом, в сферах естественных монополий в раз­личных вариантах непосредственно, прямо функционируют два лица: субъекты естественных монополий и потребители. Назначение государственно-правового регулирования — со­блюсти, а при необходимости уравновесить баланс их интере­сов. Законодательство должно обеспечить, с одной стороны, реальную доступность реализуемых субъектами естественных монополий товаров для потребителей, а с другой — эффектив­ное, безубыточное, прибыльное функционирование самих субъектов естественных монополий. Кроме субъектов естест­венных монополий и потребителей в общественных отношени­ях, которые возникают на рынке товаров естественных моно­полий, участвуют федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федера­ции и органы местного самоуправления. Особенно важную роль среди них играют специальные органы регулирования и контроля естественных монополий.