§ 2. Властные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в отношении хозяйствующих субъектов

1. Конституция РФ обязывает органы государства и местно- го самоуправления использовать все имеющиеся у них возмож- ности — материально-финансовые и организационные — для утверждения и развития предпринимательства на основе права и законности, для предупреждения и устранения в нем проти- воправных проявлений. Значительную роль здесь играют их властные полномочия. При этом особого внимания заслужива- ют два момента. Во-первых, властные полномочия органов го- сударства и местного самоуправления устанавливаются закона- ми и иными нормативными правовыми актами, в пределах ко- торых они только и могут действовать. Во-вторых, реализация властными органами своих полномочий должна быть рацио- нальной, не превращаться в рецидивы администрирования. В нашей стране последовательно проводится курс на ограниче- ние вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, включая прекращение избы- точного государственного регулирования, на сочетание власт- ного воздействия на экономику с развитием в ней системы са- морегулируемых организаций. В Послании Президента РФ 2005 г. серьезной задачей государства названо «проведение ак- тивной политики либерализации предпринимательского про- странства, меры по... кардинальному расширению возможно- стей для свободного предпринимательства и сферы приложе- ния капиталов».

Органы государственной власти и местного самоуправления применяют разнообразные формы и методы реализации своих властных полномочий, которые отчетливо подразделяются на две группы.

2. Первую составляют те из них, которые распространяются только на предпринимательские организации, создаваемые органа-

ми государства и местного самоуправления соответственно на базе государственной и муниципальной собственности. Специфи­ка данных форм и методов состоит в том, что они отражают су­бординационный характер взаимоотношений между властными структурами и подчиненными им субъектами предпринима­тельской деятельности. Так, коммерческие организации в орга­низационно-правовых формах государственного или муници­пального унитарных предприятий создаются по решению упол­номоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления. Этими же органами утверждаются их учредительные документы — уставы. Органом унитарного пред­приятия является руководитель, который назначается собствен­ником либо уполномоченным собственником органом и им подотчетен. Органы местного самоуправления определяют це­ли, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, и т. д.

Никаких особых сложностей, правовых проблем во взаимо­отношениях государственных органов и органов местного са­моуправления, с одной стороны, и созданных ими предприни­мательских организаций — с другой, не возникает. Все зави­сит от инициативности, предпринимательской смекалки обеих сторон: у одной — от умения управлять, у другой — от умения хозяйствовать. Прямая обязанность государства, подчеркнул Президент РФ в Послании 2002 г., — эффективно управлять государственной собственностью, что, однако, удается далеко не всегда.

Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О госу­дарственных и муниципальных унитарных предприятиях» за­метно расширил права собственников в отношении унитарных предприятий, предоставил им новые широкие возможности в целях более эффективной деятельности этих предприятий. Ахиллесовой пятой процесса обеспечения эффективности госу­дарственной собственности в современной России (как и рань­ше в СССР) является вопрос оптимального соотношения прав собственника и прав предприятий, действующих на праве хо­зяйственного ведения и оперативного управления.

Меры по решению данного вопроса явились составной ча­стью реформы федеральных органов исполнительной власти, между которыми четко распределены полномочия по управле­нию федеральной собственностью. Федеральные министерства и федеральные службы в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, установленных указами Президен­та РФ и постановлениями Правительства РФ. Сейчас функции по управлению государственным имуществом осуществляют в установленной сфере деятельности федеральные агентства. На­пример, федеральные агентства: железнодорожного транспор­та — по управлению государственным имуществом в сфере же­лезнодорожного транспорта; воздушного транспорта — в сфере управления воздушного транспорта; по недропользованию — в сфере недропользования и т. д. Реализуя свои функции, феде­ральные агентства осуществляют в порядке и пределах, уста­новленных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, полномочия собственника в отношении фе­дерального имущества, необходимого для обеспечения испол­нения функций федеральных органов государственной власти в установленной для агентства сфере деятельности, в том числе имущества, переданного федеральным государственным уни­тарным предприятиям и федеральным государственным учреж­дениям, подведомственным агентству.

Наиболее широкими полномочиями наделено Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. Положе­ние о нем утверждено постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. №691'. Пунктом 1 постановления установ­лено, что Агентство «является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим... полномо­чия собственника... в сфере управления имуществом Россий­ской Федерации...». Исключения из приведенного общего пра­вила составляют лишь случаи, «когда указанные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации осу­ществляют иные федеральные органы исполнительной вла­сти». Под данное исключение как раз и подпадают другие фе­деральные агентства. Специфика Федерального агентства по управлению федеральным имуществом состоит, таким обра­зом, в том, что оно управляет двумя секторами федерального имущества: «закрепленным» за самим Агентством и тем, что не передано в управление иным федеральным органам испол­нительной власти.

СЗ РФ. 2004. № 49. Ст. 4897.

3. Значительно больший научный и практический интерес представляет вторая группа форм и методов воздействия государ­ственных органов и органов местного самоуправления, применяе­мых к предпринимательским организациям, прежде всего коммер­ческим, которые не находятся соответственно в государственной собственности и собственности муниципальных образований. Не­которые из них распространяются также на государственные и муниципальные предпринимательские организации с учетом их субординационной специфики.

Здесь властность форм и методов воздействия на предпри­нимательство проявляется особенно ярко. По своему характеру они относятся к административно-правовым. Сюда входят уже рассмотренные в предыдущих темах государственная регистра­ция субъектов предпринимательства и лицензирование отдель­ных видов их деятельности, регистрация и выдача патентов на объекты интеллектуальной собственности. Регистрируются и тем самым разрешаются к использованию, в том числе в пред­принимательской деятельности, и некоторые другие объекты. Они, например, перечислены в ст. 12 Федерального закона от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пести­цидами и агрохимикатами»'.

Все возрастающую актуальность приобретает контроль и надзор государственных органов и органов местного самоуправле­ния за соблюдением законности в деятельности субъектов пред­принимательства. Трудности начинаются с определения границ контроля и надзора. Больше всего недоразумений возникает в осуществлении контрольной функции органами местного само­управления. Нередко «сильные» предпринимательские структу­ры не склонны должным образом реагировать на их контроль­ные акции. Руководители же органов местного самоуправления подчас оправдывают свое бездействие, неактивность в контроле за соблюдением нормативно-правовых актов хозяйствующими субъектами отсутствием необходимых у них полномочий.

Между тем действующее законодательство не содержит предпосылок для возникновения подобных ситуаций. Границы и содержание контроля и надзора установлены в законах и иных нормативных актах. Здесь недопустимы как необоснован-

¹ СЗ РФ. 1997. №29. Ст. 3510; последнюю редакцию см.: Феде­ральный закон от 16 октября 2006 г. № 160-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 43.

Ст. 4412.

ное вмешательство государственных органов и органов местно­го самоуправления во внутрихозяйственную деятельность субъ­ектов предпринимательства, так и противодействие последних правомерным контрольным акциям со стороны компетентных органов.

Контрольные и надзорные полномочия государственных ор­ганов и органов местного самоуправления исходят из Консти­туции РФ, которая относит к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов защиту прав и свобод человека и гражданина, обеспечение за­конности, правопорядка (п. «в» ст. 71 и п. «б» ч. 1 ст. 72). Кон­кретные контрольные и надзорные полномочия властных орга­нов определяются в законах и положениях о статусе соответст­вующих органов.

Кардинальное перераспределение контрольных и надзорных полномочий произошло в ходе реформы федеральных органов исполнительной власти. В системе последних созданы новые государственные структуры — федеральные службы. Только они и наделены функциями по контролю и надзору. Федераль­ные службы находятся в ведении министерств и осуществляют свои функции в пределах сферы деятельности, установленной для соответствующего министерства¹. Сами же министерства выполнять функции по контролю и надзору не вправе. Исклю­чения из данного правила могут устанавливаться указами Пре­зидента РФ или постановлениями Правительства РФ.

В стране образовано более 20 федеральных служб. По мини­стерствам они распределены крайне неравномерно, что обу­словлено особенностями установленных для министерств сфер деятельности. Например, в ведении Минпромэнерго России нет ни одной федеральной службы, а в ведении министерств природных ресурсов, сельского хозяйства и некоторых дру­гих — их по одной. В то же время в ведении двух мини­стерств — юстиции и финансов находятся только федеральные

¹ Эти федеральные службы не следует смешивать с одноименными федеральными органами исполнительной власти — федеральными службами, которые осуществляют специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государст­венной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопас­ности, такими, например, как Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков.

службы. Шестью федеральными службами руководит непосред­ственно Правительство РФ, и они не имеют над собой над­стройки в виде министерств. Одно из отличий руководимых Правительством РФ федеральных служб состоит в том, что они наряду с функциями, общими для всех федеральных служб, ис­полняют функции по принятию нормативных правовых актов. Другие федеральные службы осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование (кро­ме случаев, установленных указами Президента РФ или поста­новлениями Правительства РФ) не вправе, а в пределах своей компетенции издают лишь индивидуальные правовые акты.

Конкретные полномочия каждой из федеральных служб за­креплены в положениях о них. Положения о федеральных службах, подведомственных министерствам, руководство кото­рыми осуществляет Президент РФ, утверждаются его указами, а о всех остальных федеральных службах — постановлениями Правительства РФ. Предпринимателям, деятельность которых находится под контролем и надзором определенных федераль­ных служб, надлежит обстоятельно изучить соответствующие положения, с тем чтобы знать властные полномочия федераль­ных служб и при необходимости обоснованно пресекать их превышение со стороны последних. Федеральные службы име­ют свои территориальные органы, действующие в регионах страны. Положения о них обычно утверждают сами федераль­ные службы. И предпринимателям важно знать также положе­ния об этих низовых органах федеральных служб.

Всем предпринимателям, будь то физические лица или орга­низации, целесообразно ознакомиться с Положением о Феде­ральной налоговой службе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506'. Федеральная налоговая служба подведомственна Минфину России. С ее тер­риториальными органами — управлениями Службы по субъек­там Российской Федерации, межрегиональными инспекциями Службы, инспекциями Службы по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекциями Службы межрай­онного уровня приходится постоянно иметь дело каждому хо­зяйствующему субъекту. На деятельность налоговых органов у

¹ СЗ РФ. 2004. № 40. Ст. 3961; последнюю редакцию см.: Поста­новление Правительства РФ от 10 августа 2006 г. № 479 // СЗ РФ. 2006. № 33. Ст. 3638.

предпринимателей имеется больше всего нареканий, чаще все­го между ними возникают конфликты, служащие поводом для разбирательства в судах. Работа фискальных органов подвер­глась жесткой критике в Послании Президента РФ 2005 г. «На­логовые органы, — говорится в нем, — не вправе «терроризи­ровать» бизнес, многократно возвращаясь к одним и тем же проблемам. Они должны работать ритмично, своевременно реагировать на допущенные нарушения, при этом главное вни­мание уделяя проверкам текущего периода». Сказанное в адрес налоговых органов поучительно и для других органов контроля и надзора, а также и для предпринимателей.

Органы прокуратуры осуществляют от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих законов феде­ральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их долж­ностными лицами, а также органами управления и руководите­лями коммерческих и некоммерческих организаций'.

К ведению органов местного самоуправления относятся ох­рана общественного порядка, организация и содержание муни­ципальных органов охраны общественного порядка, осуществ­ление контроля за их деятельностью. Они же контролируют ис­пользование земель и водных объектов местного значения на территории муниципального образования, создают условия, в том числе методами контроля за соответствующими субъектами предпринимательства, для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания, бытового обслуживания и т. д. Реагирование на выявленные нарушения законности за­висит от их тяжести. В случаях, предусмотренных ГК РФ (ст. 61), органы местного самоуправления, равно как и государ­ственные органы, могут предъявить в суд требование о ликви­дации предпринимательской организации.

В решении вопроса декриминализации предпринимательст­ва большие надежды связаны с Федеральным законом от 7 ав­густа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (от-

¹ См.: Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ) // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; последнюю редакцию см.: Федеральный закон от 4 ноября 2005 г. № 138-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 45. Ст. 4586.

мыванию) доходов, полученных преступных путем, и финанси­рованию терроризма». К его реализации привлекаются не только государственные органы и органы местного самоуправ­ления, но и широкая общественность, в том числе сами пред­принимательские организации. Правительство РФ постановле­нием от 16 февраля 2005 г. № 82 утвердило Положение о по­рядке передачи информации в Федеральную службу по финансовому мониторингу адвокатами, нотариусами и лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность в сфере оказания юридических или бухгалтерских услуг¹. Перечислен­ные лица при наличии у них любых оснований полагать, что сделки или финансовые операции совершены или могут быть совершены в целях легализации (отмывания) полученных пре­ступным путем доходов, обязаны незамедлительно сообщить об этом Федеральной службе по финансовому мониторингу (Рос-финмониторингу). Положение о Росфинмониторинге, подве­домственном Минфину России, утверждено постановлением Правительства РФ от 23 июня 2004 г. № 307².

4. Изучение нормативных правовых актов о контрольных и надзорных полномочиях органов государственной власти и ме­стного самоуправления свидетельствует о том, что под власт­ные полномочия этих органов подпадает буквально вся дея­тельность хозяйствующих субъектов и ее результаты, которые хоть как-то связаны с защитой прав и законных интересов гра­ждан, будь то право на жизнь и охрану здоровья, на жилище, на образование, на получение достоверной информации, на благоприятную окружающую природную среду и др. Контроль и надзор тем самым служат юридической гарантией прав и закон­ных интересов граждан.

Естественно, представители каждого властного органа — и государственного, и местного самоуправления — приходят на объекты хозяйствующего субъекта с разного рода проверками по вопросам, охватываемым их властными полномочиями. К тому же контроль и надзор властного органа не ограничен ка­ким-то одним участком предпринимательства. Возьмем ту же Федеральную налоговую службу. Кроме функции, что следует из ее наименования, по контролю и надзору за соблюдением за­конодательства Российской Федерации о налогах и сборах, она

СЗ РФ. 2005. № 8. Ст. 659.

СЗ РФ. 2004. № 26. Ст. 2676.

еще в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, осуществляет функции по контролю и надзору за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью вне­сения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, а также за производством и оборотом этилового спирта, спирто­содержащей, алкогольной и табачной продукции и за соблюде­нием валютного законодательства Российской Федерации в пределах компетенции налоговых органов.

В середине 2005 г. насчитывалось более 40 различных госу­дарственных и муниципальных контрольно-надзорных струк­тур. Действуют они не всегда в интересах дела, подчас мешают нормальной работе хозяйствующих субъектов, вынужденных по многу месяцев в году объясняться со сменяющими друг друга «ревизорами». Известны факты, когда органы контроля и над­зора, действуя по собственной инициативе или по заказу кон­курентов определенных хозяйствующих субъектов, обрушивали на последних буквально шквал всевозможных, в том числе на­думанных, проверок, парализующих предпринимательское дело и ведущих к его разорению. Подобная негативная практика контроля и надзора отражает общее неблагополучие, которое из года в год накапливается в среде государственных и муници­пальных служащих вследствие возобладавшей бесконтрольно­сти за их работой и безответственности за нарушения законно­сти. Президент РФ в Послании 2005 г. отметил: «Наше чинов­ничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую го­сударственную службу как разновидность бизнеса». Недобросо­вестная часть бюрократии «стала использовать появившиеся у нас наконец благополучные условия и появившийся шанс для роста не общественного, а собственного благополучия».

Ситуация напоминает опасность, обнаружившуюся в самые первые годы советской власти и получившую название «ком-чванство», но так и оставшуюся непреодоленной, что послужи­ло одной из причин гибели этой власти. Оздоровление нынеш­него российского властного управленческого аппарата отвечает жизненным интересам государства, местного самоуправления, общества и всех граждан и требует их объединенных усилий. Нельзя оставлять без строгого юридического реагирования со стороны государства ни одно правонарушение, допущенное го­сударственным или муниципальным служащим.

Весомый вклад призвана внести наиболее активная часть общества — предприниматели. Надо научиться работать, не прибегая к подкупу властных структур, не подхалимничая пе­ред ними, быть способными смело, опираясь на силу права, противостоять любым противозаконным проявлениям «над­менной касты» чиновничества.

5. Государство приняло правовые меры к исправлению сло­жившейся ситуации. Специальным нормативным правовым ак­том, направленным на упорядочение проверочных действий властных структур, служит Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивиду­альных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»¹. Он регулирует отношения в области защи­ты прав хозяйствующих субъектов при проведении государст­венного контроля (надзора) федеральными органами исполни­тельной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственными им государствен­ными структурами (далее — органы государственного контроля), уполномоченными на проведение государственного контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ устанав­ливаются порядок проведения мероприятий по контролю, осу­ществляемых государственными органами; права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении госу­дарственного контроля, меры по защите их прав и законных ин­тересов; обязанности органов государственного контроля и их должностных лиц при проведении контрольных мероприятий. Например, продолжительность мероприятия по контролю не должна превышать один месяц. Лишь в исключительных случаях срок может продлеваться, но не более чем на один месяц. В от­ношении одного юридического лица или индивидуального пред­принимателя каждым органом государственного контроля пла­новое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в два года. Внеплановые проверки проводятся лишь в случаях, указанных в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ (см. ст. 7). В названном Федеральном законе решена также постоянно возникающая в практике проблема

¹ СЗ РФ. 2001. № 33. Ч. I. Ст. 3436; последнюю редакцию см.: Фе­деральный закон от 30 декабря 2006 г. № 266-ФЗ // Российская газета.

2006. 31 дек.

реагирования на анонимные сигналы о разного рода правонару­шениях в деятельности хозяйствующих субъектов: обращения, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган госу­дарственного контроля, не могут служить основанием для про­ведения внепланового мероприятия по контролю. Юридические лица и индивидуальные предприниматели ведут журнал учета мероприятий по контролю. Вред, причиненный хозяйствующим субъектам вследствие неправомерных действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля, подлежит возмещению в соответствии с гражданским законодательством.

Действие Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ не распространяется, однако, на все контрольно-надзорные ак­ции государственных органов исполнительной власти. Его по­ложения не применяются, в частности, к отношениям, связан­ным с проведением налогового, валютного, бюджетного, тамо­женного контроля; банковского и страхового надзора, а также других видов специального государственного контроля за дея­тельностью хозяйствующих субъектов на финансовом рынке; оперативно-розыскных мероприятий, дознания, предваритель­ного следствия, прокурорского надзора и правосудия и некото­рым другим (см. п. 3 ст. 1).

Федеральным законом от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ исполни­тельные органы власти лишены права приостанавливать дея­тельность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, их филиалов, структурных подразделений и т. д. Они мо­гут лишь запрещать их деятельность временно на срок не более пяти суток до рассмотрения дела судом, а суд вправе приоста­новить деятельность на срок не более 90 суток.

6. Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ обра­зована Общественная палата Российской Федерации¹. Указом Президента РФ от 30 сентября 2005 г. № 1138 утверждены 42 члена Палаты, а постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2005 г. № 590² создано федеральное государствен­ное учреждение Аппарат Общественной палаты Российской Фе­дерации и утвержден устав этого учреждения. Одно из направ­лений деятельности Общественной палаты — воспитание духа свободного предпринимательства в нашем обществе, защита предпринимателей. В ее структуре образована особая Комиссия

¹ СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1277; 2006. № 1. Ст. 6.

² СЗ РФ. 2005. № 40. Ст. 4042.

по вопросам конкурентоспособности, экономического развития и предпринимательства.

7. Примечательна особенность уголовно-правовой защиты коммерческих или иных организаций, в том числе предприни­мательских. Новый УПК РФ выделяет два относительно само­стоятельных основания привлечения к уголовной ответствен­ности по их заявлению. Первое целиком зависит от усмотрения руководителя организации. Оно наступает в случае, если дея­ние, предусмотренное гл. 23 «Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях» УК РФ, причи­нило вред интересам исключительно самой этой организации, не являющейся государственным или муниципальным унитар­ным предприятием, и не причинило вреда интересам других организаций, а также интересам граждан, общества или госу­дарства. Такое уголовное дело возбуждается по заявлению ру­ководителя данной организации или с его согласия.

Во всех других случаях привлечение к уголовной ответствен­ности по заявлению таких организаций осуществляется на об­щих основаниях.