Тема 7 приватизация государственной и муниципальной собственности

§ 1. Понятие и правовое содержание приватизации. Особенности приватизации в России. §2. Нормативно-правовая основа прива­тизации государственного и муниципального имущества. §3. Пра­вовое регулирование процесса приватизации

§ 1. Понятие и правовое содержание приватизации. Особенности приватизации в России

1. Обстоятельное изучение приватизации государственного и муниципального имущества, ее значения в развитии пред­принимательства невозможно в отрыве от уяснения приватиза­ции в целом — совершенно нового для России явления. Прива­тизация как теоретическая и практическая проблема связана с наличием в обществе особой политической организации — госу­дарства, с устранением негативных последствий его функциони­рования. Одной из давно выработанных человечеством форм внешнего контроля за государством со стороны общества слу­жит избирательное право. Внутренний самоконтроль государст­ва выражается в разделении власти на законодательную, испол­нительную и судебную. В этом же ряду находится и приватиза­ция — средство ослабления и преодоления засилья государства в обществе, выражающегося в излишнем огосударствлении об­щественных отношений.

Суть огосударствления состоит в следующем. Свое социаль­ное назначение в обществе и его политической системе государ­ство реализует посредством функций — основных направлений деятельности в каждой из сфер общества. Соответственно госу­дарство выполняет экономическую, социальную, политическую и духовную функции, которые распределяются в виде полномо­чий государственных органов и должностных лиц, составляю­щих их компетенцию. Полномочия закрепляются в законах и иных нормативных правовых актах таким образом, что государ­ственные структуры наделяются обязанностями и правами, ко­торым корреспондируют права и обязанности участников обще­ственных отношений, подпадающих под компетенцию государ­ственных органов и должностных лиц. Так выстраиваются прямые и обратные связи между ними: государственные струк­туры должны обеспечивать права тех, на кого распространяется их управляющее воздействие, а последние, в свою очередь, — беспрекословно исполнять обязанности, соответствующие пра­вам государственных структур. Огосударствление и состоит в двусторонних связях государства и всех других участников об­щественных отношений через посредство нормативных пра­вовых актов, а более конкретно огосударствленными являются общественные отношения, одной из сторон которых выступает государство в лице его органов, должностных лиц и иных предста­вителей. Закрепленная в нормативных правовых актах компетен­ция государственных структур определяет пределы вмешательст­ва непосредственно самого государства в жизнедеятельность об­щества.

2. Огосударствление общественных отношений состоит не только в их предельно полном нормативно-правовом регули­ровании, но и в наличии в них жесткой административной вертикали, выражающейся во властных полномочиях у сторо­ны, представляющей государство. И для любого государства, тем более современной России, только что начавшей путь су­веренного существования, вопросы огосударствления, его воз­можности и необходимости, недопущения излишеств, равно как и «недобора» в этом деле, никогда не утрачивают актуаль­ности.

Огосударствление вызывается различными причинами, пре­жде всего объективными, обусловленными социальным назна­чением государства. Такова, например, норма ч. 3 ст. 35 Кон­ституции РФ, гласящая: никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. А бывают причины субъективные, вытекающие из политического режима, «кадро­вого» состава властных структур. Те и другие причины в ходе исторического развития претерпевают изменения — появляют­ся новые, требующие огосударствления тех или иных социаль­ных связей, исчезают прежние и, как следствие, возникает на­добность в разгосударствлении каких-то общественных отно­шений.

Разгосударствлениеозначаетустранениегосударства от веде­ния определенных дел и передачу их негосударственным организа­циям. Приватизация, будучи одним из основных видов разгосудар­ствления, представляет собой процесс, направленный на удовле­творение потребностей и интересов участников общественных отношений во все большей мере частными институтами общест­ва путем передачи им функций, ранее выполнявшихся государст­вом, его органами и должностными лицами.

3. Подытоживая изложенное, можно сделать выводы:

а) со времени возникновения государства сложились две противоречивые объективные закономерности развития обще- ства и самого государства — огосударствление и разгосударст- вление общественных отношений, включая приватизацию. Проявляться их действие может лишь через посредство права в форме закона и соответствующих ему нормативных правовых актов;

б) прибегать к приватизации надо там и тогда, где и когда государство неэффективно выполняет свои функции. Прежде чем приступать к приватизации, надо осуществить тщательный расчет — прогноз ее последствий;

в) приватизация должна сопровождаться повышением мате- риального уровня жизни людей, созданием более благоприят- ных условий для удовлетворения их нужд;

г) приватизация должна вести к укреплению России как де- мократического федеративного правового социального и свет- ского государства.

4. Отдельные государства живут и развиваются в оригиналь- ных условиях, не повторяя судьбу других государств. И каждо- му из них присущи свои особенности приватизации¹. Яркие от- личительные черты имеет и российская приватизация, которой посвящена обширная литература². Именно они объясняют те трудности, с которыми столкнулась приватизация в нашей стране, не во всем удовлетворительные ее результаты.

Во-первых, приватизация и другие реформы проводились в России без предварительной разработки хоть какой-то про­граммы, часто спонтанно, методом «проб и ошибок». Значение,

¹ См., например: Приватизация по-английски. М., 1993; Франция: приватизация продолжается. М., 1996.

² См.: Игнатова Т. В. Приватизация и развитие российского пред­принимательства. Ростов н/Д, 1995; Комарицкий С. И. Приватизация: правовые проблемы: Курс лекций. М., 2000; Россия: преодоление на­циональной катастрофы. М., 1999.

место и роль приватизации в преобразованиях общества и госу­дарства не были заранее определены.

Во-вторых, приватизация велась в обстановке острейшей политической конфронтации, при отсутствии консенсуса в об­ществе и государстве. Представители довольно-таки широких слоев населения выступали против приватизации вообще или методов ее проведения.

В-третьих, параллельно с приватизацией Россия осуществ­ляла переход к новой общественно-политической формации. Он сопровождался сломом прежней советской государственной машины с ее аппаратом и законодательством, что вызывало чрезвычайные сложности в государственном управлении обще­ственными процессами.

В-четвертых, приватизация шла поспешно, в крайне сжатые сроки, что неизбежно порождало всякого рода недоразумения, ошибки и злоупотребления.

В-пятых, и это, пожалуй, главное, ранее при советской вла­сти огосударствление глубоко проникло во все сферы жизне­деятельности общества, широко охватило многие обществен­ные отношения. Как следствие, и разгосударствление, и прива­тизация имели место одновременно во всех сферах общества. В социальной сфере, например в здравоохранении, жилищно-коммунальном хозяйстве, бытовом обслуживании населения, торговле и общественном питании, место государственных ор­ганизаций все чаще стали занимать частные хозяйственные то­варищества и общества, кооперативы. В политической сфере в результате ликвидации монополии слившейся с государством коммунистической партии стали признаваться политическое многообразие и многопартийность. В духовной сфере утверди­лось идеологическое многообразие, возникли и действуют мно­гочисленные частные учреждения культуры и средства массо­вой информации.

5. Самой радикальной приватизации подверглась экономиче­ская сфера, бывшая почти полностью огосударствленной. Здесь во весь рост встала проблема выбора пределов приватизации, которая, к сожалению, своевременно не ставилась и не реша­лась. Между тем огосударствление имущественных отношений само по себе весьма противоречиво. С одной стороны, сосредо­точение собственности в руках государства делает его независи­мым от общества. Это создает объективные экономические предпосылки для формирования государства с недемократиче­ским режимом, сосредоточивающим в своих руках тотальный контроль над производством, распределением и обменом това­ров. С другой стороны, государство, не имеющее собственности и не наладившее плодотворного сотрудничества, в том числе в налоговых отношениях, с субъектами частной и иных негосу­дарственных форм собственности, лишенное действенных пра­вовых средств влияния на них, включая контроль за их деятель­ностью, становится слабым и неэффективным. С таким госу­дарством перестают считаться, принимать его всерьез как внутри страны, так и за рубежом.

Сказанным, однако, не исчерпывается значение «правиль­ной» приватизации государственной собственности (здесь и да­лее имеется в виду приватизация также собственности муници­пальной). Приватизация собственности, ранее безраздельно принадлежащей единственному субъекту — государству, пере­страивает не только структуру народного хозяйства. Она корен­ным образом изменяет социальную структуру, а вслед за тем и политическую систему общества, ведет к появлению новых со­циальных групп (классов), например частных промышленни­ков, банкиров, торговцев, страховщиков, а также выражающих и защищающих их политические интересы общественных объе­динений — партий, движений и других, старающихся провести своих представителей в различные органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Самым важным последствием приватизации государственной собственности явилось качественное изменение состава участни­ков рыночных отношений. Ведущее место среди них занял част­ный предприниматель. Конечно, в качестве предпринимателя вправе выступать каждый субъект гражданского права, а само предпринимательство осуществляться с использованием любой формы собственности. Но российский и мировой опыт свиде­тельствуют, что отсутствие частного сектора делает экономику неполноценной, лишает необходимого динамизма, в целом обедняет ее. Вхождение же в рынок непосредственно самих собственников — частных предпринимателей наделяет народ­ное хозяйство новыми, необходимыми ему свойствами. Дея­тельности предпринимателя — частного собственника, в отли­чие от других участников рынка, свойственна более полная мо­тивация и содержательная наполняемость, самостоятельность и инициатива, что в конечном счете повышает эффективность находящегося у предпринимателей имущества, а значит, и все­го народного хозяйства. Поэтому приватизацию не без основа­ния можно расценивать как необходимое условие становления и развития предпринимательского способа хозяйствования.

6. Последствия приватизации, проведенной в различных сферах общества, неодинаковы. Не стихающую до сих лор кри­тику вызывает приватизация в экономике. Ее результаты неод­нократно обсуждались высшими органами государственной власти, и ни разу им не была дана положительная оценка. Ряд аспектов приватизации народного хозяйства критически рас­сматривается и теми, кто руководил ее осуществлением¹. Опуб­ликованы удручающие цифры. Бюджет России за последние 10 лет получил от приватизации 145 тыс. государственных предприятий 9,7 млрд долл. — ровно столько, сколько оставили российские туристы за рубежом в 2003 г.

Окончательную оценку ей дает история. Многие просчеты, грубые ошибки, являющиеся следствием отсутствия прогнозов о последствиях приватизации, обнаруживаются по истечении времени после ее проведения. Например, в Москве были про­даны в частную собственность многие помещения кинотеатров и дошкольных детских учреждений, при этом они утратили свои прежние функции, превратившись в бани, рестораны, ма­газины. Вскоре же «разразился кризис» — горожане, у которых пробудился интерес к кинофильмам, лишились возможности смотреть их и выстроились многотысячные очереди детей, пре­тендующих на место в детских яслях и садах. С высоты же пре­подавательской трибуны отчетливо просматриваются две взаи­мосвязанные причины негативных последствий приватизации в экономике.

Первая — недостатки нормативно-правового регулирования, неполнота, пробельность приватизационного законодательства.

Вторая причина — плохая подготовка кадров приватизато­ров: тех, кто от имени государства организовывал приватиза­цию, и тех, кому пришлось возглавить бывшие государствен­ные и муниципальные предприятия, одномоментно ставшие частными. Те и другие, как правило, не представляли в полной мере ни экономических, ни социальных, ни правовых, ни нравственных аспектов приватизации. Особые затруднения ис-

¹ См., например: После Чубайса лучше не стало: Сенаторы оцени­ли итоги приватизации // Российская газета. 2004. 13 апр.; Приватиза­ция по-русски. М, 1999.

пытывали руководители приватизированных предприятий. Да­леко не все из них были в состоянии выполнять свои функции в условиях разрушенной управленческой вертикали, самостоя­тельно выходить на рынок и искать там нишу без сопровожде­ния в лице какой-то государственной структуры. Предприятия «двигались» некоторое время по инерции, «донашивая» имев­шийся еще на момент приватизации ресурс, а затем нередко останавливались.

Приватизация государственного и муниципального имуще­ства продолжается. Важный урок истории отечественной прива­тизации состоит в том, что лицам, занимающим государствен­ные должности, государственным и муниципальным служащим, директорскому корпусу пока еще не приватизированных пред­приятий, а также лицам, выполняющим управленческие функ­ции на уже приватизированных предприятиях, крайне необхо­димо основательное изучение приватизационных нормативных правовых актов и процедур их реализации. Для исправления, где это возможно, перекосов в приватизации государственной и муниципальной собственности, явившихся следствием недос­татков соответствующих нормативных правовых актов и прак­тики их применения, недопущения новых ошибок полезно знать не только существующую сейчас, но также и действовав­шую ранее нормативно-правовую основу приватизации, ее ге­незис и причины изменений.