§ 2. Формы и виды собственности

1. В России признаются частная, государственная, муници­пальная и иные формы собственности. В ч. 2 ст. 9 Конститу­ции РФ особо подчеркнуто, что земля и другие природные ре­сурсы также могут находиться в перечисленных формах собст­венности.

Имущество может находиться в собственности любого из бесчисленных субъектов предпринимательского права — граждан и юридических лиц, Российской Федерации, ее субъектов и муни­ципальных образований. Различные субъекты обладают неодина­ковым статусом собственников, его особенности устанавлива­ются законом (п. 3 ст. 212 ГК РФ). Это делает и теоретически, и практически важным для участников общественных отноше­ний во избежание всевозможных недоразумений, ошибок, зло­употреблений правом и т. п. знать специфику приобретения ими и прекращения права собственности, конкретных право­мочий различных собственников по отношению к своему иму­ществу.

Достичь должной прозрачности в функционировании отно­шений собственности позволяет ее членение на формы, крите­рием которого выступают особенности правового режима иму­щества, находящегося в собственности тех или иных субъектов. К одной форме относятся субъекты, которым присуща общ­ность в правовом регулировании принадлежащего им имущест­ва — по источникам получения имущества, управлению им и т. п. В пределах одной формы собственности, в свою очередь, складываются отдельные группы ее носителей, также обладаю­щие определенным своеобразием в правовом регулировании имущественных отношений, которое не распространяется на других субъектов этой формы собственности. Так возникает на­добность в рамках формы выделять еще и виды собственности. На этой основе формируется логически стройная система опо­средованных правом отношений собственности по известному методологическому принципу общего (правовая характеристика отношений собственности в целом), особенного (различные формы собственности), отдельного (виды собственности в рам­ках ее формы).

2. Особая сложность, пестрота и даже некоторая неопреде- ленность имеют место в частной форме собственности. Ста- тья 213 ГК РФ посвящена регулированию отношений собствен- ности граждан и юридических лиц. Обычно утверждается, что речь в ней как раз и идет о частной собственности, с чем труд- но согласиться. Уже сейчас, когда общество только еще нахо- дится у истоков рыночной экономики, с трудом можно оты- скать какие-то общие черты, например, у собственности граж- дан и акционерных обществ, профсоюзных и религиозных организаций, которые укладывались бы в правовую характери- стику отношений частной собственности в целом. По мере же усложнения рыночных отношений, качественного изменения имущественного положения действующих и возникновения но- вых организационно-правовых форм юридических лиц неиз- бежно будет существенно меняться, все более дифференциру- ясь, и правовой механизм регулирования соответствующих от- ношений собственности.

Нет никаких юридических предпосылок для того, чтобы искус­ственно втискивать все многообразие юридических лиц (а сейчас насчитывается около двух десятков их организационно-право­вых форм) в одну форму собственности — частную. Можно ожи­дать, что в недалеком будущем из ст. 213 ГК РФ «вырастут» ак­ционерная собственность, собственность общественных объе­динений, собственность религиозных объединений.

В динамике собственности, видимо, надлежит искать ответ и на коренной вопрос современности, определяющий истори­ческие судьбы общества и государства, перспективы правового регулирования предпринимательской деятельности, — вопрос о границах переходного периода. Завершится этот период, и мы сможем констатировать достижение конституционной цели то­гда, когда сформируется стабильная система отношений собст­венности, сложатся прочные формы собственности и соответ­ствующая им (детерминированная ими) социальная структура общества — классы и иные социальные группы, а для выраже­ния и защиты интересов последних будет функционировать ус­тойчивая политическая система общества.

3. А сейчас обратимся к действующему гражданско-правово- му механизму регулирования собственности граждан и юриди- ческих лиц, в том числе предпринимателей. Общим в нем явля- ются два обстоятельства. Первое касается состава имущества. В соответствии с п. 1 ст. 213 ГК РФ в их собственности может находиться любое имущество. Лишь федеральные законы в по­рядке исключения из данного правила определяют отдельные виды имущества, которое не может принадлежать гражданам или юридическим лицам.

Второе обстоятельство — объем имущества. Количество и стоимость имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, могут быть ограничены законом в целях, указанных в п. 2 ст. 1 ГК РФ, о которых подробно говорилось в § 1 настоящей темы. Закон, например, может установить пре­дельный размер находящегося в их собственности земельного участка.

Правовое положение имущества юридических лиц зависит от их организационно-правовой формы. Сначала выделим госу­дарственные и муниципальные унитарные предприятия, в том числе дочерние предприятия, а также финансируемые собствен­ником учреждения. Право собственности на их имущество име­ют учредители. Собственник имущества унитарного предпри­ятия имеет право на получение части прибыли от использова­ния имущества, находящегося в хозяйственном ведении такого предприятия. Порядок распределения доходов казенного пред­приятия определяется Правительством РФ, полномочными ор­ганами государственной власти субъектов Федерации и органа­ми местного самоуправления.

У всех остальных юридических лиц независимо от организа­ционно-правовой формы общим является то, что все они — собственники имущества, поступившего к ним на любых за­конных основаниях. Коммерческие и некоммерческие органи­зации во всех случаях становятся собственниками имущества, внесенного их учредителями (участниками). Последние могут сохранить право собственности на имущество, если передали его юридическому лицу на определенных условиях, скажем, в аренду.

Есть и некоторые различия в статусе имущества юридиче­ских лиц, связанные с их организационно-правовой формой. Коммерческие организации вправе расходовать имеющееся имущество, в том числе полученную прибыль, по своему усмот­рению: направить на развитие производства, распределить по паям (акциям), пожертвовать гражданам, лечебным, воспита­тельным, научным учреждениям, государству (ст. 582 ГК РФ).

Некоммерческие организации могут использовать приобретен­ное в собственность имущество лишь для достижения целей, предусмотренных их учредительными документами. Даже при ликвидации некоммерческой организации ее имущество не де­лится между учредителями (участниками), а после удовлетворе­ния требований кредиторов используется в целях, указанных в учредительных документах.

В ходе реформирования российской экономики у ряда хо­зяйствующих субъектов сложилась структура собственности, включающая различные ее формы и виды. Так, у ОАО «Авто­ВАЗ» примерно 64% акций принадлежит предприятиям, входя­щим в это акционерное общество; чуть более 7% — Внешэко­номбанку; около 16% — физическим лицам; около 2% находит­ся в федеральной собственности.

4. Специфика правового регулирования собственности от­дельных организационно-правовых форм юридических лиц от­ражена в относящихся к ним статьях гл. 4 ГК РФ (см., напри­мер, о формировании складочного капитала, об управлении собственностью, распределении прибыли и убытков полного товарищества ст. 71 —75, 79—80 ГК), подробно фиксируется в соответствующих федеральных законах и получает полную де­тализацию в их учредительных документах. Например, п. 5 ст. 99 ГК РФ допускает возможность установления ограниче­ний числа, суммарной номинальной стоимости акций, принад­лежащих одному акционеру, не только законом, но и уставом акционерного общества.

Особый статус собственности конкретных организационно-правовых форм — коммерческих организаций закреплен в фе­деральных законах: от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельско­хозяйственной кооперации» (гл. VI), от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» (гл. III—V), от 19 ию­ля 1998 г. № 115-ФЗ «Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий)» (ст. 5—8), от 8 мая 1996 г. № 41-ФЗ «О производственных коо­перативах» (гл. IV), от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об общест­вах с ограниченной ответственностью» (гл. III), от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных уни­тарных предприятиях».

Еше более обширно законодательство об особенностях пра­вового регулирования собственности некоммерческих организа­ций. Нормы права об их собственности, адресованные практи­чески всем некоммерческим организациям, содержатся в феде­ральных законах от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (гл. IV) и от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О неком­мерческих организациях» (ст. 6—10, 25—27).

Принят ряд законов по отдельным некоммерческим органи­зациям, где также имеются нормы о собственности, конкрети­зирующие применительно к каждой из них приведенные выше общие положения. Это, например, федеральные законы от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (ст. 15—17), от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и га­рантиях деятельности»¹ (ст. 24), от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»² (гл. III, \Т—\^/П).

Своеобразно правовое регулирование собственности потре­бительских кооперативов и религиозных объединений. Вызвано оно тем, что на потребительские кооперативы не распространя­ется действие Федерального закона «О некоммерческих органи­зациях», а на религиозные объединения — Федерального зако­на «Об общественных объединениях». Правовое положение их собственности закреплено в Законе РФ от 19 июня 1992 г. № 3085-1 «О потребительской кооперации в Российской Феде­рации» (гл. V) и Федеральном законе от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»³ (ст. 21, 23 и др.).

5. Государственная и муниципальная формы собственности исторически возникли на основе некогда единой и неделимой государственной социалистической собственности. В результате этого, а также публичного характера государственной и муни­ципальной собственности они имеют много общего в своем статусе и проблемах правового регулирования. Обе их нередко объединяют одним понятием — «публичные формы собствен­ности».

¹ СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148; последнюю редакцию см.: Федераль­ный! закон от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 19. Ст. 1752.

² СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1801; последнюю редакцию см.: Феде-раль₃ный закон от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ // 2005. № 27. Ст. 2881.

³ СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465; последнюю редакцию см.: Феде­ральный закон от 6 июля 2006 г. № 104-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 29. Ст. 3122.

В числе самых первых встала острейшая проблема раздела собственности на государственную и муниципальную, а госу­дарственной — на федеральную и собственность субъектов Фе­дерации. Согласно Конституции РФ государственная собствен­ность разграничивается двумя способами: во-первых, по праву, когда в силу установлений Конституции РФ, конституций и ус­тавов субъектов Федерации, а также в силу законов определен­ное имущество находится в федеральной собственности или собственности субъектов Федерации, и, во-вторых, по согласо­ванию между Российской Федерацией и ее субъектами как предмет их совместного ведения (п. «г» ч. 1 ст. 72 Конститу­ции РФ)¹. Пункт 5 ст. 214 ГК РФ конкретизирует, что отнесе­ние государственного имущества к федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации осуществля­ется в порядке, установленном законом. Пока такой закон не принят, и вопросы, связанные с определением объектов, кото­рые могут находиться в тех или иных формах и видах собствен­ности, решаются в многочисленных законах и иных правовых актах.

Исходным здесь является не утратившее своей силы и при­меняемое до сих пор постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собствен­ности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Россий­ской Федерации, краев, областей, автономной области, авто­номных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муни­ципальную собственность»².

На практике идет постоянный процесс «переливания» госу­дарственной собственности в муниципальную и государствен­ной собственности из одного вида в другой. Главное — дос­тичь максимальной эффективности при использовании госу­дарственного и муниципального имущества, из чего и надо исходить при отнесении конкретных объектов к государствен­ной или муниципальной форме собственности, а объектов го-

¹ Подробнее см.: Жилинский Е. С. Конституционно-правовая осно­ва разграничения государственной собственности в Российской Феде­рации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.

² Ведомости РСФСР. 1992. № 3. Ст. 89; последнюю редакцию см.: Постановление Верховного Совета РФ от 21 июля 1993 г. № 5475-1 //

Ведомости РСФСР. 1993. № 32. Ст. 1261.

сударственной собственности — к федеральной или субъектов Федерации.

Проблема разграничения государственной собственности остро встала в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законо­дательные акты Российской Федерации и признании утратив­шими силу некоторых законодательных актов Российской Фе­дерации в связи с принятием федеральных законов «О внесе­нии изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹. Феде­ральный закон, заменивший льготы в натуральной форме на денежные компенсации, по-новому разделил ряд полномочий ме­жду федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, что, в свою очередь, потребовало перераспределения между ними госу­дарственного имущества, необходимого для материально-финан­сового обеспечения соответствующих полномочий. Порядок этого перераспределения — передачи имущества от Российской Федерации ее субъектам и, наоборот, от субъектов Федерации в федеральную собственность — был определен в ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. Правительство РФ в соответствии с этим Федеральным законом приняло постанов­ление от 13 июня 2006 г. N° 374 «О перечнях документов, необ­ходимых для принятия решения о передаче имущества из феде­ральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственно­сти субъекта Российской Федерации в федеральную собствен­ность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации»².

Правительство Москвы, посчитав, что предложенный зако­нодателем порядок передачи имущества из региональной собст­венности в федеральную нарушает конституционные права

¹ СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607; последнюю редакцию см.: Феде­ральный закон от 25 октября 2006 г. № 172-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 44. Ст. 4537.

² СЗ РФ. 2006. № 25. Ст. 2734.

субъектов Федерации, обратилось с запросом в Конституцион­ный Суд РФ о признании противоречащими Конституции РФ многих положений ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 ав­густа 2004 г. Нарушение конституционных прав субъектов Фе­дерации Правительство Москвы усмотрело в том, что оспари­ваемые им положения допускают, в частности, изъятие имуще­ства из собственности субъекта Федерации и его обращение в федеральную собственность вопреки установленным ГК РФ общим правилам приобретения права собственности, без реше­ния суда и равноценного возмещения, т. е. безвозмездно.

При рассмотрении дела встал вопрос о соотношении граж­данского и административного законодательства в регулирова­нии разграничения государственной собственности. Вопрос ре­шается, отметил Конституционный Суд РФ в постановлении от 30 июня 2006 г. № 8-П, на основе общей нормы п. 3 ст. 2 ГК РФ, гласящей, что к имущественным отношениям, основан­ным на административном или ином властном подчинении од­ной стороны другой, гражданское законодательство не приме­няется, если иное не предусмотрено законодательством¹. В са­мой ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. конкретизировано: к правоотношениям, возникающим при пе­редаче имущества в соответствии с настоящей частью, нормы ГК РФ применяются в части, не противоречащей положениям данной статьи, т. е. по отношению к ГК РФ нормы ст. 154 яв­ляются специальными. Конституционный Суд РФ пришел к выводу: установленный ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. порядок безвозмездной передачи в федераль­ную собственность имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти Россий­ской Федерации и субъектов Федерации не противоречит Кон­ституции РФ, так как предполагает необходимость волеизъяв­ления субъектов Федерации на такую передачу, достижение до­говоренностей между федеральными органами государственной власти и субъектов Федерации и не допускает принудительное отчуждение имущества, находящегося в собственности субъек­тов Федерации. Из правовой позиции Конституционного Суда РФ следует, что хотя передача имущества при рассматриваемых обстоятельствах происходит в административном порядке, но

СЗ РФ. 2006. № 28. Ст. 3117.

она максимально приближена к процедурам смены собственни­ка по нормам гражданского права. Возникающие при этом со­мнения по поводу того, находится ли имущество в собственно­сти федеральной или субъекта Федерации, разрешаются судом.

6. Имущество, находящееся в государственной и муници­пальной собственности, состоит из двух частей. Одна закрепле­на во владение, пользование и распоряжение соответственно за государственными и муниципальными предприятиями и учре­ждениями на праве хозяйственного ведения и оперативного управления (см. гл. 19 ГК РФ). Вторая часть — средства бюдже­тов и иное имущество, не закрепленное за предприятиями и учреждениями и составляющее соответственно государствен­ную казну Российской Федерации, государственную казну каж­дого отдельного субъекта Федерации и муниципальную казну каждого отдельного муниципального образования. Например, казну Российской Федерации составляют федеральный бюджет и внебюджетные фонды, алмазный и валютный фонды, золо­той запас, имущество государственного резерва. Главная со­ставная часть казны — бюджет. Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 в ведении Минфина России находится федеральный орган исполнительной власти, имеющий статус федеральной службы, — Федеральное казначейство, которое осуществляет ряд функций по отношению к государственному бюджету России. Положение о нем утверждено постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703'.

За счет соответствующей казны, в частности, возмещается вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в ре­зультате незаконных действий (бездействия) государственных органов и органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответ­ствующего закону или иному правовому акту акта государст­венного органа или органа местного самоуправления (ст. 53 Конституции РФ, ст. 1069 ГК РФ).

Нередко потерпевшие не осведомлены о том, к кому кон­кретно следует предъявлять требование о возмещении убытков. В совместном постановлении пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 разъ­яснено: ответчиком по таким делам должны признаваться Рос­сийская Федерация, соответствующий субъект Российской Фе-

СЗ РФ. 2004. № 49. Ст. 4908.

дерации или муниципальное образование в лице соответствую­щего финансового или иного управомоченного органа. Если же иск предъявлен непосредственно к государственному органу или к органу местного самоуправления, то это не может слу­жить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения. Суд сам обязан привлечь надлежащего ответчика. При удовлетворении иска взыскание денежных сумм производится за счет средств соответствующего бюджета, а при их отсутствии — за счет иного имущества соот­ветствующей казны.

Правительство РФ постановлением от 9 сентября 2002 г. № 666 «О порядке исполнения Министерством финансов Рос­сийской Федерации судебных актов по искам к казне Россий­ской Федерации на возмещение вреда, причиненного незакон­ными действиями (бездействием) органов государственной вла­сти либо должностных лиц органов государственной власти» утвердило Правила о порядке исполнения Минфином России соответствующих судебных актов'. Конституционный Суд РФ, отметив, что отдельные положения Правил создавали «легаль­ную возможность как для блокирования исполнения судебных решений, так и для исполнения их с нарушением установлен­ных сроков», постановлением от 14 июля 2005 г. № 8-П при­знал п. 3, 5 и 6 Правил не соответствующими Конституции РФ и утратившими силу с 1 января 2006 г.² В постановлении под­черкнуто, что регулирование механизма исполнения судебных решений — «исключительная прерогатива федерального зако­нодателя», в связи с чем признана противоречащей Конститу­ции РФ ч. 1 ст. 122 Федерального закона «О федеральном бюд­жете на 2003 год» в части, возлагающей это полномочие на Правительство РФ.

Государство постоянно заботится о повышении эффектив­ности всех форм и видов собственности. Особое внимание оно уделяет обеспечению высокой прибыльности «своей» собствен­ности. Подробнее об управлении государственной собственно­стью, вовлечении ее в предпринимательство, об объединении различных форм собственности в целях совместного осуществ­ления субъектами собственности предпринимательской дея­тельности см. тему 9.

¹ СЗ РФ. 2002. № 37. Ст. 3529.

² Российская газета. 2005. 21 июля.