§ 4. Лицензирование деятельности субъектов предпринимательства

1. Сам по себе факт государственной регистрации не всегда дает право на занятие предпринимательской деятельностью. Отдельные виды предпринимательства требуют еще и получе­ния лицензии. Лицензия есть специальное разрешение (право) на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное ли­цензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Лицо, имеющее лицензию на осуществление конкретного вида деятельности, называется лицензиатом. Ли­цензия лежит в основе особого института предпринимательско­го права — лицензирования, включающего обширные меро­приятия по предоставлению и аннулированию лицензий, при­остановлению, возобновлению и прекращению их действия, контролю за соблюдением лицензиатами лицензионных требо­ваний и условий, ведению реестров лицензий, предоставлению заинтересованным лицам сведений из реестров и иной инфор­мации о лицензировании.

Лицензирование содержит в себе два противоречивых нача­ла. Оно прежде всего выступает дополнительной правовой га­рантией нормального развития рыночной экономики и конку­ренции. Лицензирование оберегает экономику от возможных деформаций, проникновения на рынки с предложениями то­варов, работ и услуг людей несведущих, не имеющих необ­ходимой материальной базы для осуществления предприни­мательской деятельности, защищает участников рыночных от­ношений, включая самих предпринимателей, а не только потребителей, от недобросовестных лиц. Вместе с тем лицен­зирование есть средство ограничения правоспособности хозяй­ствующих субъектов, служит серьезным барьером для осущест­вления предпринимательской деятельности, жестким рычагом воздействия на нее со стороны государства. Лицензирование, кроме того, требует от хозяйствующих субъектов значительных материальных расходов. Получение лицензии с учетом стои­мости проведения экспертиз и иных связанных с этим затрат подчас обходится лицензиату, по подсчетам специалистов, в 80—100 тыс. руб. В этом круге противоречий и «вертится» ме­ханизм правового регулирования лицензирования, где главным

остается вопрос о том, какие виды деятельности подвергать лицензированию и как его организовать.

2. Согласно п. 1 ст. 49 ГК РФ перечень видов деятельности, которыми юридические лица могут заниматься только на осно- вании специального разрешения (лицензии), определяется за- коном, принимаемым Федеральным Собранием. Другие органы государственной власти не имеют права издавать акты, вводя- щие или отменяющие лицензирование.

Лицензирование было введено задолго до принятия ГК РФ, и регулировалось оно главным образом актами Президента РФ и Правительства РФ. После вступления в силу ГК РФ лицензи­онное законодательство неоднократно менялось. Первый Феде­ральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельно­сти» (октябрь 1998 г.), насчитывавший многие сотни таких ви­дов, утратил силу в связи с принятием одноименного Закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ¹, который позднее ежегодно изме­нялся и дополнялся. Наиболее существенные изменения, свя­занные с сокращением лицензируемых видов деятельности, внесены Федеральным законом от 2 июля 2005 г. № 80-ФЗ². Согласно Федеральному закону от 27 июля 2006 г. № 156-ФЗ с 1 января 2007 г. прекращено лицензирование еще шести видов деятельности.

Необоснованная отмена лицензирования способна повлечь тяжкие последствия. Например, по мнению специалистов, од­ной из причин роста числа жертв автомобильных катастроф по­служила отмена лицензирования деятельности перевозчиков на рынке транспортных услуг. Наступление столь же негативных последствий прогнозируют специалисты в результате отмены с 1 января 2007 г. лицензирования деятельности по строительству зданий и сооружений, по проведению проектных и изыскатель­ских работ.

3. При изучении правовых аспектов лицензирования необ- ходимо иметь в виду, что в нашей стране нет единого феде- рального закона, который бы регулировал лицензирование всех подпадающих под этот метод государственного контроля видов предпринимательской деятельности. Действие Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ не распространяется на

¹ СЗ РФ. 2001. № 33. Ч. 1. Ст. 3430.

² СЗ РФ. 2005. № 27. Ст. 2719; см. также: Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 254-ФЗ // Российская газета. 2006. 31 дек.

деятельность кредитных организаций; деятельность, связанную с защитой государственной тайны; деятельность в области про­изводства и оборота этилового спирта, алкогольной и спирто­содержащей продукции; деятельность в области связи; бирже­вую деятельность; деятельность в области таможенного дела; нотариальную деятельность; страховую деятельность, за исклю­чением пенсионного страхования, осуществляемого негосудар­ственными пенсионными фондами; деятельность профессио­нальных участников рынка ценных бумаг; осуществление внешнеэкономических операций; осуществление международ­ных автомобильных перевозок грузов и пассажиров; приобре­тение оружия и патронов к нему; использование результатов интеллектуальной деятельности; использование орбитально-частотных ресурсов и радиочастот для осуществления телевизи­онного вещания и радиовещания (в том числе вещания допол­нительной информации); использование природных ресурсов, в том числе недр, лесного фонда, объектов растительного и жи­вотного мира; деятельность, работы и услуги в области исполь­зования атомной энергии; образовательную деятельность.

Лицензирование перечисленных видов деятельности уста­навливается другими федеральными законами. Так, гл. 6 Феде­рального закона от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи»¹ регули­рует лицензирование деятельности в области связи. Установле­но, в частности, что выдача, изменение условий или продление сроков действия лицензий на право деятельности в области связи, а также прекращение действия лицензий производятся компетентным федеральным органом исполнительной власти². В Законе РФ «О недрах» (в ред. Федерального закона от 3 мар­та 1995 г. № 27-ФЗ)³ несколько статей (ст. 12, 13¹—16) также посвящены лицензированию.

¹ СЗ РФ. 2003. № 28. Ст. 2895; последнюю редакцию см.: Феде­ральный закон от 29 декабря 2006 г. № 245-ФЗ // СЗ РФ. 2007. № 1. Ч. I. Ст. 8.

² Этот орган за последние годы неоднократно реорганизовывался и менял название. В настоящее время им является находящаяся в веде­нии Мининформсвязи России Федеральная служба по надзору в сфере связи. Положение о ней утверждено постановлением Правительст­ва РФ от 30 июня 2004 г. № 318 // СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2781.

⁵ СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823; последнюю редакцию см.: Федераль­ный закон от 25 октября 2006 г. № 173-ФЗ // СЗ РФ. 2006. №44.

Ст. 4538.

Что касается видов деятельности, не подпадающих под ука­занное исключение, то их исчерпывающий перечень приведен в ст. 17 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ. Введение лицензирования иных видов деятельности возможно только путем внесения дополнений в этот перечень. Ниже речь пойдет о лицензировании по Федеральному закону от 8 августа

2001 г. № 128-ФЗ.

Этим Федеральным законом:

а) закреплены юридические гарантии от возможных в буду- щем рецидивов излишеств в лицензировании. К лицензируе- мым относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государ- ства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными мето- дами, кроме как лицензированием;

б) уточнены полномочия Правительства РФ при осуществ- лении лицензирования. Правительство РФ утверждает положе- ния о лицензировании конкретных видов деятельности; опре- деляет федеральные органы исполнительной власти, осуществ- ляющие лицензирование конкретных видов деятельности; устанавливает виды деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование, а также перечень видов дея­тельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и федеральных органов исполнительной власти, разрабатываю­щих проекты положений о лицензировании этих видов деятель­ности, был утвержден постановлением Правительства РФ от 26 января 2006 г. № 45'. Минэкономразвития России выдает лицензии на осуществление экспортно-импортных операций с отдельными видами товаров; МПР России принимает норма­тивные правовые акты о форме долгосрочной лицензии на пользование объектами животного мира, а лицензии более чем на десяток видов соответствующей деятельности выдает подве­домственная ему Федеральная служба по надзору в сфере при­родопользования. Федеральная служба по ветеринарному и фи-

¹ СЗ РФ. 2006. № 6. Ст. 700.

тосанитарному надзору выдает лицензии на отдельные виды деятельности в области племенного животноводства, элитного семеноводства¹. В отдельных случаях в решении вопроса о пре­доставлении лицензии участвует несколько федеральных орга­нов исполнительной власти. Так, постановлением Правительст­ва РФ от 16 июля 2005 г. № 438² утвержден Перечень лекарст­венных средств, которые ввозятся в Россию на основании лицензии, выдаваемой Минэкономразвития России. Однако для получения лицензии необходимо представить в министер­ство заключение Федеральной службы по надзору в сфере здра­воохранения и социального развития о возможности выдачи та­кой лицензии;

в) установлены два порядка лицензирования — общий и упрощенный. Для получения лицензии в общем порядке ее со­искатель направляет или представляет в соответствующий ли­цензирующий орган заявление о предоставлении лицензии. В заявлении для юридического лица и индивидуального пред­принимателя указываются, в частности, адреса мест осуществ­ления лицензируемого вида деятельности и данные докумен­тов, подтверждающих факт внесения сведений о них в соот­ветствующий Единый государственный реестр юридических лиц. К заявлению должны быть приложены документы, исчер­пывающий перечень которых приведен в ст. 9 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ. Лицензирующий орган не вправе требовать от соискателя лицензии представления документов, не предусмотренных Федеральным законом.

Лицензия выдается на срок не менее пяти лет. По его окон­чании срок может быть продлен по заявлению лицензиата. По­ложениями о лицензировании конкретных видов деятельности может быть предусмотрено бессрочное действие лицензии.

У упрощенного порядка лицензирования прослеживаются особенности не только по сравнению с общим порядком, но также в зависимости от того, прибегает ли к нему соискатель лицензии (будущий лицензиат) или хозяйствующий субъект — уже действующий лицензиат, пожелавший заменить применен­ный к нему ранее общий порядок на упрощенный.

¹ См. подробнее утвержденные Правительством РФ положения о федеральных органах исполнительной власти.

² СЗ РФ. 2005. № 30. Ч. II. Ст. 3172.

Упрощенный порядок применяется не ко всем, а лишь в от­ношении отдельных видов деятельности, лицензирование кото­рых осуществляется в целях защиты имущественных прав и за­конных интересов граждан. Непременным условием примене­ния упрощенного порядка является заключение соискателем лицензии или лицензиатом договора страхования гражданской ответственности либо наличие у лицензиата сертификата соот­ветствия осуществляемого им лицензируемого вида деятельно­сти международным стандартам. Существенные условия дого­вора страхования и перечень сертификатов соответствия уста­навливаются Правительством РФ.

Соискатель лицензии, сразу решивший избрать упрощенный порядок лицензирования, к заявлению о предоставлении ли­цензии прилагает, помимо документов, необходимых при ли­цензировании в общем порядке, еще копию договора страхова­ния гражданской ответственности. Лицензиат же, пожелавший перейти на упрощенный порядок лицензирования, направляет или представляет в лицензирующий орган заявление об этом с приложением копии договора страхования гражданской ответ­ственности или копии сертификата соответствия осуществляе­мого им лицензируемого вида деятельности международным стандартам.

Во всех случаях установлен сокращенный срок рассмотрения лицензирующими органами заявлений о применении упрощен­ного порядка лицензирования — не свыше 15 дней. Лицензи­рующими органами не проводятся", предварительная проверка возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий, плановые проверки соответствия дея­тельности лицензиата лицензионным требованиям или услови­ям (подробнее см. п. 6 ст. 9 Федерального закона от 8 августа

2001 г. № 128-ФЗ);

г) лицензирующие органы ведут реестры лицензий на все виды деятельности, лицензирование которых они осуществляют. В реестр заносится обширная информация о лицах, получивших лицензию, и об их предпринимательской деятельности (см. ст. 10 и 14 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ). Эта информация открыта для ознакомления с ней физических и юридических лиц;

д) закреплены требования в отношении лицензий юридиче- ских лиц к индивидуальным предпринимателям на случай ре- организации последних и появления иных новых обстоя­тельств. Так, в случае реорганизации юридического лица в фор­ме преобразования, изменения его наименования или места его нахождения либо изменения имени или места жительства ин­дивидуального предпринимателя, а также в случае изменения адресов мест осуществления юридическим лицом или индиви­дуальным предпринимателем лицензируемого вида деятельно­сти лицензиат — юридическое лицо или индивидуальный пред­приниматель либо его правопреемник обязаны подать заявле­ние о переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии¹;

е) законодательно определены границы лицензионного кон­троля. Он проводится лицензирующим органом в целях про­верки полноты и достоверности сведений о соискателе лицен­зии, содержащихся в представленных им заявлении и докумен­тах, возможности выполнения им лицензионных требований и условий, а также проверки сведений о лицензиате и соблюде­ния им лицензионных требований и условий при осуществле­нии лицензируемого вида деятельности.

Лицензирующий орган обязан приостановить действие ли­цензии в случае привлечения судьей лицензиата к администра­тивной ответственности за нарушение лицензионных требова­ний и условий, а если лицензиат в установленный судьей срок не устранит эти нарушения — обратиться в суд с заявлением об ан­нулировании лицензии. Лицензия аннулируется решением суда.

4. По ныне действующему законодательству коммерческие организации, как правило, не обязаны указывать в учреди­тельных документах виды своей деятельности и осуществлять любую деятельность, не запрещенную законом. Однако при занятии предпринимательством им да и другим хозяйствую­щим субъектам надо проявлять осторожность в выборе своей деятельности и не допускать до получения специального раз­решения такой, на которую необходима лицензия. Лицо, осу­ществляющее предпринимательскую деятельность без специ­ального разрешения (лицензии), несет уголовную ответствен-

¹ Об особенностях судьбы лицензий при реорганизации юридиче­ских лиц в форме слияния и при реорганизации в форме присоедине­ния, разделения или выделения осуществляющих лицензируемые ви­ды деятельности субъектов естественных монополий см. соответствен­но п. 1 ст. 11 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ.

ность по ст. 171 УК РФ. Равным образом и должностные лица органов, уполномоченных на ведение лицензионной деятель­ности, за неправомерный отказ или уклонение от выдачи ли­цензии привлекаются к уголовной ответственности по ст. 169 УК РФ.

Уголовная ответственность физических лиц наступает в слу­чае, если их деятельность без лицензии или с нарушением ус­ловий последней причинила крупный ущерб гражданам, орга­низациям или государству либо сопряжена с извлечением дохо­да в крупном размере. Если такого рода последствий нет, то противоправное поведение рассматривается в административ­ном порядке.

В административном порядке несут ответственность за нару­шение лицензионного законодательства не только физические лица, но и все хозяйствующие субъекты. Например, осуществле­ние предпринимательской деятельности без специального раз­решения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна), влечет наложение административно­го штрафа на граждан в размере от 20 до 25, на должностных лиц — от 40 до 50, на юридических лиц — от 400 до 500 мини­мальных размеров оплаты труда с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой. Осу­ществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицен­зией), влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 15 до 20, на должностных лиц — от 30 до 40, на юри­дических лиц — от 300 до 400 минимальных размеров оплаты труда (ч. 2 и 3 ст. 14.1 КоАП РФ). Федеральный закон от 2 июля 2005 г. № 80-ФЗ дополнил ст. 14.1 КоАП РФ ч. 4, которой введе­на повышенная ответственность за грубое нарушение условий лицензии. Понятие грубого нарушения в отношении конкретно­го лицензируемого вида деятельности устанавливается Прави­тельством РФ.