Тема 5: Институты и органы Европейского Союза.

1. Основы институционной системы Европейского Союза. Понятия «институт» и «орган».

В связи с существующими на сегодняшний день тенденциями в развитии ЕС, большое внимание в работах многих ученых юристов-международников уделяется вопросам организационно-институциональной структуры ЕС. Если говорить о деятельности ЕС в целом, то его главным звеном является, непосредственно, наличие внутренней структуры, которая характеризуется формированием определенных органов, перед которыми ставятся цели и задачи, которые обладают полномочиями и несут ответственность за принятые решения и за осуществляемую деятельность.

Одним из важных вопросов в организационной структуре ЕС является разграничение понятий "орган" и "институт". Большинство квалифицированных специалистов по вопросам европейского права сходятся во мнении о том, что в рамках ЕС существуют и органы, и институты, а также что следует относить к каждому из этих понятий. При этом необходимо помнить о том, что не все органы могут быть институтами, и не все институты выполняют функции органов в рамках ЕС. А. Я. Капустин в своих работах использует три термина: "институционная система", "институт", "вспомогательные органы". "Принципы организации и функционирования институционной системы ЕС получают свое выражение в деятельности институтов и вспомогательных органов сообществ". Н. Р. Мухаев, Л. М. Энтин, А. О. Четвериков используют термин "институциональная система ЕС", "организационно-управленческая структура ЕС", а также "органы" и "институты": "Примечательно, что с учреждением Европейского Союза не были созданы новые институты и другие органы", "отдельные изменения, произошедшие в организационно-управленческой структуре Евросоюза, сводятся к следующему..."; "институциональная система - важнейшая составная часть механизма ЕС. Согласно учредительным договорам Европейский Союз для осуществления своей миссии должен обладать необходимыми институтами и ресурсами"; "каждый институт Союза имеет собственные правила процедуры (внутренний регламент)".

Что касается непосредственно разграничения понятий "институт ЕС" и "орган ЕС", то, на наш взгляд, оно состоит в следующем: под институтом необходимо подразумевать главные органы ЕС, наделенные полномочиями, а под термином "орган" - те структуры, которые создаются институтами ЕС в качестве вспомогательных, для повышения эффективности своей деятельности. Подобного рода разграничение можно также встретить во многих работах юристов-международников. Например, А. Я. Капустин выделяет институты ЕС, а также вспомогательные органы: "в учредительных договорах ЕС предусматривается создание Экономического и Социального Комитета в помощь Совету и Комиссии; комитет регионов был учрежден Маастрихтским договором с целью обеспечения представительства региональных и местных органов государств-членов...". Л. М. Энтин считает, что в рамках ЕС следует использовать понятие "институциональная система ЕС". Под институциональной системой он подразумевает следующее: "совокупность руководящих органов ЕС, наделенных особым статусом и правомочиями. Все основные параметры этой системы описаны и закреплены в учредительных актах. Институциональная система в широком смысле слова включает также и иные органы". А. О. Четвериков считает, что "термином "институты" в праве Европейского Союза обозначаются руководящие органы данной организации, на которые возложено осуществление ее основных задач. Институты Европейского Союза одновременно выступают в качестве институтов каждого из Европейских сообществ: Европейского сообщества, Европейского объединения угля и стали, Европейского сообщества по атомной энергии".

Прежде чем дать характеристику каждому институту и органу ЕС, на наш взгляд, необходимо кратко проанализировать историю формирования организационно-институциональной структуры ЕС на протяжении всего периода существования ЕС, начиная от Европейских сообществ и заканчивая Лиссабонским договором.

Согласно Парижскому договору об учреждении ЕОУС 1951 г. институтами Объединения являются: высший руководящий орган и состоящий при нем Консультативный комитет; Общая ассамблея (ниже именуемая "Европейский парламент") ; Специальный Совет министров (ниже именуемый "Совет"); Суд ЕС (ниже именуемый "Суд"). Ревизия осуществляется Палатой аудиторов, действующей в рамках полномочий, приданных ей настоящим Договором.

С принятием Маастрихтского договора прежние институты сохранились, также не подверглись изменению их сфера деятельности, основные функции и компетенция. Но стоит иметь в виду, что изменились названия некоторых институтов. Совет Европейских сообществ принял решение в дальнейшем именоваться Советом ЕС, также были переименованы: Комиссия Европейских сообществ - в Европейскую комиссию; палата аудиторов - в Европейскую палату аудиторов. Главным достижением Маастрихтского договора стало закрепление Европейского совета в качестве главного, руководящего органа: "Европейский совет дает Союзу необходимый побудительный импульс для развития и определяет общие политические ориентиры".

Существенные изменения были внесены в деятельность органов и институтов ЕС Амстердамским договором 1997 г. Они состоят в следующем: повышение роли Европарламента, с которым должен консультироваться председатель Совета; государства-члены могут передавать на рассмотрение Совета вопросы, касающиеся общей внешней политики и политики безопасности; председатель Совета вправе созывать чрезвычайное заседание; вводится новый пост Верховного председателя по общей внешней политике и политике безопасности (лицо, занимающее этот пост, одновременно является генеральным секретарем Совета и имеет подчиненный ему аппарат - отдел планирования политики и раннего предупреждения)".

Изменения, внесенные Ниццким договором, существенно не повлияли на деятельность органов и институтов ЕС. В основном, в рамках данного Договора, были "расширены возможности институтов Союза по контролю за соблюдением государствами-членами демократических принципов общественного строя". И все же в Договор, учреждающий Европейское сообщество, были внесены следующие изменения, касающиеся органов и институтов ЕС: "Совет ЕС: а) в Совете ЕС квоты членов, которые, однако, ставят в более выгодное положение крупные страны ЕС; б) Совету предоставлено право судебной палаты. Комиссия: а) предпринята реформа количественного состава Комиссии; б) усилена власть Председателя Комиссии; в) по иному урегулирована процедура назначения Председателя Комиссии и иных ее членов. Суд: а) введены новые судебные органы - судебные палаты в целях осуществления судебных полномочий в некоторых специальных сферах: служебной, интеллектуальной собственности и др.".

В 2004 г. была сделана попытка принять единую для Европы конституцию, и, как уже известно, она не увенчалась успехом. И все же данный документ оказал существенное влияние на дальнейшее развитие ЕС. Согласно конституции, если бы она вступила в силу, вся существующая система руководящих и иных органов осталась бы прежней, с той разницей, что имела бы трехуровневый характер: "высший уровень заняли бы институты Союза - в этом качестве конституция признавала Европейский парламент, Европейский совет, Совет министров (Совет), Европейскую комиссию и Суд ЕС. В силу их особой важности статус института также предоставлен был двум органам специальной компетенции - ЕЦБ и Счетной палате; второй уровень - подразделения, не получившие статус института Союза, по сложившейся традиции именовались бы органами; третий уровень - конституция впервые выделяла в отдельную категорию учреждения Союза. Термин "учреждения" используется для обозначения тех подразделений Союза, которые созданы для выполнения специальных функций и обладают самостоятельной правосубъектностью в качестве юридического лица".

Наконец, согласно Лиссабонскому договору была уточнена трехуровневая система управления ЕС, состоящая из институтов, наделенных властными полномочиями, других органов (создаваемых на основании учредительных документов и по решению институтов) и новой категории, названной учреждениями (которые ранее рассматривались как разновидность органов).

В соответствии с данным Договором в институциональную структуру ЕС входят в целом семь институтов. Два из них - Европейский совет и Совет ЕС - состоят из руководителей национальных государств и представляют в рамках ЕС национальные интересы, согласуемые с интересами ЕС в целом. Пять институтов - Европейский парламент, Европейская комиссия, Суд ЕС (Европейская судебная система), ЕЦБ и Счетная палата - относятся к числу наднациональных органов ЕС. Их члены формально независимы от национальных властей. Они должны руководствоваться в своей деятельности интересами ЕС и предписаниями европейского права'. Европейский инвестиционный банк и Европейский инвестиционный фонд рассматриваются в качестве финансовых органов ЕС. Что касается Европейского экономического и социального комитета и комитета регионов, то данные образования в рамках ЕС представлены в качестве консультативных органов ЕС.