Тема 2.2. Парламент в зарубіжних країнах План семінарського заняття

1. Парламент, його структура (внутрішня та зовнішня).

2. Структура парламенту:

а) двопалатні парламенти;

б) однопалатні парламенти.

3. Способи формування палат двопалатного парламенту та однопалатного парламенту.

4. Правове становище депутата: депутатський імунітет та індемнітет.

5. Компетенція парламентів.

6. Законодавча процедура в парламентах та її основні стадії.

7. Контроль парламенту над діяльністю уряду в парламентських державах.

8. Діяльність парламенту в сфері економіки.

9. Зовнішньоекономічні та судові повноваження парламенту.

1.Парламент, його структура (внутрішня та зовнішня)

Внутрішніми структурними елементами парламенту, його допоміжними органами, що реалізують функції парламенту, є:

1) керівні органи;

2) комітети та комісії;

3) парламентські фракції.

Важливу роль у діяльності парламенту відіграють його керівні органи, які можуть бути одноосібні або колегіальні.

В однопалатних парламентах і в нижніх палатах двопалатних парламентів керівництво палатами здійснюється одноосібно їх головами (англомовні країни, Японія). Голову, як правило, обирають депутати зі свого складу і найчастіше його іменують спікером (Великобританія, Індія), іноді - головою (Греція, Україна, Хорватія) або президентом (Австрія, Німеччина). Посада голови верхньої палати в різних країнах обіймається по-різному. У деяких країнах голова верхньої палати обирається так само, як і голова нижньої палати (Італія, Франція, Японія), а в інших - цю посаду обіймають за посадою (віце-президент Індії, США, лорд-канцлер Великобританії) або головують по черзі представники від різних земель (по півроку-рік кожний) в алфавітному порядку найменувань земель (Австрія, Німеччина), або призначається (Канада).

Обсяг повноважень голови парламенту (палати) є досить широкий. Зазвичай він стежить за дотриманням регламенту, веде засідання, визначає порядок денний засідань та першочерговість розгляду питань, організовує виконання парламентських рішень, керує дебатами, представляє парламент (палату) у відносинах з іншими державними органами, міжнародних відносинах тощо. Голова парламенту важається політично нейтральною фігурою. Депутат, обраний на цю посаду, відразу ж припиняє всі формальні стосунки зі своєю партією, що має бути запорукою його політичної неупередженості.

Голова парламенту (палати) є найважливішою особою у державі, у деяких країнах він навіть може заміщати президента в разі його тимчасової відсутності (Білорусь, Італія, Латвія, Німеччина, Франція).

У парламентах більшості країн керівництво палат здійснюється виборними колегіальними органами (бюро, президія, правління тощо).

Кількісний склад колегіальних органів у ряді країн коливається у межах від трьох до п'яти осіб, але нерідко вони бувають й більш чисельні. Так, у Швейцарії бюро нижньої палати складається з десяти осіб, верхньої - з п'яти; у Франції - відповідно з двадцяти двох і двадцяти; в Італії до бюро кожної із палат входять по шістнадцять членів (голова палати, чотири заступника, три квестора і вісім секретарів).

Роль колегіального органу в керівництві палатою досить обмежена. Він здебільшого розглядається як робочий орган палати, тому що цей орган не виконує будь-яких політичних функцій загального характеру, а обмежується лише внутрішньопарламентськими справами.

Найголовнішим елементом внутрішньої структури парламенту є комітети та комісії.

У більшості європейських країнах такі органи парламенту іменуються комісіями, в англомовних та деяких інших країнах - комітетами. Як правило, між цими поняттями немає помітної відмінності, але у деяких країнах, наприклад, у США комітет має більші повноваження ніж комісія.

Комітети (комісії) відіграють важливу роль в діяльності парламенту, але головною їх функцією є попередній розгляд і оцінка законопроектів. Наприклад, згідно ч. 2 ст. 89 Конституції України 1996 р. "Комітети Верховної Ради України здійснюють законопроектну роботу...".

Парламентські комітети (комісії) формуються із депутатів на основі пропорційного представництва від парламентських фракцій. Комітети та комісії здійснюють свою діяльність відповідно до норм конституції та регламенту палати. Наприклад, згідно ч. 2 ст. 43 Конституції Французької Республіки 1958 р. у парламенті діє "...постійних комісій, кількість яких обмежена шістьома у кожній палаті", перелік яких визначається в регламенті французького парламенту.

Залежно від строку повноважень та обсягу компетенції комітети (комісії) поділяються на постійні і тимчасові. Наприклад, у п. 1 ст. 79 Конституції Республіки Болгарія 1991 р. зазначено, що "Народні Збори обирають зі свого складу постійні та тимчасові комісії".

Постійні комітети (комісії) утворюються зазвичай на увесь строк повноважень палати парламенту, іноді - тільки на період сесії. У двопалатних парламентах зазначені комітети (комісії), як правило, утворюються в кожній палаті. Іноді вони дублюють одна одну, мають однакові назви і розглядають одне і теж коло питань. А в таких країнах, як Ірландія та Ісландія постійні комісії взагалі не утворюються.

Постійні комітети (комісії) бувають спеціалізовані і неспеціалізовані. Спеціалізовані (галузеві) комітети (комісії) утворюються з визначеною компетенцією та відповідно до системи міністерств уряду, діяльність яких їм і підконтрольна.

Неспеціалізовані (універсальні) комітети (комісії) не мають чіткої компетенції і займаються розглядом будь-яких законопроектів за рішенням палати або голови палати.

Число постійних комітетів (комісій) у парламентах різних країн може помітно різнитися: від шести у кожній з палат Франції до двадцяти п'яти в бундестазі Німеччини. Найбільш розгалуженою і складною є система комітетів Конгресу США, де у Палаті представників діє двадцять два постійних і п'ять спеціалізованих комітетів, у Сенаті відповідно - шістнадцять і чотири комітети. Крім цього, діє чотири об'єднані комітети, які складаються із конгресменів і сенаторів.

Тимчасові комітети (комісії) утворюються для вивчення якого-небудь конкретного питання, після чого їх діяльність припиняється. Наприклад, у ч. 3 ст. 89 Конституції України 1996 р. зазначено, що "Верховна Рада України у межах своїх повноважень може створювати тимчасові спеціальні комісії для підготовки і попереднього розгляду питань.

На тимчасовій основі діють насамперед слідчі та спеціальні комітети (комісії). Утворення слідчих комісій або комісій з розслідування передбачається практично в усіх країнах. Наприклад, у ч. 4 ст. 89 Конституції України 1996 р. визначено, що "Верховна Рада України для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес, створює тимчасові слідчі комісії..."

У багатьох країнах зазначені комітети (комісії) наділені широкими повноваженнями. Наприклад, в Італії слідчі комісії наділені вищою слідчою владою, у Словенії та Португалії за ними визнані ті ж самі повноваження, що і за судами та слідчими органами, в Австрії та Німеччині вони при розслідуванні керуються вимогами кримінально-процесуального законодавства, а в ч. 5 ст. 76 Конституції Республіки

Спеціальні комітети (комісії) створюються для розгляду певного питання: підготовка рекомендацій з важливих політичних питань, розробка проектів реформ, державних програм тощо. Наприклад, у п. 1 ст. 181 Конституції Португальської Республіки 1976 р. зазначено, що "Асамблея Республіки... може створювати тимчасові слідчі комісії або тимчасові комісії для інших визначених цілей".

У двопалатних парламентах іноді утворюються тимчасові об'єднані спільні комітети (комісії), що утворюються на паритетних засадах представництва обох палат. Вони мають узгоджувальний характер та покликані знайти компроміс у розв'язанні розбіжностей між палатами при прийнятті певного законопроекту.

Невід'ємним елементом парламентської структури більшості країн є парламентські фракції. Якщо в Німеччині партійні об'єднання депутатів називаються парламентськими фракціями, то в Іспанії, Італії, Португалії їх прийнято називати парламентськими групами, у Франції - політичними групами, у Великобританії - парламентськими партіями, а в Австрії, Польщі - депутатськими клубами.

Питання організації та діяльності парламентських фракцій (груп, клубів) у тій чи іншій мірі знайшли своє відображення у конституціях Болгарії, Греції, Данії, Естонії, Іспанії, Італії, Румунії, Сербії, Словенії, Чорногорії, Швеції, а також у спеціальних законах деяких країн (Швейцарія).

Парламентські фракції (групи, клуби), як правило, утворюються за ознакою належності депутатів до тієї чи іншої політичної партії, блоку партій, які мають своє представництво в парламенті (Німеччина). Іноді можуть утворюватися і змішані парламентські фракції, де об'єднуються депутати, які не є членами будь-якої партії або які не виявили бажання стати членами фракції (груп, клубів), що утворилася на партійній основі (Австрія, Італія).

Фракції (групи, клуби) мають свою внутрішню організацію та керівні органи. Як правило, лідер партії є і керівником фракції, але в ряді країн роботою фракції керує спеціальний орган. У Німеччині - це виконавчий комітет, у Франції - бюро, у Швеції - довірча рада.

Фракції (групи, клуби) насамперед великих, правлячих партій наділені вагомими повноваженнями та виконують ряд важливих завдань:

- беруть активну участь у формуванні інших парламентських структур - постійних і тимчасових комітетів (комісій);

- здійснюють підбір кандидатур до керівних органів палат;

- суттєво впливають на формування уряду, використовують різні форми контролю за його діяльністю;

- впливають на роботу палат, вносять питання до порядку денного пленарних засідань;

- відіграють вирішальну роль при прийняті практично всіх парламентських рішень, впливають на хід законодавчого процесу.