4. Місцеві доходи як різновид публічних доходів

Чинне Українське законодавство, хоча і оперує терміном «місцеві доходи», однак обмежується регулюванням доходів місцевих бюджетів (ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» та БКУ ).

У теорії фінансового права доходи місцевих бюджетів визнача­ються як «грошові надходження, що отримуються за рахунок різно­манітних джерел, види яких визначені в БКУ, а розміри встановлені щорічними ЗУ про ДБУ та рішеннями про МБ, та котрі є необхідними для забезпечення виконання завдань, реалізації функцій ОМС і задоволення потреб місцевого населення».

Із прийняттям Конституції України 1996 року у фінансово-правовій науці розпочалася багаторічна дискусія щодо місця місце­вих доходів у системі державних доходів. Деякими вченими було зро­блено висновок, що відносини, які виникають у процесі формування дохідної частини місцевих бюджетів, слід розглядати поза межами предмета фінансового права. Подібні тенденції прослідковуються і в російській фінансово-правовій науці, де за ініціативи М.В. Карасьової в 90-х роках XX сто­ліття було порушено питання щодо співвідношення муніципальних фінансів та предмета фінансового права. [[ Аналізуючи предмет фінан­сового права, М.В. Карасьова дійшла висновку, що: 1) відносини з приводу формування, розподілу і використання фінансів місцевого самоврядування не є предметом фінансового права і виходять за межі фінансових правовідносин; 2) ОМС не є суб'єктами фінансової діяльності держави. ]] У подальшому вчена змінила свою позицію – у сучасних умовах, як підкреслює М. Карасьо­ва, предмет фінансового права утворюють відносини, які виникають у процесі фінансової діяльності держави та муніципальних утворень.

Висновки щодо відмежування норм, які регулюють розпо­дільні і перерозподільні відносини у сфері місцевих фінансів від фінансово-правових, та об'єднання їх у муніципальному праві є необґрунтованими, оскільки не враховують ряду концептуаль­них позицій теорії конституційного і муніципального права. На сьогодні досить по­ширеною є теза, що до муніципального права не можна ставитися як до галузі права, оскільки воно містить норми різних галузей. Окремі науковці розглядають муніципальне право як комплексну галузь права, а від­носини, які складають його предмет, як відносини комплексного ха­рактеру. Існує і інша думка, за якої муніципальне право є підгалуззю конституційного права, що регулює одну із форм народовладдя.

Незважаючи на існування подібних спірних позицій, як в укра­їнській, так і російській фінансово-правовій науці переважають по­гляди, що відносини, які виникають у процесі правового регулювання публічних фінансів ОМС, регулюються нормами фінансо­вого права та належать до предмета цієї галузі права, а доходи міс­цевих бюджетів є складовою публічних доходів.

Висновки сучасної української науки конституційного права не дають підстав категорично стверджувати про існування теоретичних передумов відмежування від державних групи місцевих доходів. Не за­перечуючи право ОМС на власні доходи, слід констатувати, що за сучасних умов, коли держава визначає обсяг функцій місцевого самоврядування і правове поле місцевих фінансів, доходи місцевих бюджетів об'єктивно існують у тісному взаємозв'язку з іншими видами державних доходів. Наприклад, відповідно до ста­тей 64-66 БКУ, у складі доходів бюджету місцевого самоврядування названо податок з доходів фізичних осіб (до доходів бюджетів Києва зараховується 50 % загального обсягу податку, що справляється на території міста). Цей податок не належить до місцевих, а є загальнодержавним податком.

Проблема полягає в тому, що функції місцевого самоврядування не забезпечено адекватними дохідними джерелами. Доходи, закріплені за МБ, недостатні для виконання покладених на місцеві органи функцій, а самі вони практично не мають повноважень щодо бюджетів. Як наслідок – загальнодержавні податки і трансфер­ти з ДБУ є основним джерелом надходжень до МБ. ]] У європейських країнах власні дохідні джерела у середньому становлять 70 - 90 відсотків доходів МБ, в Україні – лише 3 відсотки.

Незважаючи на те, що існує проблема забезпечення місцевих бю­джетів власними доходами, продовжує застосовуватися негативна практика спрямування власних надходжень місцевих бюджетів на здійснення видатків, пов'язаних із виконанням делегованих держа­вою повноважень. ]] На ці заходи спрямовується більш як третина власних доходів МБ. До делегованих належать, зокрема, повноваження у сфері осві­ти та охорони здоров'я. У більшості країн ці заходи фінансуються за рахунок коштів державного ДБ. Якщо повноваження в зазна­чених вище сферах делегуються органам МС, то, відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування, держава повинна стовідсотково забезпечити їх фінансування з ДБ.

До того часу, поки МБ будуть формуватись пе­реважно за рахунок загальнодержавних податків і зборів, немає об'єктивних підстав відмежовувати місцеві доходи від державних, розглядаючи їх як незалежні одне від одного поняття. Реалії сьогодення свідчать, що доходи МБ поки що відповідають критеріям однієї зі складових державних дохо­дів. Для такого висновку є як економічні, так і правові підстави, а саме:

1) Види місцевих доходів, порядок формування дохідної частини МБ та її склад визначаються державою в БКУ.

2) Доходи МБ складають переважно надходження від загальнодержавних податків і зборів. Місцеві бюджети не мають власної фінансової бази, яка б дозволила ОМС самостійно вирішувати в інтересах територіальної громади питання міс­цевого значення. Держава відповідно та на виконання вимог норм КУ бере участь у формуванні доходів бюджетів міс­цевого самоврядування і фінансово підтримує їх.

3) Місцеві податки і збори встановлюються виключно законом. ОМС відповідно до ст. 143 КУ, можуть встановити на своїй території тільки той податок чи збір, який вже до цього було встановлено законом (тобто ВРУ).

Місцеві доходи повинні стати основною вирішальною складо­вою у формуванні місцевих бюджетів. Для досягнення цієї мети необхідно: 1) переглянути повноваження ОДВ та ОМС щодо формування доходів МБ; 2) внести зміни до складу місцевих податків та зборів, включивши до цього переліку платежі, які здатні нести бюджетоформуюче навантаження.

Доцільно проаналізувати досвід зарубіжних країн, які за­стосовують теорію фіскальної автономії, зміст якої полягає в чіткому розмежуванні видаткових повноважень поміж бюджетами різних рівнів та наданні їм фінансових ресурсів, необхідних для самостійного виконання повноважень. Даний підхід сприяє ефективному виконанню завдань, що стоять перед кожним рівнем публічної влади.