3. Обов'язкові платежі як основна складова публічних доходів

Найбільш суттєву роль у складі публічних доходів відіграють надходження, які мають характер регулярного, постійного обов’язкового платежу до публічного (державного) фонду та сплата яких забезпечена приму­совою силою держави.

У ряді країн Європи та Америки, на відміну від України, питання встановлення і справляння обов'язкових платежів урегульовані на рівні конституційних норм.

У теорії сучасного фінансового права вчені висловлюють різні по­гляди щодо поняття та змісту обов'язкових платежів.

По-перше, до обов'язкових платежів відносять лише податки, збори та інші платежі, які закріплені в ПКУ. Якщо дотримуватися цієї концепції, то поза меж­ами обов'язкових платежів опиняться внески до фондів соціального страхування, штрафи та ряд інших платежів.

По-друге, під обов'язковими платежами розуміють частину державних доходів, сформовану при застосуванні обов'язкового методу залучення коштів. Однак, поділ доходів тільки за методом не може характеризувати той чи інший платіж у цілому.

По-третє, до обов'язкових включають ті платежі, стосовно яких законодавець передбачив можливість застосування примусового стяг­нення, незалежно від факту включення платежу до ПКУ.

Починаючи з квітня 2001 року, законодавець змінив свій підхід до поняття «примусове стягнення», не пов'язуючи його застосування лише з податками та іншими обов'язковими платежами. Примусо­ве стягнення коштів застосовується за рішенням суду як стосовно коштів, обов'язок сплати яких випливає із закону, так і до тих, що повинні бути сплачені на підставі цивільно-правового договору. Тому платежі, що надходять на обов'язковій основі, у свою чергу, прийнято поділяти на податки та неподаткові платежі. Так само стягнення обов'язкових платежів може здійснюватися податковим і неподатковим принципами (збори, мито). Держава, справляючи мито або збори, надає замість них платнику певну послугу. У випадку з податками держава їх справляє незалежно від надання спеціальних послуг окремим платникам.

Законодавець не дає відповіді, за яких умов платежі до дер­жавних (публічних) централізованих фондів набувають ознак обов'язкового платежу. Бюджетне та податко­ве законодавство України визначають різні підходи до поняття «обов'язкові платежі». Якщо виходити з логіки, закладеної в нормах БКУ (стаття 9), то до обов'язкових потрібно відносити тільки податкові платежі, тоді як рентні платежі, які, згідно з бюджетною класифікацією, включено до неподаткових, уже не роз­глядаються в числі обов’язкових. А це, у свою чергу, суперечить ПКУ, де рентні платежі прямо названі як обов'язкові. Аналогічно штраф і пеня – це завжди обов'язкові платежі, незалежно від того, чи названі вони у складі податкової системи, чи ні.

Таким чином поняття обов'язкових плате­жів є родовим і включає в себе окрім податків, також платежі неподаткового характеру – збори, плату, внески на соціальне страхування, штрафні санкції. В силу цього встановлення та справляння обов'язкових платежів регулюєть­ся нормами, що входять до різних фінансово-правових інститутів (інститут податкового права, інститут неподатко­вих доходів бюджету та інститут доходів публічних позабюджетних фондів).

Для того, щоб з'ясувати місце обов'язкових платежів у систе­мі публічних доходів, умови, за яких платіж набуває для платника ознак обов'язкового, а в органу стягнення виникає право його стяг­нути, необхідно чітко визначити загальні критерії, яким повинен відповідати кожен обов'язковий платіж, незалежно від особливостей його правового регулювання.

Основні ознаки обов'язкових платежів.

1) обов’язковість; 2) регулярність; 3) строковість; 4) рівномірність; 5) стійкість надходження; 6) можли­вість примусового виконання; 7) законодавча форма встановлення; 8) твердо фіксований розмір або ставка платежу, що не підлягає зміні за угодою сторін; 9) чітко визначенні в НПА суб’єкт та об’єкт платежу; 10) як правило, грошова форма (крім УРП, а до 2003 року – фіксований с/г податок); 11) безповоротність; характер; 12) публічний характер платежів; 13) запроваджуються з метою отримання публічним суб’єктом доходів для реалізації публічних видатків. Натомість така ознака, як індивідуальна безоплат­ність, характерна лише для податку та штрафних санкцій.

Однією з головних ознак обов'язкового платежу, визнаною майже у всіх країн світу та закрі­пленою конституційними нормами, є законодавча форма його вста­новлення. Обов'язковий платіж повинен установлюватися тільки законом. ]] Однак український законодавець не завжди дотри­мується цієї вимоги при встановленні як податків, так і неподатко­вих обов'язкових платежів, порушуючи норму КУ (п. 1. ч. 2. ст. 92).

Конституції окремих держав проголошують законодавчу форму встановлення лише податку, інші констатують її відносно всіх обов'язкових платежів. ]] У статті 103 Конституції Португалії зазначається, що закон установлює податки, мито, фіскальні доходи і гарантії платникам. Ще більш категорична вимога міститься у ст. 155 Конституції Албанії, де вказується, що мито, податки, національні і місцеві фінансові зобов'язання, зниження або звільнення від їх сплати певних категорій платників, а також спосіб їх утримання визначаються законом. Схожі за змістом положення закріплені в Конституціях Казахстану, Литви, Естонії. Білль про права 1689 року одним з перших містив вимоги щодо встановлення публічних платежів законом (актом парламенту).

У країнах англосаксонської правової традиції судовий прецедент, як форма права, підтверджує потребу у законодавчому встановленні обов'язкових платежів. Прикладом цього є судове рішення за справою Конгрів, прийняте судом Великобританії. Деякі власники ліцензій на здійснення телевізійної діяльності до закінчення строку їх дії придба­ли нові ліцензії. Це було зроблено напередодні запровадження нового розміру оплати ліцензій. Міністр внутрішніх справ, наділений деле­гованими законодавством повноваженнями відкликати ліцензії, при­йняв рішення про відкликання ліцензій до їх оплати за новими тари­фами. Суд, розглянувши матеріали справи, кваліфікував дії міністра, як спробу запровадити новий додатковий збір без відповідного дозволу парламенту, та визнав їх незаконними.

Щодо неподаткових доходів, то їх обов'язковість здебільшого випли­ває теж із закону, але не податкового. Наприклад, адміністративні штра­фи справляються відповідно до КУпАП, штрафи за порушення державної дисципліни цін – відповідно до Закону України «Про ціни і ціноутворення», за вчинення злочинів штрафи справляються у відповідності із ККУ і т.д. Проте, на сьогодні в чинному законодавстві відсутні норми, які б чіт­ко регулювали процедуру встановлення неподаткових платежів. У зв'язку з цим справляння деяких з них запроваджується не тільки законом, але і постановами КМУ та навіть актами ЦОВВ. Процедура встановлення неподаткових платежів має на сьогодні, як правило, дворівневий характер. У законі, відмінному від податко­вого, визначаються лише підстави для внесення платежу та його на­зва. Механізм же справляння регулюється КМУ або іншими органами виконавчої влади.

Обов'язкові платежі мають публічний характер. Кошти, які надійшли від платників обов'язкових платежів, спрямовуються на покриття публічних видатків для задоволення загальносуспільних потреб. Обов'язкові платежі можуть бути зараховані тільки до державного чи місцевих бюджетів, до державних цільових позабюджетних фон­дів, які за своєю природою є публічними фондами (Пенсійного фонду; фонду соціального страхування; Фонду гарантування вкладів фізич­них осіб), а не на користь окремого суб'єкта господарювання.

Обов'язковість платежу дося­гається його примусовим характером. Будь-який обов'язковий пла­тіж, незалежно від того, чи платник виконує свій обов'язок щодо його сплати добровільно, чи до нього застосовуються примусові заходи, є примусовим платежем. Добровільна сплата відбувається у зв'язку з тим, що платник розуміє невідворотність виконання обов'язку щодо сплати платежу та можливість застосування до нього заходів фінансово-правового примусу.

Юридична конструкція обов'язкового платежу (ознака формальної визначеності платежу) повинна закріплюватись в НПА, яким встановлюється цей платіж. Елементами будь-якого з обов'язкових платежів, незалежно від його правової природи, є: 1) об'єкт плате­жу; 2) платник; 3) ставка; 4) строк сплати; 5) база та одиниця нарахування; 6) пільги (факультативний елемент).

Усі обов'язкові платежі слід розглядати як платежі безеквівалентні. Більшість учених цю ознаку пов'язує тільки з податком, запе­речуючи можливість її застосування щодо інших обов'язкових пла­тежів. Однак при цьому безеквівалентність фактично ототожнюється з безоплатністю. Сума платежу (збору) може як покривати витрати державного органу з надання послуги, так і бути меншою чи більшою, ніж ці витрати. Тобто обов'язковий платіж не є прямим еквівалентом вартості послуги, у зв'язку з наданням якої він вноситься. Він має фіксований розмір або ставку, визначені в нормативному акті, і не залежить від фактичних витрат, понесених у кожному конкретному випадку. Платник не отримує від держави, уповноваженого держа­вою органу майнового еквіваленту рівноцінного сплаченому ним обов'язкового платежу.

При сплаті податку ознака безеквівалентності збігається з його іншою ознакою – індивідуальною безвідплатністю. Для платника обов'язковий платіж є або індивідуально безвідплат­ним (що притаманно податкам), або частково відплатним. Сплата обов'язкового платежу, відмінного від податку, передбачає надан­ня платнику певної компенсації у вигляді прав, послуг публічно-правового характеру чи здійсненні на його користь юридично значи­мих дій.

Крім того, поняття «обов'язковий платіж» не є тотожним поняттю «оплата». Оплата, на відміну від сплати обов'язкового платежу, – це матеріальне відшкодування за надані товари (послуги), яке передбачає еквівалентну компенсацію покупцем витрат, понесених продавцем товару (послуги). За своєю правовою природою відносини, які виникають при оплаті послуг, суттєво відрізняються від відносин зі сплати обов'язкового платежу та регулюються цивільним правом.

Платіж не можна назвати ціною послуги. В окремих випадках надання послуги публічно-правового характеру може здійснюватися і без сплати відповідної суми збору чи іншого обов'язкового плате­жу, або сплати у значно меншому розмірі (надання пільг).

Регулярний характер обов’язкових платежів. Для плат­ника платіж може бути як регулярним, так і разовим, однак для бюджету чи позабюджетного цільового фонду – це вид доходу, що надходить до дохідної частини відповідного фонду регулярно, тобто повторюється в кожному фінансовому (бюджетному) році. ]] Усі види обов'язкових платежів є стабільним (стійким) джерелом поповнення дохід­ної частини централізованих грошових фондів. Наприклад, штраф є разовим платежем для платника, але при цьому – регулярним надходженням до бюджету чи публічного позабюджетного фонду. У зв'язку із цим до обов'язкових платежів не можна віднести, на­приклад, доходи від приватизації, які позбавлені ознак стабільності та регулярності.

У разі виникнення у платника боргу щодо сплати обов'язкового платежу до нього в порядку, визначеному законодавцем, застосову­ється механізм примусового стягнення. ]] Система обов'язкових платежів повинна бути побудована таким чином, щоб у платників не залишалося сумніву щодо неминучості сплати цих пла­тежів.

Ураховуючи розглянуті ознаки, обов'язкові платежі – це врегульовані норма­ми права платежі публічно-правового характеру, які є регулярним джерелом формування централізованих грошових фондів публічної влади та обов'язковість сплати яких забезпечена примусовою силою держави.

Ознакам обов'язкового платежу відповідають:  податки та збори – складові податкової системи України;  штрафи та інші надходження штрафного характеру (у т. ч. пеня);  збір чи інший вид платежу за здійснення на користь платника з боку державних органів чи ОМС юридично значимих дій, надання прав та переваг (ліцензійні та реєстраційні збори);  збори до фонду гарантування вкладів фізичних осіб;  єдиний внесок на загальнообов’язкове соціальне страхування.

Законодавець досить вільно оперує такими термінами, як «збір» та «плата», застосовуючи їх без будь-якого обґрунтування щодо пла­тежів, відмінних за своєю правовою природою – як до обов'язкових платежів, так і до платежів приватноправового характеру. На відміну від виконання функціональних обов'язків держав­ним органом, цивільно-правова послуга не може мати примусового характеру для суб'єкта, який надає подібну послугу. Уповноважений державою орган при виконанні своїх владних повноважень не має права відмовити у здійсненні певних дій одній особі, наприклад, у реєстрації її як суб'єкта господарювання, якщо такі дії вже були надані іншій особі, при дотриманні кожним з учас­ників правовідносин умов, визначених законом.

У межах цих відносин державний орган виконує покладені на нього функції з державного управління, на реалізацію яких передба­чено бюджетні кошти. Фінансування державного органу з виконання ним державних функцій повинно здійснюватися із відповідного бю­джету (державного бюджету), а не з інших джерел. Ст. 2 ЗУ від 30 червня 1999 року «Про джерела фінансування органів державної влади» в ред. 12.08.12 передбачено, що органи державної влади здійсню­ють свою діяльність виключно за рахунок бюджетного фінансування в межах, передбачених ЗУ про ДБУ на відповідний рік. Заявники як платники податків, уже сплатили до бюджету нецільові платежі у вигляді податків, які в тому числі спрямовуються і на покриття витрат державних органів, пов'язаних з їх основною діяльністю. Подібні принципи знайшли ві­дображення і в німецьких наукових джерелах, де проголошується, що потреба держави у коштах покривається за рахунок загального податкового тягаря, а не за рахунок індивідуального. Тобто за раху­нок податків, а не «обов'язкових платежів, що дають певні права». Інші публічні платежі, які платник вимушений сплатити у зв'язку із зверненням до такого органу, потрібно розцінювати як обов'язкові платежі.

У відносинах із заявником владний суб'єкт виконує покладені на нього владні функції і виступає як орган влади, а не рівноправний суб'єкт. За висновком німецьких учених, до якого необхідно прислу­хатися і українському законодавцю, з метою недопущення запрова­дження необґрунтованих зборів та інших платежів принцип правової держави заперечує комерціалізацію державного управління і обмеж­ує витрати, пов'язані з наданням послуг державою. Коли державний орган виконує на користь замовника інші дії, які не входять до його функціональних обов'язків, то сплачені у зв'язку з цим платежі по­збавлені ознак обов'язковості.

При отриманні платником послуги публічно-правового характе­ру у платника відсутня альтернатива вибору. Він позбавлений мож­ливості отримати послугу в іншого суб'єкта, ніж як це визначив за­конодавець.

Вищенаведене дозволяє зробити висновок, що платіж визнається обов'язковим, а послуга публічно-правовою, якщо: 1) платіж сплачу­ється у зв'язку з виконанням суб'єктом публічної влади обов'язків, що входять до його компетенції та закріплених за ним у норматив­ному акті; 2) у платника при зверненні до суб'єкта публічної влади (при реєстрації як суб'єкта господарювання, при отриманні ліцензії тощо), як правило, відсутня альтернатива вибору надавача послуги; 3) сторони позбавлені права визначати розмір платежу та строки його внесення.

Крім платежів, які надходять до бюджету чи публічного позабю­джетного фонду, існують неподаткові платежі у вигляді зборів та плати, які сплачуються на користь публічного суб'єкта, що не нале­жить до ОДВ чи ОМС. За кордоном такі платежі отримали назву «парафіскалітети». ]] Набуті у вигляді особливих платежів фі­нансові кошти залишаються поза межами бюджетного права, уни­кають періодичного контролю парламенту як позабюджетні надхо­дження, що наносить шкоду принципу повного відображення зібра­них коштів у бюджеті, про що зазначають німецькі вчені. На їх дум­ку, система платежів, що не мають податкового характеру, розхитує прийняті норми справляння податків і відриває оподаткування від правового регулювання. З ними слід погодитися. Будь-яка послуга, порядок надання та розміри оплати якої визначаються державою і закріплені в нормативному акті, повинна здійснюватися з опла­тою на користь бюджетного фонду. Існування платежів поза цен­тралізованими грошовими фондами держави негативно впливає як на формування дохідної частини бюджету, так і на стан фінансової дисципліни в країні.

Від правильного визначення місця кожного виду платежу в сис­темі доходів, зокрема в системі обов'язкових платежів, залежить по­рядок його встановлення та введення, підстави справляння та стяг­нення. З цією метою необхідно провести чітку межу між окремими видами платежів. Наприклад, між податками та зборами, що входять до податкової системи України; між зборами та внесками до позабю­джетних фондів; між зборами, одні з яких є складовою податкової системи, а інші – знаходяться поза межами податкової системи; між податками та неподатковими платежами.