63

ВСТУП

В останні роки питання фінансової децентралізації бюджетної системи України обговорюється особливо гостро, тому що вона є однією з фундаментальних умов незалежності й життєздатності органів місцевого самоврядування: децентралізація процесів прийняття рішень збільшує можливості участі місцевої влади в розвитку підконтрольної їй території; фіскальна децентралізація сприяє ефективному забезпеченню суспільними послугами шляхом діяльного узгодження витрат органів влади з місцевими потребами.

Але реалізація законодавчо закріпленого права кожного адміністративно-територіальної одиниці на економічну самостійність неможлива без наявності в кожного органа влади власного бюджету й права його складання, твердження й виконання без зовнішнього впливу. А це означає, що кожний орган місцевої влади повинен володіти власними фінансовими джерелами, достатніми для організації керування економікою й соціальною сферою на своїй території. Одночасно із цим він повинен володіти відносною самостійністю в керуванні податками й іншими зобов'язаннями, які надходять у відповідний бюджет.

Тому саме місцевим бюджетам як основній фінансовій базі місцевого самоврядування, належить особливе місце в бюджетній системі нашої держави. Важлива роль приділятися місцевим бюджетам і в рішенні питань соціально-економічного розвитку території, тому що саме з місцевих бюджетів проводитися фінансування установ утворення культури охорони здоров'я, засобів масової інформація, також фінансуються різні молодіжні програми, витрати на соціальний захист і соціальне забезпечення населення.

На жаль, у цій ділянці бюджетної системи зберігається безнадійно застарілий механізм централізованого регулювання вищими органами доходів місцевих бюджетів. Це позбавляє органи влади фінансової самостійності, на довгі роки закріплює залежність розвитку місцевої економіки й соціальної сфери від можливостей і бажань вищих органів влади вирішувати проблеми, які властиві даної території району, села, селища.

Таким чином, сьогодні ставати питання про розробку діючого механізму, що визначав би нові принципи формування місцевих бюджетів, чіткий розподіл функцій і повноважень всіх рівнів влади, а звідси - витрат кожного виду бюджету, і що саме головне - розмежування доходів між різними ділянками бюджетної системи. При цьому питання бюджетної політики оподатковування й накоплень відносин повинні розглядатися й вирішуватися комплексно, оскільки вони тісно взаємозалежні, жоден із цих елементів не може бути реформований без двох інших.

Ці й інші питання, пов'язані з фінансовою самостійністю місцевих органів влади, не є новими. Але багато хто з них вимагає практичного рішення.

Саме ця обставина й визначила актуальність у вивченні процесу формування й виконання місцевих бюджетних та ролі планування в процесі використання засобів на виконання програм розвитку регіону на місцевому рівні.

Об'єктом проведення аналізу в даній роботі є бюджетний процес у Добропольському районі за 2007-2009 року, економічний аналіз формування й стану доходів і витрат місцевого бюджету за проведенням витрат.

Предметом дипломної роботи є теоретичні й практичні аспекти формування й виконання місцевих бюджетів, їхня роль у соціально-економічному розвитку України.

Ціль роботи - доскональне вивчення бюджетного процесу, надходження й витрати бюджетних засобів, відпрацьовування рекомендації з формування бюджету й використанню засобів.

Для досягнення цієї мети ставляться наступні завдання:

вивчення економічного змісту місцевих бюджетів і їхньої ролі в соціально-економічних процесах;

вивчення проблем формування й використання місцевих бюджетів;

розробка пропозицій по вдосконаленню діючого механізму функціонування місцевих бюджетів.

Результатом проведення аналізу повинні стати пропозиції по вдосконаленню надходжень доходів у місцевий бюджет Добропільського району й фінансування витрат.

Теоретико-методологічна основа написання роботи базується на використанні законодавчих актів, що стосуються питань формування й використання місцевих бюджетів (Закони України: "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про Державний бюджет України на 2007", "Про Державний бюджет України на 2008", "Про Державний бюджет України на 2009", Бюджетний кодекс України й ін.), інформаційну базу - дані фінансового керування Добропільської райдержадміністрації по виконанню бюджетів Добропільського району за 2007 рік, 2008 рік, 2009 рік, матеріали періодичної преси, інші джерела інформації.

1. Методологія формування та використання місцевих бюджетів

1.1 Роль місцевих бюджетів у соціально-економічному розвитку України

Місцеві бюджети відіграють величезну роль у соціально-економічному розвитку України. Законодавчо це регламентовано Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", Бюджетним кодексом України, а також Конституцією України.

Місцеві бюджети, будучи органічною частиною державного бюджету, пов'язані з рухом і розподілом тієї частини створюваного в матеріальному виробництві національного доходу, що виражена в грошовій формі, направляється по каналах цих бюджетів в основному на задоволення соціально-культурних і комунально-побутових потреб населення.

Дійсно, формування й використання ресурсів місцевих бюджетів виражає планомірний рух суспільного продукту між учасниками виробничого процесу й державою, а також державою й населенням. У результаті цього руху виникають певні фінансові відносини між підприємствами, організаціями й установами виробничої й невиробничої сфери; між ланками бюджетної системи; між державою й населенням. Такі відносини мають не тільки кількісний, але і якісний аспект.

Економічна сутність місцевих бюджетів проявляється в їхньому призначенні, що складається у формуванні грошових фондів, що є джерелом фінансового забезпечення діяльності місцевих Рад; розподілі й використанні цих фондів [4, с.112-117].

Фонди усе більше використовуються для регулювання економічних процесів, впливають на розміщення продуктивних сил, сприяють підвищенню конкурентоспроможності продукції, що випускається місцевими підприємствами, створенню територіальної інфраструктури, фінансуванню витрат по відтворенню трудових ресурсів, відіграють важливу роль у реалізації соціальних програм, фінансуванні соціальних витрат.

Реалізація фінансових повноважень органів місцевого самоврядування тісно пов'язана зі здійсненням бюджетного процесу на регіональному рівні. Сформована система накоплень відносин нерідко приводить до порушення балансу інтересів і зниженню міри відповідальності окремих рівнів влади за покладені на них завдання. Відносно фінансового забезпечення реалізації наданих повноважень особливо актуальною проблемою є своєчасне прийняття й виконання місцевих бюджетів, тобто чітка організація бюджетного процесу.

Істотною ознакою сучасного бюджетного процесу стає різне тлумачення сутності бюджету, у зв'язку із чим, з'являється необхідність його дослідження в декількох аспектах, найважливішими з яких є:

бюджет як норма права;

бюджет як баланс;

бюджет як план муніципальної сфери;

бюджет як компонент циклічного процесу, що щорічно повторюється.

Як норма права, бюджет розглядається як головний нормативний акт по питанню реалізації фінансової політики держави. На місцевому рівні державної влади він являє собою рішення сесії Ради народних депутатів, що затверджують обсяги бюджетних і позабюджетних доходів і витрати засобів. Особливістю в цьому випадку є наявність так званих бюджетних кошиків, по одній з яких приймається рішення про виділення накоплень трансфертів.

Формальною метою накоплень відносин є забезпечення відповідності між доходами й витратами бюджетів різного рівня в тих випадках, коли власних доходів недостатньо для покриття необхідних бюджетних витрат. Оскільки накоплення відносини є єдиним доступним державі засобом перерозподілу фінансових ресурсів між регіонами, їхньою метою, по суті, є підтримка на прийнятному рівні міжрегіональних розходжень у ступені соціально-економічного розвитку.

Досліджуючи поняття бюджету в аспекті балансу прибутків і видатків, слід також зазначити відсутність можливості прямого впливу на збалансованість ресурсів і потреб. Традиційним для бюджетної системи України є незбалансованість бюджетів всіх рівнів, за рідкісним винятком окремих бюджетів, де в силу об'єктивних причин є перевищення доходів над витратами (наприклад, бюджет м. Києва). Більшість місцевих бюджетів не має достатньої власної дохідної бази.

Бюджет органів місцевого самоврядування прийнято розділяти на поточний бюджет і бюджет розвитку. Поточний бюджет являє собою план доходів і витрат, які направляються на фінансування поточних потреб органів місцевого самоврядування. Бюджетним кодексом України застережені джерела утворення бюджету розвитку.

До доходів бюджету розвитку, які входять до складу місцевих бюджетів, варто відносити:

засобу від відчуження майна, що перебуває у власності Автономної Республіки Крим або в комунальній власності відповідного територіального суспільства, або в загальній власності територіальних суспільств;

надходження частини прибутку, дивідендів, відсотків від ділянок, паїв у статутних фондах господарюючих суб'єктів, які перебувають у власності Автономної Республіки Крим або в комунальній власності відповідного територіального суспільства, або в загальній власності територіальних суспільств;

надходження від оренди майна, що перебуває у власності Автономної Республіки Крим або в комунальній власності відповідного територіального суспільства, або в загальній власності територіальних суспільств;

цільові субвенції з державного бюджету України й інших бюджетів на інвестиційні цілі;

засобу від повернення бюджетних позичок, які надавалися з бюджету розвитку, а також відсотки за використання бюджетних позичок;

частина засобів від власних надходжень установ і організацій, які втримуються за рахунок засобів місцевих бюджетів, що визначається при твердженні відповідного місцевого бюджету на наступний фінансовий рік;

засобу, які передаються з поточних бюджетів за рішенням ради відповідного рівня [2].

Витрати бюджету розвитку варто направляти на : капітальні вкладення на розвиток виробництва й соціальної сфери; пошукові й наукові праці; фінансування, кредитування інвестиційних проектів, відібраних на конкурсній основі.

Процес керування ресурсами будь-якого типу неможливий без заздалегідь продуманого плану, що означає обов'язковість складання проектів, прогнозів, планів різних заходів, а для бюджетного процесу - обґрунтування й розрахунок безлічі показників і їхня грошова оцінка.

Зовні бюджет представляє досить простий план, де визначений перелік доходів і витрат, але для його розробки необхідна серйозна робота не тільки на рівні фінансового органа, а головним чином з усіма учасниками процесу складання й виконання бюджету. Місцеві органи самоврядування виступають у цьому зв'язку головними ініціаторами й організаторами всього бюджетного процесу, а від ретельності учасників залежить своєчасність і якість прийняття бюджету, його відповідність можливостям і потребам території.

Циклічність функціонування бюджету є закономірним проявом його сутності, але в нестабільності економічної й політичної ситуації, ця проблема загострюється, що знаходить своє відбиття в систематичних затримках у твердженні бюджету, його збалансованості.

Відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" і Конституцією України, Бюджетним кодексом фінансовою базою місцевих органів влади є їхній бюджет. Бюджетні й майнові права, надані місцевим органам, дають їм можливість формувати, затверджувати й виконувати місцеві бюджети, розпоряджатися переданими у ведення Рад підприємствами й одержувати від них доходи.

Наявність у кожної з місцевих Рад бюджету зміцнює їхню економічну самостійність, активізує господарську діяльність, дозволяє їм розвивати інфраструктуру на підвідомчій території, розвивати економічний потенціал регіону, виявляти можливості місцевих Рад у найбільш повному й всебічному задоволенні потреб населення.

Зміни, що відбуваються в цей час у розвинених країнах, переконливо доводять, що в державному керуванні не може бути самокерованого механізму, вдало налагодженого якою-небудь великою реформою, нехай самої радикальної й "науково обґрунтованої", що забезпечує розвиток суспільства за ринковими законами.

Той факт, що за останні роки реформатори не змогли налагодити в державі бюджетний процес відповідно до встановленим їх же бюджетним календарем, робить досить важливим і своєчасним дослідження питань бюджетного процесу з метою з'ясування їхнього змісту й ролі у фінансовому керуванні.

Важливою умовою побудови демократичної держави є фінансова незалежність органів місцевого самоврядування. Фінансова сторона незалежності місцевих органів влади є визначальної, тому як від фінансових можливостей залежать в остаточному підсумку їхні реальні функції.

Механізм перерозподілу бюджетних засобів між різними ланками бюджетної системи, що діяв раніше, не відповідав принципам самостійності й фінансової незалежності місцевих органів влади. Переважували в основному адміністративні методи керування, внаслідок чого відносини між центральними й регіональними органами влади мали адміністративний характер.

Централізація керування економікою пов'язана з мобілізацією й розподілом через центр основної частини матеріальних і фінансових ресурсів. Якщо це необхідно протягом короткого періоду часу для реалізації конкретних програм, то такий постійний стан привело до того, що в одних регіонах виховувалося втримання, економічна безвідповідальність, в інші, внаслідок постійного пошуку ресурсів з'являється зацікавленість у кінцевих результатах своєї діяльності.

Тому сьогодні в період розвитку ринкових відносин для економіки України питання фінансової децентралізації й економічної самостійності регіонів стають особливо гострими.

Щабель фінансової незалежності місцевих органів влади характеризує незалежність держави в цілому, потенційні можливості його економічного розвитку, рівень демократичних прав і воль громадян. Держава не може успішно розвиватися й економічно процвітати, не даючи гарантій фінансової незалежності місцевим органам влади. Це об'єктивна необхідність формування нових економічних відносин.

Фінансову незалежність місцевого самоврядування варто розглядати в першу чергу як економічний простір для його діяльності в межах певної території на принципах економічної ефективності. Пріоритетною умовою в цьому випадку повинна бути сукупність територіальних інтересів, які відображають особливості економічних і соціальних умов регіону.

Таким чином, під фінансовою незалежністю місцевого самоврядування розуміють можливість самостійного рішення питань комплексного фінансового забезпечення економічного й соціального розвитку даної території, які входять у компетенцію відповідного рівня місцевого керування.

Умовою фінансової незалежності місцевого самоврядування є розумна децентралізація влади й адекватний розподіл повноважень, відповідальності, а в підсумку, і фінансової бази між центром і регіонами, місцевими органами керування.

Межі фінансової незалежності місцевого самоврядування завжди повинні визначатися в законодавчому порядку, тобто закон повинен чітко підкреслювати функції місцевого самоврядування й відповідно до них джерела ресурсів, які складуть фінансове забезпечення цих функцій.

Ступінь децентралізації у визначенні податків і прийнятті рішень залежить від політичних, економічних і соціальних особливостей країни, а також від тієї ролі, що у ній приділяється органам місцевої влади. Також розподіл функцій в істотній мері залежить від оцінних суджень і емпіричних наслідків, що важко піддається перевірці.

Тенденція до децентралізації відповідальності за виконання дохідної й видаткової частини місцевих бюджетів у країнах з перехідною економікою часто приводить до ситуації, коли визначення витрат місцевих органів влади випереджає питання про забезпечення ресурсами для їхнього фінансування. Ніж ширше є сфера повноважень місцевої влади, тим більше повинна бути частка державних надходжень, що розподіляється на користь місцевих органів влади. Універсальної моделі фінансування, що була б однаково прийнятої для всіх країн, не існує. Але в Європейській хартії з питань місцевого самоврядування встановлені такі принципи фінансування місцевої влади:

1. У рамках національної економічної політики місцеві органи влади повинні мати право на забезпечення власними фінансовими ресурсами, якими вони могли б у межах своїх повноважень розпоряджатися.

2. Фінансові ресурси місцевої влади повинні відповідати обсягам її повноважень, установлених конституцією або законодавством.

3. Як мінімум частина фінансових ресурсів місцевої влади повинна надходити від місцевих податків і зборів, ставки яких , у певних межах, вона повинна мати право встановлювати самостійно.

4. Фінансові системи, на яких базуються ресурси, доступні місцевої влади, повинні бути відповідним чином життєздатними, щоб дозволяти їм максимально відслідковувати реальну еволюцію витрат на виконання своїх завдань.

5. Підтримка фінансово слабко забезпеченої місцевої влади повинна проводитися через створення програм фінансового вирівнювання або інших аналогічних заходів, спрямованих на підтримку впливу нерівномірності розподілу потенційних джерел фінансування й фінансового позову, що вона повинна нести. Певні програми й заходи не повинні обмежувати свободу дій місцевої влади в межах її повноважень.

6. Місцева влада повинна бути відповідно проінформована про методи проведення розподілу ресурсів, які надходять у її розпорядження.

7. По можливості субсидії, які надаються місцевим органам влади, не повинні бути спрямовані на фінансування окремих проектів. Надання субсидій не повинне обмежувати свободу дій місцевої влади в межах її повноважень.

8. Для одержання кредитів для інвестування капіталу місцева влада повинна мати доступ до національних ринків капіталу в межах , певним законодавством" [9].

Законодавче закріплення функцій місцевого самоврядування повинне знайти відображення в першу чергу в конституції держави. Але, на жаль, у Конституції України чітко не сформульовані фундаментальні положення по місцевому самоврядуванню, як це зроблено в конституціях більшості європейських країн. Прийняття ж в Україні Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" і Бюджетного кодексу України є важливим кроком у наближенні до загальноприйнятих стандартів у самоврядуванні й керуванні, але ще цілий ряд важливих питань реального забезпечення незалежності місцевих органів очікує свого рішення. У першу чергу це стосується фінансової бази місцевого самоврядування - місцевих бюджетів.

Слід зазначити, що саме ріст ролі місцевих бюджетів у перерозподілі ВВП є свідченням посилення впливу органів місцевого самоврядування на розвиток економічних і соціальних процесів у регіонах і в державі в цілому. Необхідно враховувати, що мобілізація й використання засобів місцевих бюджетів пов'язані з інтересами різних соціальних груп населення, підприємницьких структур різних форм власності, що обумовлює становлення місцевих бюджетів як важливого фінансового інструмента регулювання господарського й соціального життя.

Важливим при оцінці ролі місцевих бюджетів у соціально-економічному розвитку регіонів є аналіз співвідношення обсягів місцевих бюджетів із загальними витратами зведеного бюджету (таблиця 1.1).

Таблиця 1.1

Частка обсягів витрат місцевих бюджетів у витратах зведеного бюджету Держави

Наведені дані свідчать про те, що в 2007 році спостерігалася надмірна централізація у витраті бюджетних засобів і звуження фінансових можливостей органів місцевого самоврядування, що мало негативні наслідки - значно затримувало розвиток регіонів, оскільки за рахунок місцевих бюджетів проводиться фінансування хазяйновитої-господарчої-народно-господарської й соціально-культурної сфери діяльності регіонів.

В 2008 році в місцевих бюджетах зосереджувало 33,5 % обсягу витрат зведеного бюджету. Це свідчить про те, що цього року проводилася повна децентралізація у відносинах між ланками бюджетної системи.

Однак, починаючи з 2009 року питома вага витрат місцевих бюджетів у зведеному бюджеті країни неухильно падає, що свідчить про подальше посилення впливу центральних органів влади на розподіл засобів. Так в 2009 році частка витрат місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України склала 31,5 %.

Місцеві бюджети мають свою внутрішню структуру й характерні риси. Так, незважаючи на те, що на сьогоднішній день налічується місцевих бюджетів більше 14 тисяч, а найбільш чисельну групу становлять сільські й селищні бюджети - більше 10 тисяч, близько 72 % всіх витрат місцевих бюджетів проводиться через обласні бюджети (їх 24) і бюджети міст загальнодержавного й обласного підпорядкування (їх 223). Сьогодні витрати республіканського бюджету АР Крим і обласні бюджети становить 26,5 % від загального обсягу витрат місцевих бюджетів, а бюджетів міст загальнодержавного й обласного підпорядкування - 45,9 %, районних бюджетів - 19,4 %. Значно меншу частину становлять витрати інших видів місцевих бюджетів: сільських - 4,5 %, міст районного підпорядкування - 1,9 %, селищних - 1,8 %.

1.2 Система формування дохідної та видаткової частини місцевих бюджетів

Як окрема економічна категорія, доходи місцевих бюджетів виражають сферу економічних відносин суспільства, яка пов’язана з формуванням, розподілом та використанням фінансових ресурсів регіонального рівня і використовується місцевими органами влади для забезпечення поточних і перспективних завдань розвитку регіону.

Доходи місцевих бюджетів мають відповідну законодавчу базу – Конституція України, Бюджетний кодекс, Закони України “ Про податкову систему України,

“ Про місцеве самоврядування в Україні та інші нормативні акти.

У Законі “ Про місцеве самоврядування в Україні ” передбачено, що доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних, визначених законом джерел та закріплених у встановленому законом порядку загальнодержавних податків, зборів та інших обов’язкових платежів. Доходи місцевих бюджетів районних рад у містах

( у разі їх створення) формуються відповідно до обсягів повноважень, визначаються відповідними міськими радами. У дохідній частині місцевого бюджету починаючи з 1998 р. окремо виділяють доходи, необхідні для виконання власних повноважень, і доходи,необхідні для забезпечення виконання делегованих законом повноважень органів виконавчої вади [13].

Починаючи з 2000 р. доходи включають загальний фонд і спеціальний фонд. Сьогодні на формування місцевих бюджетів існує два погляди. Прихильники одного з них вважають, що місцеві бюджети мають формуватися “ знизу ”, тобто, забезпечивши потреби конкретної адміністративно-територіальної одиниці, надлишок коштів передавати до вищих бюджетів. Прихильники іншої точки зору – навпаки, стверджують,що потреби,тобто місцевим бюджетам залишати тільки забезпечення мінімальних потреб, і в разі наявності коштів – розподіляти їх між усіма відповідними адміністративно-територіальними одиницями.

Для досягнення оптимальної забезпеченості загальнодержавного та місцевих бюджетів та пропорційності між ними мають бути дотримані таці умови:

1. Єдність бюджету та державного плану економічного і соціального розвитку.

2. Забезпечення кожного бюджету стійкими доходами, які тісно пов’язані з економічною, соціальною і екологічною ситуацією регіону.

3. Збалансованість кожного бюджету незалежно від обсягів закріплених за ним дохідних джерел.

4. Заінтересованість державних і місцевих органів влади в успішному виконанні планів загальнодержавних доходів (податкових і неподаткових) на території конкретного регіону.

5. Забезпечення рівномірності надходжень коштів і усунення будь-яких затримок через не збігання термінів здійснення видатків і отримання доходів.

Джерела доходів місцевих бюджетів формуються відповідно до законодавства України, зокрема Бюджетного кодексу, інструктивних матеріалів Кабінету Міністрів України.

Доходи міських, районних, селищних, сільських бюджетів формуються згідно з цими юридичними актами, а також рішеннями відповідних рад народних депутатів.

Уперше при формуванні дохідної частини місцевих бюджетів у 2001 р. були застосовані нові підходи до їх наповнення, а саме:

доходи місцевих бюджетів мають плануватись на формульній основі;

обласним радам заборонено збільшувати обсяг доходів понад ті, що визначені Законом України “Про державний бюджет України на 2001 рік” .

Схема доходів місцевих бюджетів додається на рис. 1.1

Доходи місцевих бюджетів

Податкові надходження

Неподаткові надходження

Спеціальні надходження

Міжбюджетні трансферти

Рис.1.1. Схема доходів місцевих бюджетів

У Бюджетному кодексі передбачена структура місцевих бюджетів, яка включає надходження і витрати на виконання повноважень органів влади АРК, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Усі надходження і витрати складають єдиний баланс відповідного бюджету.

Окремі особливості доходів відповідно до рівня місцевих бюджетів подані нижче[27, с.436-437].

Відповідно до Бюджетного кодексу України доходи бюджету – це “усі податкові, неподаткові та інші надходження на безповоротній основі, правляння яких передбачено законодавством України (включаючи трансферти, дарунки, гранти)” [2].

К. Павлюк правомірно зазначає, що сукупність усіх видів доходів місцевих бюджетів,які сформуються різними методами,їх взаємопов’язане застосування становить систему доходів місцевих бюджетів[21, с.24].

Водночас доходи місцевих бюджетів залежать не тільки від методів їх формування , але і від способів розмежування доходів між бюджетами різних рівнів. У зарубіжній практиці відомі чотири способи розмежування доходів між бюджетами:

1. Розподіл податків та інших доходів між бюджетами різних рівнів;

2. Розщеплення надходжень від податків шляхом закріплення за кожним рівнем бюджетної системи конкретних часток податку у межах єдиної ставки оподаткування ;

3. Встановлення територіальних надбавок до загальнодержавних податків на користь місцевого самоврядування;

4. Встановлення територіальних надбавок до загальнодержавних податків загальнодержавних органів влади[13, с.115].

Тому, на нашу думку, система доходів місцевих бюджетів – це сукупність усіх видів доходів місцевих бюджетів, методів формування та засобів їх розмежування, а також їх взаємопов’язане використання. А система поряд із фіскальною повинна вирішувати стимулюючі та регулюючі функції: стимулювати розвиток виробництва й підприємницької діяльності, соціальної сфери,економічної та соціальної інфраструктури, забезпечувати соціальний захист населення тощо. Тобто доходи місцевих бюджетів повинні забезпечити виконання усіх функцій та завдань, які покладені на місцеві органи влади. Як власних, так і делегованих. Однак практика останніх років свідчить про недостатність доходної бази місцевих бюджетів для виконання покладених на місцеву владу функцій та завдань.

Роль місцевих бюджетів певною мірою визначається часткою ВВП, що через них перерозподіляється (табл.1.2).

Таблиця 1.2

Частка обсягів доходів місцевих бюджетів у доходах зведеного бюджету

Держави

Рік	Частка у доходах Зведеного Бюджету України		Частка у ВВП
	без урахування трансфертів	з урахуванням трансфертів	без урахування трансфертів	з урахуванням трансфертів
1994	47,6	47,9	11,5	11,7
1995	47,8	48,0	16,0	16,1
1996	42,0	37,6	15,0	16,3
1997	52,4	44,1	15,9	16,7
1998	47,6	40,2	13,4	14,9
1999	43,2	52	13,0	15,7
2000	45,7	53,3	12,7	14,8
2001	40,0	49,0	11,6	12,7
2002	29,1	38,1	8,3	11
2003	32,3	47,4	8,3	12,2
2004	31,4	46,3	8,6	12,8
2005	30,0	45,6	8,5	12,8
2006	24,9	43,3	6,6	11,5
2007	22,6	40	6,9	12,8
2008	23,2	42,3	7,4	13

Як свідчать наведені дані, частка місцевих бюджетів без урахування трансферів скоротилася відповідно з 47,6% та 11,5% у 1994 році до 23,2 % та 7,4 у 2008.

Частка доходів місцевих бюджетів з урахуванням трансфертів у доходах Зведеного бюджету за цей період хоч і скоротилася з 47,9% до 42,3%, але все ж таки продовжує залишатися достатньо високою, а у ВВП, навпаки, - збільшилась з 11,7% до 17,1%. Це свідчить про зростання ролі бюджетних трансфертів у формуванні доходів місцевих бюджетів та частки ВВП, яка перерозподіляється через систему трансфертів, і вказує на недостатній рівень автономності місцевих бюджетів у визначенні пріоритетів бюджетних видатків[6, с. 38-39].

До доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, згідно з Бюджетним кодексом України належать такі податки і збори (обов’язкові платежі):

частка прибуткового податку з громадян ;

державне мито в частині, що належить відповідним бюджетам;

плата за ліцензії на впровадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються виконавчими органами відповідних рад;

плата за державну реєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності, що справляється виконавчими органами відповідних рад;

плата за торговий патент на здійснення деяких видів підприємницької діяльності, що справляється виконавчими органами відповідних рад; надходження адміністративних штрафів, що накладаються виконавчими органами відповідних рад[40, с.128].

В свою чергу, видатки місцевих бюджетів відображають ті самі соціально-економічні відносини, що й видатки Державного бюджету, але на місцевому рівні й з урахуванням регіональних особливостей.

Видатки місцевих бюджетів базуються на тих самих законодавчих актах, що і доходи місцевих бюджетів. Так, ст.64 Закону України “ Про місцеве самоврядування в Україні ” передбачає поділ видатків місцевих бюджетів на дві частки, пов’язані з виконанням власних повноважень органами місцевого самоврядування, і видатки, пов’язані з виконанням делегованих законом повноважень органів виконавчої влади.

Починаючи з 2000 р. у видатковій частині передбачено два фонди – загальний фонд і спеціальний фонд. Їх призначення аналогічне відповідним фондам у Державному бюджеті.

Районні, обласні бюджети виконують місцеві державні адміністрації згідно з цілями і обсягах,що затверджуються відповідними радами. Сільські, селищні, міські, районні ради у містах ( разі їх створення) та їх виконавчі органи самостійно розпоряджаються коштами відповідних місцевих бюджетів, визначають напрями їх використання.

Видатки, які здійснюються органами місцевого самоврядування на потреби територіальних громад, їх розмір і цільове спрямування визначаються місцевими бюджетами цих громад: видатки пов’язані зі здійсненням районними, пов’язані зі здійсненням районними, обласними радами заходів щодо забезпечення спільних інтересів територіальних громад, - відповідними районними та обласними бюджетами [27,с.447].

Формування бюджетних видатків починається на стадії планування. За основу береться очікуване виконання бюджету за видатками за попередній період. Звітні дані про виконання бюджету за видатками, що є в розпорядженні як Міністерства фінансів України, так і фінансових органів, як правило, за півріччя доповнюються оцінкою очікуваного виконання показників за видатками за період, який залишається до кінця року. Аналіз звітних показників і оцінка перспективи до кінця року дають змогу визначити очікуване виконання бюджету за видатками. З одержаних видатків виключаються ті, яких не буде у плановому році.

Бюджетні видатки мають певний економічний зміст, зумовлений суспільним способом виробництва, природою та функціями держави. Вони відіграють вирішальну роль у задоволенні потреб соціально-економічного розвитку країни[3, с.112].

Видатки місцевих бюджетів — це економічні відносини, які виникають у зв’язку з розподілом централізованих коштів, що перебувають у розпорядженні відповідних органів влади, та децентралізованих коштів, які є власністю місцевих органів влади.

Видатки місцевих бюджетів пов’язані з інтересами усіх верств населення і суттєво впливають на соціальні процеси в державі, на рівень добробуту населення, освіченості, забезпеченості медичними послугами, послугами в галузі культури, спорту, соціальної захищеності на випадок непередбачуваних обставин. Вони включають бюджетні призначення, встановлені рішенням про місцевий бюджет, на конкретні цілі, що пов’язані з реалізацією програм, перелік яких визначено Бюджетним кодексом України.

Відповідно до статті 86 цього кодексу розмежування видатків між місцевими бюджетами здійснюється на основі принципу субсидіарності (урахування критеріїв повноти надання послуг послуги та наближення її до безпосереднього споживача) (табл. 1.2).

Таблиця 1.2

Розмежування видатків між місцевими бюджетами

Група видатків	Види видатків	Джерело фінансування
Перша група	Видатки на фінансування бюджетних установ і заходів,які забезпечують необхідне першочергове надання послуг, гарантованих державою, і які розташовані найближче до споживачів	Здійснюються з бюджетних сіл, селищ, міст та їх об`єднань
Друга група	Видатки на фінансування бюджетних установ і заходів,які забезпечують надання основних соціальних послуг, гарантованих державою для всіх громадян	Здійснюються з бюджетних міст республіканського і обласного значення, районних бюджетів
Третя група	Видатки на фінансування бюджетних установі заходів, які забезпечують гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян, або фінансування програм, потреба в яких існує в усіх регіонах	Здійснюються з бюджету АРК та обласних бюджетів

З бюджетів міст Києва та Севастополя здійснюються видатки всіх трьох груп. З бюджетів сіл, селищ, міст та їх об’єднань здійснюються видатки першої групи. З бюджетів міст республіканського та обласного значення, а також районних бюджетів здійснюються видатки другої групи, з бюджету АРК та обласних бюджетів – третьої.

Міські і районні ради можуть передавати видатки на виконання всіх або частини власних повноважень обласній раді з передачею відповідних коштів до обласного бюджету у вигляді трансферту.

Сільські, селищні та міські (міст районного значення) ради можуть передавати видатки на виконання всіх або частини власних повноважень районній раді чи раді іншої територіальної громади з передачею коштів до відповідного бюджету у вигляді трансферту.

Передача видатків здійснюється за спільним рішенням відповідних рад на договірних засадах. Всі угоди про передачу видатків укладаються до 1 серпня року, що передує плановому.

Передача прав на здійснення видатків на виконання делегованих державних повноважень до бюджетів сіл, селищ, міст районного значення та їх об’єднань може здійснюватися за рішеннями районної або міської ради з відповідними коштами у вигляді трансферту. Міські ради можуть передавати частину видатків на виконання делегованих державних повноважень районній раді з відповідними коштами районному бюджету у вигляді трансферту. Районні ради можуть передавати частину видатків на виконання делегованих державних повноважень міській раді з відповідними коштами міському бюджету у вигляді трансферту. Ця передача здійснюється на підставі спільних рішень відповідних рад і укладення договору [40, с.148-150].

Формування витрат місцевих бюджетів відбувається шляхом закріплення за органами державної влади та місцевого самоврядування видаткових функцій. У науковій літературі зазначається, що кінцевою метою розмежування видаткових повноважень є розподіл між ними тих функцій, які будуть належним чином виконуватися. Фінансування видатків місцевих бюджетів, використання місцевих фінансових ресурсів тісно пов’язане з витратами державного бюджету. Адже сааме держава, використовуючи фінансові ресурси, забезпечує можливість реалізації завдань і функцій, які постають перед нею на тому чи іншому етапі розвитку суспільства. Тому треба враховувати, що цей процес впливає на розвиток як державної фінансової системи, так і сукупності фінансових коштів, які акумулюють на рівні територіальних громад. Варто погодитися з думкою М.М. Алексєєнка, що в історії ми помічаємо збільшення державних видатків у зв’язку з прогресом людського суспільства. Слід зазначити, що чим вищий ступінь розвитку суспільства й держави, тим більше задоволення їхніх інтересів.

На сьогодні , як з практичної, так і з теоретичної точки зору, витрати органів місцевого самоврядування не розглядаються як інструмент, за допомогою якого миттєво реалізується стабілізаційна політика центрального уряду. Суперечність полягає в тому, що центральному уряду необхідно одночасно управляти капіталовкладеннями, фінансованими за рахунок запозичень, та не впливати на процес управління поточними витратами, фінансовими за рахунок місцевого оподаткування. Водночас центральний уряд здебільшого намагається управляти зростанням суспільного сектору на противагу приватному сектору, вважаючи його первинним джерелом економічного зростання. Тому необхідність управляти сукупним попитом зумовлює центральний контроль витрат органів місцевого самоврядування. Доцільно зазначити , процес управління витратами органів місцевого самоврядування в кожній країні відбувається по-різному та має свої особливості. Більш детально це відображено на рис. 1.2 . Для ілюстрації різних типів управління витратами органів місцевого самоврядування нами використано класифікацію, ухвалену Радою Європи.

	ТИПИ ВИТРАТАМИ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
Країни, де центральні уряди не проводили активної політики управління витратами органів місцевого самоврядування (Кіпр і Туреччина – обмежена відповідальність за надання послуг органами місцевого самоврядування призводила до невеликих витрат, що зменшувало необхідність впливу на них з боку центрального уряду), пропозиції Франції і Греції (де центральні уряди підтримували суспільні витрати та місцеву автономію) змінилися в напрямі посилення центрального контролю. Оскільки виникла необхідність відповідності маастрихтських критеріям економічного і грошового кредитного союзу в межах ЄС.
Країни,які спробували обмежено вплинути на витрати. Вони, в свою чергу, поділяються на 2 підгрупи: скандинавські країни – Данія, Норвегія і Швеція (витрати на рівні місцевого управління є істотними, але добровільні угоди між центральним і місцевим урядами роблять детальний контроль зайвим), а також Австрія, Німеччина і Швейцарія, чиї федеральні конституції зберігають автономію органів місцевого самоврядування та обмежують центральний контроль.
Країни, де уряд активно впливає на витрати. Ця категорія також включає дві підгрупи – Бельгія, Італія, Люксембург, Португалія й Іспанія (в яких центральним урядам довелось вжити інтервенційних заходів, щоб полегшити неминучі місцеві кризи), другу підгрупу утворюють країни. Які прагнули управляти місцевими витратами ( наприклад, в Ірландії центральний уряд не лише надає трансферти, а й скасував місцевий податок на житло в 1978 року; центральні уряди Нідерландів та Великої Британії скоротили суспільні витрати та контролюють органів місцевого самоврядування. Тобто управляють сукупними витратами органів місцевого самоврядування замість управління бюджетами окремих місцевих органів влади).

Перший

тип

Д ругий

тип

Т ретій

тип

Рис.1.2. Типи управління витратами на місцевому рівні

Враховуючи зазначене, стає очевидним, що на сьогодні органам місцевого самоврядування потрібно шукати принципово інші джерела фінансування своїх повноважень. До таких джерел доцільно віднести залучення позикових ресурсів. Зважаючи на те, що рівень бюджетних видатків визначається рівнем бюджетних доходів, дефіцитом бюджету та міжбюджетним управлінням, залучення позикових ресурсів дозволить органам місцевого самоврядування перейти до цільового планування витрат – приймати нові програми соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці та фінансувати їх за рахунок позикових коштів.

Такий підхід є досить актуальним, оскільки створені в межах інвестиційних проектів об’єкти регіональної інфраструктури мають здатність функціонувати протягом довготермінового періоду. Використання залучених позикових ресурсів дає можливість не лише в короткі терміни забезпечити фінансування проектів, але й рівномірно розподілити видатки між усіма користувачами створеної регіональної інфраструктури.

Окрім, того важливим напрямом ефективності бюджетного процесу в регіонах є вдосконалення методик планування місцевих бюджетів. Воно повинно ґрунтуватися на аналізі тенденцій формування та виконання доходів і видатків бюджету, показників регіонального економічного та соціального розвитку. Зокрема, доцільно відзначити й те, що чинна структурна класифікація видатків передбачає значну кількість кодів видатків, що створює значні труднощі в її застосування учасниками виконання видаткової частини місцевого бюджету. Доцільно також внести зміни до бюджетної класифікації щодо зменшення кількості кодів, за якими здійснюється планування видатків. Це дасть змогу уникнути помилкового застосування певного коду економічної класифікації. В результаті якого приймається рішення про нецільове використання фінансових ресурсів органами місцевого самоврядування[5, с.205-207].

1.3 Формування та використання місцевих бюджетів в країнах з розвинутою ринковою економікою

Прагнення до побудови в Україні ефективної системи взаємовідносин між органами різних рівнів у бюджетній сфері і бажання уникнути економічно необґрунтованих рішень спонукає до вивчення як позитивного, так і негативного світового досвіду в організації між­бюджетних відносин. Будь-яка бюджетна система повинна бути зорієнтована на розв’я­зання завдань будівництва системи, яка відповідала б таким основним вимогам, як соціальна справедливість, економічна ефективність, політична стабіль­ність. У різних країнах існують різноманітні умови (адміністративні, соціальні, національні, культурні, історичні тощо), які впливають на побудову взаємовідносин різних рівнів влади у бюджет­ній сфері. Залежно від цих умов кожна країна по-своєму вирішує питання побудови між­­бюджетних відносин.

Як правило, більш висока централізація бюджетної системи і більший обсяг бюджет­них коштів, що перерозподіляються, характерні для країн з високим ступенем нерівності бюджетної забезпеченості. Наприклад, у Німеччині після об’єднання західної і східної частин спостерігається нерівність бюджетної забезпеченості між землями: близько 73,0 % подат­кових доходів стягуються на рівні федерації, а обсяг переданої фінансової допомоги з федерального бюджету перевищує 20 % доходів земель. Разом з тим, у Канаді, де з 12 су­­б’єк­тів федерації лише два характеризуються істотно меншою бюджетною забезпе­ченістю, у федеральний бюджет стягується тільки 48,2 % податкових доходів, обсяг фінансової допомоги становить близько 15 % доходів. У результаті цього і в Німеччині, і в Канаді досягається основна мета міжбюджетного регулювання – здійсню­ється бажане вирів­нювання бюджетної забезпеченості суб’єктів федерації, тобто кінцеві споживачі мають відносно рівний доступ до бюджетних послуг [4, c.107].

В усіх розглянутих країнах, крім Австрії, регулюючу функцію виконують бюджетні трансферти та регулюючі доходи до місцевих бюд­жетів у вигляді відрахувань частини від загальнодержавних податків, які розподіляються на основі формалізованого механіз­му (що ґрунтується насамперед на подушовому підході). У той же час податки, що вводяться центром і розподіляються на частковій основі, закріплюються за всіма суб’єк­тами міжбюджетних відносин за єдиними нормативами3.

Огляд міжбюджетних відносин у зарубіжних країнах та формування дохідної бази місцевих бюджетів включає в себе характеристику адмініст­ративно-територіального устрою держави, короткий огляд податкової системи і, насамперед, систему взаємодії центральних і місцевих органів влади, порядок надання бюджетних трансфертів місцевим.

Сполучені Штати Америки, наприклад, являють собою федеративну республіку, що складається з 50 штатів. Конституція США, прийнята в 1789 р., визначає повноваження федерального уряду та повноваження штатів у цілому. Федеральні органи влади не втручаються у питання податкової політики штатів, за незначним винятком, останні мають повну свободу в цій сфері. Відповідно до бюджету на 2001 р., основними дохідними джерелами федерального бюджету є податок на доходи фізичних осіб (48,2 % усіх доходів федерального бюджету), внески на соціальне страхування та в пенсійні фонди (33,8 %), податок на доходи корпорацій (9,6 %) і акцизи (3,8 %). Ні конституція США, ні будь-який із федеральних законів не встановлюють обмежень на податки, які влади штату в межах своїх пов­новажень вважають за потрібне вводити на визначені види економічної діяльності, для фірм, приватних осіб. Штатам надано право самим вирі­шувати, які подат­ки вводити, яку ставку оподаткування встановлювати і до якої бази її застосовувати. Штати не мають права здійснювати грошову емісію та оподатковувати міжнародну тор­гівлю (встановлювати імпортні чи експортні мита), але можуть використовувати будь-які інші джерела доходів за умови, що це не суперечить чинному законодавству [13, c.46].

Сьогодні усі грошові трансферти з федерального бюджету мають цільовий характер більш-менш вузької спрямованості. Трансферти поділя­ються на цільові й вузькоцільові.

Вузькоцільові – виділяються на чітко визначені цілі: наприклад, на будівництво визначеного об’єкта чи на виплату заробітної плати вчителям певної категорії. Вузько­цільові трансферти розподіляються згідно з такими правилами:

1. На підставі формули, затвердженої в законодавчому чи адміністра­тивному поряд­ку. У формулу включаються різні статистичні показники.

2. Під конкретні проекти. Такого роду трансферти, як правило, розподіляються на кон­курсній основі.

3. Комбінація формули та проекту. У даному випадку обсяг коштів, які виділяються під конкретний проект, обмежується сумою, визначеною на підставі формули.

Такі трансферти виділяються або в абсолютній сумі, або в порядку спільного фінансу­вання витрат штатів. В останньому випадку федеральний бюджет відшкодовує частину витрат, зроблених бюджетами штатів за даним його видом. Загальна сума коштів, які виділяються з федерального бюджету в порядку спільного фінансування, може бути як обмеженою, так і необмеженою [13, c.47].

Цільові трансферти мають цільовий характер, однак напрям їхнього використання визначається досить широко, що дозволяє владі штатів самостійно обирати спосіб використання отриманих коштів у досить широких рамках.

Підтримка штатів і місцевих органів влади за рахунок федерального бюджету здій­снюється також за рахунок податкових витрат, під якими розуміють втрати федерального бюджету, що виникають у результаті виключення з оподатковуваної бази за федераль­ними податками її окремих елементів. До елементів, що виключаються, передусім належать суми, які сплачують платники податків до бюджетів штатів і місцевих бюджетів у вигляді прибуткового податку і податку на майно, а також кошти, одержувані ними у вигляді процентних платежів за облігаціями штатів і місцевих органів влади. Таким чи­ном, коли якийсь із штатів вирішить збільшити ставку прибуткового податку, що над­хо­дить до його бюджету, податкова база федерального прибуткового податку зменшиться і феде­ральний бюджет недоодержить кошти. Подібні втрати федерального бюд­жету фактично є фінансовою допомогою штатам.

Канада, як і США, є федерацією 10 провінцій і двох територій, уряд яких є другим рівнем державної влади, а бюджети – рівноправними з федерацією учасниками між­бюджетних відносин. Це північні території, рівень життя в яких традиційно нижчий, ніж у провінціях.

Податки в Канаді можуть встановлюватися на всіх рівнях бюджетної системи: феде­раль­ному, провінційному/територіальному і місцевому. У Канаді немає регулюючих податків. Перелік податків, встановлюваних бюджетами провінцій, територій і місцевих бюджетів, є відкритим.

Основні надходження до консолідованого бюджету Канади забез­печуються за рахунок податків, що вводяться федеральним урядом. До них належать, наприклад, прибутковий податок із фізичних осіб, податок на доходи корпорацій, податок на товари і послуги (аналог ПДВ), акцизи, імпортні мита, відрахування на соціальне страхування. Доходи за даними видам податків зараховуються як у федеральний бюджет, так і в бюджети провінцій/територій (у законодавчо встановлених частках). Виняток ста­новлять лише імпортні мита, ряд акцизів і податки на нерезидентів, які стягуються тільки федеральним урядом. За прибутковим податком і податком на доходи корпорацій, що вводяться федеральним урядом, бюджети провінцій/територій можуть встановлювати додаткові податкові ставки і податкові пільги. Крім того, провінції мають право вста­новлювати власні податки, наприклад на використання природних ресурсів, на ігорний бізнес, алкогольну продукцію, податок із продажу, податки на майно і нерухомість, спеціальні ліцензійні збори [25, c.374].

У Франції ступінь залежності місцевої влади від властей вищого рівня прямо пропорційний величині трансфертів – дотації і субвенції забезпечують 31 – 40% фінансових ресурсів місцевих бюджетів і фінансуються за рахунок надходжень від податку на додану вартість. Інвестиційні витрати місцевої влади забезпечують дотації на устаткування. Таким чином, у Франції відбувається вирівнювання лише видатків. Але разом з тим у країні існує механізм часткової нейтралізації цієї залежності: більшість дотацій надається автоматично і місцева влада використовує їх на власний розсуд[40, с. 116].

У Канаді існує два види трансфертів: податковий і грошовий. Гро­шовий трансферт здійснюється у вигляді перерахування коштів із фе­дерального бюджету до бюджетів про­вінцій/територій. Податковий – виникає у випадку, коли федеральний уряд знижує федеральні ставки з податків, одночасно надаючи провінціям/територіям право підвищу­вати свої ставки з відповідних податків на аналогічну величину.

Обсяг трансфертів і методика їхнього розподілу, як правило, виз­начаються на п’ять років, а передача здійснюється на річній основі. Федеральний уряд Канади передає трансферти провінціям/територіям за трьома основними програмами [25, c.376]:

Трансферт на охорону здоров’я і соціальну допомогу (СН&Т). Програма спрямована на підтримку охорони здоров’я, вищої освіти, надання соціальної допомоги та послуг територіям і провінціям. Даний трансферт є зв’язаним (цільовим). СН&Т було введено в дію в 1996–1997 фінансовому році. Він замінив дві окремі трансферні програми – соціаль­ної підтримки та підтримки охорони здоров’я і вищої освіти. За цільовою програмою соціальної підтримки (САР) федеральний уряд компенсував провінціям 50 % їхніх витрат на підтримку малозабезпечених та на інші соціальні програми державної підтримки (тобто на кожний витрачений провінцією долар держава видавала трансферт у розмірі 50 центів). При цьому витрати провінцій повинні відповідати визначеним вимогам. Зокрема, їх необхідно будувати з урахуванням першочергових потреб одержувачів допомоги. У рамках цієї програми провінції одержували різний обсяг душових трансфертів, оскільки обсяг цієї допомоги залежав від політики самих регіонів.

Програма вирівнювання спрямована на вирівнювання провінцій (території у вирівнюванні участі не беруть), менш забезпечених за рівнем надання бюджетних послуг населенню. Даний трансферт є незв’язаним. Він розподіляється за формулою, яку встанов­лює федеральне законо­давство.

Програма територіального фінансування (ТРР). У рамках програми спеціальний трансферт передається північним територіям (не провінціям), відмінність яких від провінцій полягає в тому, що в них значно вищі витрати на надання бюджетних послуг, високі темпи росту чисельності населення і слабко розвинена податкова база. Даний трансферт є не­зв’язаним і надається для підвищення бюджетної забезпеченості територій. ТРР розраховується за принципом “покриття розриву” між індексом бюджетних витрат і дохідних можливостей територіальних бюджетів.

За іншими програмами (наприклад, державна програма вивчення іноземних мов, програма фіскальної стабілізації, програма субсидій).

Частка федеральних трансфертів у доходах провінцій коливається від 14 % (провінція Альберта) до 42 % (провінція Ньюфаундленд). Території практично всі свої доходи забез­печують за рахунок федерального транс­ферту.

Німеччина також є федерацією 16 земель, уряди яких становлять другий рівень держав­ної влади. Третій рівень бюджетної системи пред­ставлений місцевими органами влади, незалежність яких гарантована Конституцією.

Податкова система. Усі податки Федеративної Республіки Німеччина можна розділити на дві групи:

1. Податки, які закріплені за визначеним рівнем бюджету і надходять до нього в пов­ному обсязі (федеральні податки, податки земель і місцеві податки), тобто власні податки.

2. Податки, що розподіляються на частковій основі між рівнями бюджетної системи (загальні податки).

При цьому загальні податки становлять близько 70 % податкових доходів зведеного бюджету країни [25, c.211].

Список податків визначено ст. 106 Конституції Федеративної Респуб­ліки Німеччина:

1. Загальні податки: прибутковий податок; податок на доходи корпо­рацій; податки з обороту (ПДВ, податок на імпорт).

2. Федеральні податки: мита; акцизи на нафту, тютюн, каву, алкогольну продукцію (крім пива); дорожній податок; податок на операції з цінними паперами, страхові виплати; платежі на вирівнювання добробуту менш забезпечених земель; платежі в ЄС.

3. Податки земель: податок на майно; податок на спадщину; податок із власників транспортних засобів; акциз на пиво; податок на ігорний бізнес.

4. Місцеві податки: податок на нерухомість; місцеві акцизи; податок на торгівлю; місцеві збори (з полювання, риболовлі тощо).

Федеральний уряд має виняткове законодавче право введення і визначення оподат­ковуваної бази і ставок з митних платежів і податків з монополій. З усіх федеральних і загальних податків федеральний уряд і землі приймають спільні рішення. Землі беруть участь у законодавчому процесі через федеральні збори, до яких адміністрація суб’єкта федерації призначає представників, число яких пропорційне чисельності населення.

Уряди земель мають законодавчу владу щодо власних податків і акцизів, які зарахо­ву­ються до місцевих бюджетів (за умови, що ці акцизи не збігаються з федеральними).

Вертикальне вирівнювання в Німеччині здійснюється за допомогою загальних подат­ків, що є регулюючими. Відповідно до Конституції федеральний уряд і землі мають рівні права на прибутковий податок, тому спочатку визначається частка, необхідна місцевим бюджетам, а потім залишається сума, яка розподіляється між рівнями державної влади.

При розподілі податку на прибуток корпорацій і податків з обороту федерація та землі також мають рівні права, оскільки в Конституції вста­новлено, що в різних землях повинні забезпечуватися рівні умови життя і податковий тягар не може бути надмірним. Частка податків з обороту може змінюватися залежно від зміни співвідношення витрат між федера­цією та землями.

Починаючи з 1996 р., федерація передає землям 18,2 % надходжень від акцизів на нафту для інвестування в розвиток громадського паса­жирського транспорту. Відбу­вається горизонтальне вирівнювання через перерозподіл ПДВ. Первісний розподіл доходів, отриманих із регулюючих джерел, потім трансформується за допомогою перероз­поділу, заснованого на закріпленому в Конституції праві на однакові умови життя в різних землях. На першій стадії до 25 % ПДВ, зарахованих до бюджетів суб’єктів федера­ції, перерозподіляються на користь земель, в яких після первісного розподілу податкових ресурсів податкові доходи виявилися низькими. Сьогодні перерозподіл на цьому етапі відбувається в основному на користь східних земель [45, c.111].

Горизонтальне вирівнювання за допомогою трансфертів. На другій стадії застосовується схема з негативними трансфертами. Розподіл тран­сфер­тів споконвіку ґрунтується на прогнозах оподатковува­ної бази, а пізніше, коли стають відомі фактичні значення бази оподатку­вання, коригується. Додатковий тягар складається зі статей витрат, що мають місце лише у конкретного суб’єкта федерації (на­прик­лад, витрати на зміст порту). Витрати зафіксовано в законі про фінансове вирів­ню­вання.

Таким чином, застосована в Німеччині схема трансфертів є схемою вирівнювання доходів на душу населення. На етапі негативних трансфертів відбувається підтягування душових доходів до 95 % “необхідних ресурсів”.

Додаткова фінансова допомога. На наступному етапі вирівнювання душові доходи слабкіших у фі­нансовому відно­шенні земель збільшуються до 99,5 % “необхідних ресур­сів” за рахунок додаткової фінан­сової допомоги з федерального бюджету.

Крім того, федерація перераховує деяким землям так звані “спеціальні трансферти”. Це додаткові відрахування для східних земель, трансферти західним землям, що компенсують втрати від включення східних земель до єдиної трансфертної схеми (виплачуються протягом 10 років), трансферти малим землям, що компенсують більші адміністративні витрати. Федерація також може виплачувати землям тимчасові субсидії для полегшення обслуговування боргу.

Як свідчить порівняння механізмів бюджетного вирівнювання, які застосовуються в різних країнах світу, підходи, що використовуються в Україні, мають з ними багато спіль­ного. Більше того, Україна застосовує ряд елементів, які не тільки дозволяють урахувати особливості міжбюд­жетних відносин в інших країнах, а й забезпечують вищу порівняно з ними прозорість у розподілі фінансової допомоги.

Головне завдання бюджетного регулювання полягає в тому, щоб у конкретних еко­номічних і політичних умовах обрати найефективнішу модель бюджетних відносин. Для цього насамперед необхідно чітко розподілити видаткові функції між рівнями влади, закрі­пити відповідні джерела фінансування, сформувати систему надання фінансової допомоги найбіднішим регіонам.

Критерієм ефективності кожної конкретної моделі зрештою можуть виступати тільки якість та обсяг бюджетних послуг, наданих населенню. Різні країни вирішують проблему вибору моделі бюджетних відносин по-різному. Проведений аналіз засвідчив, що ефектив­ність системи міжбюд­жетних відносин визначається не ступенем централізації/децент­ралізації бюджетної системи, не наявністю чи відсутністю регулюючих податків, не частками доходів/витрат центрального уряду, не обсягом і способами надання фінансової допомоги, а чітко встановленою та збалансованою сис­темою всіх цих чинників, які точ­но відповідають особливостям держави [45, c.117].

Ефективність системи міжбюджетних відносин у розглянутих країнах досягається в результаті забезпечення адекватності дохідних джерел видатковим потребам усіх рівнів бюджетів. Сума власних доходів бюджету і переданих трансфертів дозволяє повністю виконати встановлені видаткові зобов’язання. Розподіл фінансової допомоги характери­зується прозорістю і стабільністю механізму вирівнювання. Процедура розрахунку фінансової допомоги залишається незмінною протягом як мінімум трьох–п’яти років. У результаті цього кожен суб’єкт має можливість спрогно­зувати свої доходи на майбутні періоди. Розмір трансферту залежить тільки від об’єктивних чинників, які впливають на видаткові потреби та дохідний потенціал бюджетів, а процедура розрахунку фінансової допомо­ги не позбавляє одержувачів допомоги зацікавленості у зростанні власних бюджетних доходів.

Опираючись на закордонний досвід, Україні необхідно створити спеціальні бюджетні фонди фінансового вирівнювання територій. А перерозподіл доходів між бюджетами одного рівня доцільно було б проводити з урахуванням податкової сили територій і мінімального рівня, до якого повинні вирівнюватися фінансові можливості цих територій. Тому вже сьогодні назріла необхідність визначення обґрунтованого нормативу бюджетної забезпеченості кожної сільської ради з обліком економічного, соціального, природного й екологічного стану відповідних територій. Існування таких показників дає можливість визначити реальний розмір фінансових ресурсів для задоволення необхідних потреб регіонів, а також значно вдосконалити процедуру бюджетного планування.

Розділ 2. ОЦІНКА СТАНУ ВИКОНАННЯ БЮДЖЕТІВ НА МІСЦЕВОМУ РІВНІ (НА ПРИКЛАДІ ФІНАНСОВОГО ВІДДІЛУ ДОБПОПІЛЬСЬКОЇ РДА)