5. Трудові гарантії:

– Після закінчення терміну повноважень народного депутата він повертається на попереднє місце роботи, а якщо це неможливо (наприклад, у випадку ліквідації підприємства), він зараховується до резерву кадрів державної служби, у системі якої він працював.

– Верховна Рада України забезпечує колишньому народному депутату безпосередньо після закінчення строку його повноважень, на період його працевлаштування, виплату матеріальної допомоги у розмірі заробітної плати з урахуванням всіх доплат та надбавок, яку отримують працюючі народні депутати, але не більше одного року, а в разі навчання чи перекваліфікації – не більше 2 років після закінчення строку повноважень народного депутата.

– У випадку неможливості працевлаштування після зазначеного строку за народним депутатом зберігається виплата матеріальної допомоги у розмірі 50% зарплати з урахуванням всіх доплат і надбавок, яку отримують працюючі народні депутати, до досягнення ним пенсійного віку за наявності трудового стажу більше 25 років для чоловіків і 20 років – для жінок.

Народний депутат, який є військовослужбовцем, атестованим працівником органів МВС України, СБУ, органів і установ виконання покарань, інших правоохоронних органів, на строк виконання депутатських повноважень прикомандировується до Верховної Ради України із залишенням на строк виконання депутатських повноважень на службі в зазначених органах і установах.

Час роботи народного депутата у Верховній Раді України зараховується до стажу державної служби, а також до його загального і безперервного трудового стажу, стажу роботи за спеціальністю.

Час роботи у Верховній Раді України поширюється на строки присвоєння військових та спеціальних звань.

При досягненні народним депутатом під час строку його депутатських повноважень віку або вислуги років, встановлених законом про пенсійне забезпечення військовослужбовців та осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ, він має право на пенсію, що обчислюється виходячи із заробітку працюючого народного депутата.

При досягненні встановленого законом пенсійного віку за наявності трудового стажу для чоловіків – не менше 25 років, для жінок – не менше 20 років, а також у разі визнання інвалідом І або ІІ групи народному депутату призначається пенсія в розмірі 80% місячної заробітної плати нині працюючого народного депутата з урахуванням усіх доплат та надбавок до посадового окладу.

Народним депутатам надається щорічна оплачувана відпустка у міжсесійний період тривалістю 45 днів з виплатою матеріальної допомоги на оздоровлення в розмірі двох місячних зарплат.

Дружина (чоловік) народного депутата діючого скликання, у разі її (його) переїзду на проживання до м. Києва, за її (його) бажанням звільняється із свого місця роботи і повертається на нього у порядку переведення, а державна служба зайнятості першочергово пропонує їм рівноцінну роботу (службу).

Суперечливості в статусі та діяльності депутатів мають місце вже стосовно набуття депутатом своїх повноважень, коли в день відкриття першої сесії новообраної ради зберігають свої повноваження депутати цієї ж ради попереднього скликання. Водночас у випадку не обрання з якихось причин місцевої ради після закінчення чергової каденції, повноваження депутатів цієї ради не припиняються взагалі. Така ситуація не є нереальною чи унікальною для системи місцевого самоврядування України. Згідно ст. 41 Закону України «Про місцеве самоврядування в України» організація управління районами в містах належать до компетенції міських рад [1]. Перед кожними місцевими виборами в Україні збільшується кількість міст з районним поділом, міські ради яких приймають рішення про не утворення районних рад (перед виборами 2010 р. такими містами стали Київ, Харків та Вінниця). Внаслідок цього після проведення місцевих виборів районні ради в таких містах припиняють своє існування і тому ніякої «першої сесії цієї ради нового скликання» не відбувається. Але через це повноваження депутатів таких районних рад не можуть припинитися, оскільки єдиний передбачений законодавством України випадок такого припинення не настає. Тому виникає парадоксальна ситуація, коли місцевої ради вже не існує, а її депутат зберігає свої повноваження (але не в раді, якої вже не існує, а тільки у виборчому окрузі). Більше того, згідно ч. 3 ст. 7 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» депутат місцевої ради не може мати іншого представницького мандата [3]. Це означає, що колишній депутат не утвореної районної в місті ради не може стати депутатом будь-якої іншої місцевої ради, оскільки він ще зберігає статус депутата районної ради. А позбавлення депутата цього статусу передбачене законодавством України тільки для випадків дострокового припинення його повноважень.

Подоланням цієї суперечності може бути внесення змін до ч. 2 ст. 4. Закону України «Про статус депутатів місцевих рад». Необхідно узгодити формулювання норм щодо початку та припинення повноважень депутата. Якщо повноваження новообраних депутатів настають в момент оголошення результатів місцевих виборів на першому пленарному засіданні новообраної ради, то і повноваження депутатів цієї ради попереднього скликання мають закінчуватися саме в цей час, а не в цей день.

Окремою проблемою є припинення повноважень депутатів районних в місті рад, щодо яких міською радою прийняте рішення про їх не утворення після наступних місцевих виборів. Якщо районна рада не буде обрана, то момент початку повноважень її новообраних депутатів теж не настане. Тому такий спосіб припинення повноважень не може бути застосований до районних в місті рад. Це змушує віднайти спеціальну процедуру для припинення повноважень депутатів районних в місті рад.

Згідно законодавства України про місцеве самоврядування провідним елементом системи управління містом з районним поділом є міська рада. Саме міська рада згідно ч. 3 та ч. 4 ст. 41 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» наділяє повноваженнями районні у містах ради. Тому в разі не утворення таких районних рад повноваження останніх переходять (точніше, повертаються) до відповідних міських рад. Через це припинення повноважень депутатів районних в містах рад в разі їх не утворення необхідно узалежнити від набуттям повноважень новообраної міської ради.

Таким чином, у випадку не утворення районних в місті рад повноваження депутатів цих рад повинні припинятися в момент настання повноважень депутатів міської ради (тобто, в момент оголошення головою міської виборчої комісії результатів місцевих виборів). Запровадження цієї норми не потребує внесення змін до законодавства України, оскільки діяльність рад як представницьких органів місцевого самоврядування визначається не тільки законами України, але й статутами територіальних громад. Тому вказана процедура цілком може бути запроваджена відповідною нормою статуту територіальної громади. Таким чином, процедура припинення повноважень депутатів місцевих рад містить деякі суперечливості, які спроможні створити певні ускладнення в діяльності цих колегіальних органів влади. Законодавство України стосовно місцевого самоврядування потребує узгодження положень щодо початку та припинення повноважень депутата місцевої ради. Норма закону про припинення повноважень в день відкриття першої сесії новообраної ради потребує заміни на норму, згідно якої повноваження повинні припинятися в момент оголошення головою відповідної виборчої комісії результатів місцевих виборів на першому пленарному засіданні новообраної ради. Для депутатів районних в місті рад, щодо яких прийнято рішення про не утворення, повноваження депутатів повинні припинятися в момент оголошення результатів місцевих виборів на першій сесії новоутвореної міської ради. При цьому зовсім не обов’язково змінювати законодавство – цілком можна обмежитися включенням відповідного положення до статуту територіальної громади.

Набуття та припинення депутатом місцевої ради своїх повноважень далеко не є єдиним проблемним моментом в організації діяльності представницьких органів місцевого самоврядування. Не менш важливою проблемою є робота депутата у виконавчих органах своєї ж ради та суміщення ним статусу депутата і посадової особи місцевого самоврядування чи державного службовця. Тут постає принципова суперечність, оскільки член колективного органу, що приймає рішення, одночасно є виконавцем цих рішень. Саме тому законодавство України містить певні фрагментарні обмеження щодо такого суміщення. Так, ч. 9 ст. 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» забороняє депутатам міської, селищної та сільської ради входити до складу виконавчого комітету відповідної ради. А оскільки згідно частини 3 цієї ж статті керівники виконавчих органів ради за посадою повинні входити до складу її виконкому, то ця норма закону фактично забороняє депутатам займати керівні посади у виконавчих органах цих рад. Додатково до цього, згідно ч. 1 ст. 7 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», забороняє керівникам органів виконавчої влади, які є депутатами місцевих рад, суміщати свою службову діяльність з роботою у виконавчих органах відповідних рад. Ці обмеження покликані забезпечити незалежності місцевих рад від своїх виконавчих органів та інших органів влади дозволяє їм приймати рішення, необхідні населенню та вільні від впливу з боку майбутніх виконавців. Вся ця ситуація потребує окремого аналізу на предмет її відповідності принципам місцевого самоврядування.

Усі ці обмеження дещо утискають права чиновників та депутатів як громадян. Стаття 38 Конституції України гарантує всім вільний доступ до державної служби, служби в органах місцевого самоврядування, а також рівне право бути обраним. Ці права конкретизовані у виборчому законодавстві та законодавстві про державну службу і службу в органах місцевого самоврядування. Проте, детальний аналіз норм Конституції змушує визнати можливість певних обмежень. Так Конституція передбачає для громадян України тільки дві можливості, стосовні ситуації, що розглядається: рівний доступ до служби в органах влади та вільну можливість бути обраним. Конституція України не передбачає вільного доступу до служби, так само як і рівного права бути обраним до окремих органів влади. Тобто, Конституція не гарантує поєднання цих прав та не передбачає збереження рівних прав на службу після обрання.

Визначальним для вирішення цієї проблеми повинен бути принцип самостійності місцевого самоврядування. Саме для забезпечення самостійності місцевої ради від місцевої адміністрації та від власних виконавчих органів і запроваджені всі ці обмеження. Тому наявність обмежень для депутатів щодо суміщення їх статусу та посад цілком виправдана та доречна. Саме такі обмеження забезпечують самостійність місцевої ради як органу влади та незалежність її діяльності від власних виконавчих органів. Наступним невизначеним моментом організації діяльності місцевої ради є формування депутатських фракцій. За умов виключно пропорційної виборчої системи та існування «імперативного мандату» депутатські фракції в місцевих радах повинні були утворюватися безумовно та у спосіб, що визначався вищим керівним органом політичної партії, за виборчими списками якої були обрані депутати. Скасування імперативного мандата в місцевих радах, застосування змішаної виборчої системи та інші зміни законодавства докорінно змінили ситуацію щодо фракцій. На сьогодні законодавство визначає тільки принципи утворення, а також права та повноваження депутатських фракцій (ст. 28 Закону України «Про статус депутата місцевої ради»). Кількісні обмеження та всі питання створення і організації діяльності фракції визначаються регламентом місцевої ради.

Ця ситуація містить лише одну загрозу, але якої цілком достатньо для запровадження недемократичного режиму організації діяльності місцевої ради. Оскільки регламент затверджується простою більшістю голосів депутатів ради, то існує можливість, що політичні сили, об’єднані в правлячу коаліцію, використають регламент для позбавлення опозиційних депутатів можливості організуватися та спільно представляти свою позицію. Якщо закласти до регламенту норму про мінімальну кількість депутатів, необхідних для утворення фракції, то можна контролювати ситуацію з можливістю формування опозиційними депутатами власної фракції.

Неутворення власної фракції позбавляє депутатів можливості пропорційного представництва в усіх комісіях ради, попереднього обговорення кандидатур всіх посадових осіб, яких обирає, призначає чи затверджує рада, та гарантованого виступу на пленарному засіданні з кожного питання порядку денного. Тому запровадження до регламенту ради високого значення мінімальної кількості депутатів у фракції (відсутнє в законі) дозволить правлячій коаліції позбавити опозиційних депутатів спроможності утворити власну фракцію.

Можливість існування настільки недемократичної норми неприпустима в організації діяльності представницьких органів України. Обмеження опозиції в можливості використання парламентських процедур тільки стимулюватиме політичне протистояння всередині місцевих рад та змусить опозицію використовувати непарламентські методи політичної боротьби. Тому винятково важливим є надання місцевій опозиції можливості реалізувати свій творчий потенціал та політичне завзяття шляхом використання законних інструментів організації діяльності місцевої ради.

Перш за все, необхідно встановити межі використання такого потужного та важливого інструменту, яким є депутатська фракція місцевої ради. Обов’язковість застосування цього інструменту в сільських та селищних радах вбачається сумнівною. В цих адміністративно-територіальних одиницях вибори відбуваються виключно за мажоритарною системою, а кандидатом в депутати можна стати шляхом самовисування (без підтримки з боку місцевого осередку якоїсь політичної партії). В зв’язку із цим в складі депутатського корпусу сільської чи селищної ради може не виявитися жодного представника (члена) якоїсь політичної партії. А оскільки депутатські фракції в місцевих радах формуються виключно на партійній основі (депутати сільських та селищних рад лише можуть об’єднуватися у фракції «на основі єдності поглядів або партійного членства»), то в сільських та селищних радах вони можуть взагалі не утворитися. В зв’язку із цим в сільських та селищних радах відсутня необхідність регламентувати утворення депутатських фракцій в законі та запроваджувати обов’язкові процедури з надання всім депутатам можливості утворити фракцію. Таким чином, запровадити обов’язкові гарантії щодо можливості депутатів місцевих рад утворювати фракції необхідно тільки в обласних, районних та міських радах.

Питання утворення чи не утворення депутатської фракції в місцевій раді повинно вирішуватися на основі наявності в раді такої необхідності та потреби. При цьому, потреби депутатів, які є представниками політичних сил, які отримали більшість в раді або змогли сформувати правлячу коаліцію, можуть біти відсторонені на другий план, оскільки вони і без того матимуть можливість визначально впливати на всі дії та рішення місцевої ради. Особливих можливостей та резервування прав потребують саме ті депутати, які не становлять більшості чи не входять дог правлячої коаліції.

Висновки. У зв’язку із зазначеним необхідно чітко закріпити в нормативно-правовій базі місцевого самоврядування України право депутатів, які увійшли до складу депутатського корпусу місцевої ради за результатами голосування за виборчі списки політичних партій, на утворення власної депутатської фракції місцевої ради (незалежно від їх кількості). При цьому, зробити це цілком можливо без зміни законодавства України стосовно місцевого самоврядування. Як вже неодноразово зазначалося, на сьогодні всі питання створення та організації діяльності депутатських фракцій в місцевих радах (включно до мінімальної кількості депутатів у радах) визначаються регламентами цих рад. Тому цілком можливо запровадити всі визначені в цій роботі норми стосовно утворення депутатських фракцій в регламенті місцевої рад, який є підзаконним актом та внутрішнім документом самої ради.

Подальше вдосконалення діяльності місцевої ради як колегіального органу влади потребує зосередження досліджень на діяльності кожного окремого депутата. Покращення організаційних форм колективної діяльності депутатів місцевих рад не дасть результату без вдосконалення роботи кожного окремого депутата. Тільки такий комплексний підхід дозволить реально змінити на краще роботу місцевої ради як колегіального органу влади.