4. Правові засади фінансування за програмно-цільовим методом

В Україні використовують такі методи бюджетного фінансування: програмно-цільове і кошторисно-бюджетне. БКУ основним методом фінансуванням в Україні у бюджетному процесі визначив програмно-цільовий метод.

Фінансування цільових програм – це метод прогнозування видатків на пріоритетні напрями економічного та соціального розвитку, який застосовується під час розробки бюджетної політики держави на майбутній період. ]] У більшості економічно розвинутих країн світу, у т.ч. у Великобританії, Франції, Швеції, ФРН, США, розробляються спеціальні фінансові програми. При тому, що метод має ряд недоліків, але він повною мірою відповідає вимогам ринкової економіки і свідчить про високий рівень управління економікою.

В Україні запроваджено фінансування цільових комплексних програм. Цільова комплексна програма являє собою правовий акт, в якому міститься визначений за ресурсами, виконавцями та строками здійснення комплекс заходів, спрямованих на досягнення визначених цілей. Такі цілі обумовлюються стратегією соціально-економічної політики держави.

Цільові комплексні програми класифікують:

1) за рівнем та складом – міждержавні, державні, міжгалузеві, галузеві, міжрегіональні, регіональні, локальні;

2) за характером і метою розробки – соціально-економічні (спрямовані на вирішення проблем розвитку й удосконалення способу життя, підвищення матеріального і культурного рівня населення країни, зростання масштабів та ефективності функціонування суспільного сектора); інституційні (покликані вдосконалити організацію управління господарськими системами, трансформувати суспільні відносини); регіональні (спрямовані на господарське освоєння нових районів, перетворення структури економіки сформованих соціально-економічних комплексів регіонів тощо); виробничі (націлені на інноваційні методи ведення виробництва, збільшення випуску певних видів продукції, розвиток прогресивних напрямів виробництва, підвищення якісних характеристик продукції, зростання ефективності використання ресурсів); науково-технічні (спрямовані на розвиток наукових досліджень, вирішення проблем розробки й впровадження інноваційних технологій та нової техніки); екологічні (пов'язані із ресурсозбереженням, реалізацією природоохоронних проектів);

3) за термінами виконання – довгострокові (5-10 років), спрямовані на досягнення стратегічних цілей; середньострокові (1-5 років), покликані розв'язати тактичні завдання; короткострокові (до року), спрямовані на досягнення оперативних цілей.

Більшість програм, що фінансуються за програмно-цільовим методом, здійснюють у сфері проведення науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт, кінцевий результат яких використовують у різних галузях національної економіки й соціально-економічної сфери. Серед них: «Національна космічна програма», «Програма екологічного оздоровлення басейну Дніпра», «Програма розвитку та технічного переозброєння підприємств чорної і кольорової металургії», «Програма в галузі охорони здоров'я і медичної техніки», «Національна програма відродження освіти («Україна – XXI століття»)», «Програма основних напрямків розвитку культури», «Програма розвитку матеріально-технічної бази книговидання і преси» тощо.

Запровадження програмно-цільового методу у бюджетному процесі спрямоване на:

• забезпечення прозорості бюджетного процесу завдяки чіткому визначенню цілей та завдань, на досягнення яких витрачаються бюджетні кошти, підвищення рівня контролю результатів виконання бюджетних програм;

• за результатами виконання бюджету забезпечення оцінки діяльності учасників бюджетного процесу стосовно досягнення поставлених цілей та виконання завдань, а також аналіз причин неефективної реалізації бюджетних програм;

• упорядкування діяльності головного РБК із формування й виконання бюджетних програм шляхом чіткого розмежування відповідальності за реалізацію кожної бюджетної програми між головним РБК і відповідальними виконавцями бюджетних програм;

• посилення відповідальності головного РБК за дотримання відповідності бюджетних програм законодавчо визначеній меті його діяльності, а також за фінансове забезпечення бюджетних програм і результати їх виконання;

• підвищення якості розробки бюджетної політики, ефективності розподілу й використання бюджетних коштів.

Наприклад, у науці програмно-цільове фінансування здійснюють, як правило, на конкурсній основі для: 1) науково-технічних програм і окремих розробок, спрямованих на реалізацію пріоритетних напрямів розвитку науки і техніки; 2) проведення найважливіших прикладних науково-технічних розробок, що їх виконують на державне замовлення; 3) проектів, виконуваних у межах міжнародного науково-технічного співробітництва.

Програмно-цільовий метод застосовується на рівні державного бюджету та на рівні місцевих бюджетів (за рішенням відповідної місцевої ради). Програмно-цільовий метод як на рівні державного бюджету, так і на рівні місцевих бюджетів має такі чотири основні складові: 1) бюджетні програми; 2) відповідальні виконавці бюджетних програм; 3) паспорти бюджетних програм; 4) результативні показники бюджетних програм.

Головним елементом програмно-цільового методу (підходу) є бюджетні програми. П. 4 ч. 1 ст. 2 БК визначає бюджетну програму як сукупність заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети, завдань та очікуваного результату, визначення та реалізацію яких здійснює РБК відповідно до покладених на нього функцій.

Відповідальними виконавцями бюджетних програм виступають головні РБК (бюджетні установи в особі їх керівників, які відповідно до ст. 22 БКУ отримують повноваження шляхом встановлення бюджетних призначень) за бюджетними програмами, виконання яких забезпечується їх апаратом, та/або РБК нижчого рівня (бюджетні установи в особі їх керівників, уповноважені на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов'язань та здійснення витрат бюджету), які виконують бюджетні програми у системі головного РБК. Відповідальним виконавцем бюджетної програми є визначена головним РБК за письмовим погодженням із Мінфіном (на стадії складання проекту ДБУ на наступний рік) юридична особа, що має окремий рахунок і бухгалтерський баланс. Відповідальний виконавець забезпечує виконання однієї або кількох бюджетних програм.

Головний РБК приймає від відповідальних виконавців на розгляд за кожною бюджетною програмою, за виконання якої вони відповідають, з детальними обґрунтуваннями та розрахунками за визначеними формами:

 плани діяльності на плановий та наступні за плановим два бюджетних періоди (включаючи заходи щодо реалізації інвестиційних проектів);

 проект кошторису та бюджетний запит, складені на підставі плану діяльності та індикативних прогнозних показників бюджету на наступні за плановим два бюджетних періоди;

 мережу РБК нижчого рівня та ОБК;

 проекти паспортів бюджетних програм та звіти про їх виконання;

 зведені проекти кошторисів та зведені плани асигнувань загального фонду бюджету, зведені плани надання кредитів із загального фонду та зведені плани спеціального фонду (далі – зведені кошториси) для складання розпису державного бюджету;

 розподіл показників зведених кошторисів відповідальних виконавців у розрізі РБК нижчого рівня та ОБК, показників планів використання бюджетних коштів, помісячних планів використання бюджетних коштів;

 кошториси на погодження по центральному апарату з розрахунками та обґрунтуваннями в розрізі кодів економічної класифікації видатків;

 зміни до розпису ДБУ в межах, затверджених відповідальним виконавцем бюджетних програм;

 зміни до кошторисів у межах, затверджених відповідальними виконавцями бюджетних програм;

 пропозиції щодо формування порядків використання коштів ДБУ за бюджетними програмами, здійснення заходів за якими потребує нормативно-правового визначення механізму використання бюджетних коштів;

 розподіли відкритих асигнувань за мережею відповідального виконавця;

 фінансову та бюджетну звітність за бюджетними програмами.

Оформлені документи в установленому порядку подаються на підпис та погодження керівництву Мінфіну.

Відповідальні виконавці бюджетних програм:  безпосередньо забезпечують виконання однієї або ряду бюджетних програм у системі головного РБК;  забезпечують цільове та ефективне використання бюджетних коштів протягом усього строку реалізації відповідних бюджетних програм;  ведуть в установленому порядку облік та звітність;  здійснюють інші повноваження, встановлені чинним законодавством України.

На стадії підготовки й подання бюджетних запитів відповідальні виконавці формують паспорти бюджетних програм, виходячи з відповідних показників, визначених головним РБК, а після затвердження ДБУ уточнюють їх відповідно до бюджетних призначень із поквартальним розподілом результативних показників. Такі паспорти складають за кожною окремою програмою. Паспорт бюджетної програми – це документ, що визначає мету, завдання, напрями використання бюджетних коштів, відповідальних виконавців, результативні показники та інші характеристики бюджетної програми відповідно до бюджетного призначення, встановленого ЗУ про ДБУ (рішенням про місцевий бюджет).

Протягом 45 днів з дня набрання чинності ЗУ про ДБУ головний РБК спільно з Мінфіном повинен затвердити розроблений ним паспорт відповідної бюджетної програми. Це ж правило застосовується стосовно місцевих бюджетів.

Визначення всіх бюджетних програм покладається на відповідних головних РБК. Головні РБК повинні формувати бюджетні програми (з урахуванням строку їх реалізації) на плановий і наступні за плановим два бюджетні періоди та відповідно до цього організовувати та забезпечувати на підставі плану діяльності та індикативних прогнозних показників бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди складання проекту кошторису та бюджетного запиту.

Реалізація бюджетної програми. Головний РБК визначає відповідального виконавця бюджетних програм. Визначення відбувається за обов'язкового погодження з Мінфіном (якщо йдеться про кошти ДБУ) чи місцевим фінансовим органом (якщо йдеться про кошти місцевого бюджету).

Головний РБК, що здійснює розпорядження коштами бюджетних програм, виконання яких забезпечується апаратом такого головного розпорядника, може бути одночасно і відповідальним виконавцем таких бюджетних програм. Також відповідальним виконавцем таких бюджетних програм може бути і РБК нижчого рівня, який виконує бюджетні програми у системі головного розпорядника. Завданням відповідального виконавця бюджетних програм є забезпечення цільового та ефективного використання бюджетних коштів протягом всього часу (строку) реалізації відповідних бюджетних програм в межах відповідних визначених бюджетних призначень.

Для оцінки ефективності бюджетної програми застосовуються результативні показники відповідної бюджетної програми. Оцінка ефективності бюджетної програми включає в себе два види показників: кількісні показники та якісні показники. Показниками оцінюється і ступінь досягнення певної мети, що ставилась від початку бюджетної програми та виконання поставлених завдань. Якісний та кількісний показники повинні підтверджуватись:  даними бухгалтерського обліку;  даними статистичного обліку;  даними внутрішньогосподарського (або управлінського) обліку;  офіційною державною статистичною звітністю;  відповідною фінансовою звітністю;  іншою встановленою обов'язковою звітністю.

Головний РБК розробляє перелік результативних показників щодо кожної бюджетної програми з обов'язковим урахуванням засад (принципів), що встановлюються Мінфіном. Міністерство фінансів України визначає організаційно-методологічні засади оцінки ефективності бюджетних програм.

Учасники бюджетного процесу, в межах наданих їм повноважень, здійснюють оцінку ефективності бюджетних програм, на всіх стадіях цього процесу. Така оцінка передбачає проведення відповідних заходів з моніторингу, аналізу та контролю за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів. Ефективність бюджетних програм оцінюється на підставі аналізу всіх результативних показників бюджетних програм. Також оцінка здійснюється на підставі іншої необхідної інформації, яка міститься в:  бюджетних запитах;  кошторисах;  паспортах бюджетних програм;  звітах про виконання кошторисів;  звітах про виконання паспортів бюджетних програм.

До результатів оцінки ефективності бюджетних програм входять висновки органів виконавчої влади, уповноважених на здійснення фінансового контролю за дотриманням бюджетного законодавства.

Результати оцінки ефективності бюджетних програм є підставою для:

• прийняття рішень про внесення в установленому порядку змін до бюджетних призначень поточного бюджетного періоду;

• відповідних пропозицій до проекту бюджету на плановий бюджетний період;

• відповідних пропозицій до прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди, включаючи зупинення реалізації відповідних бюджетних програм.

Порядки використання коштів ДБУ затверджуються КМУ або головним РБК, що здійснюється за обов'язковим погодженням з Мінфіном (протягом 30 днів з дня набрання чинності ЗУ про ДБУ). Комітет ВРУ з питань бюджету повинен бути поінформований про затвердження таких порядків використання коштів ДБУ.

Порядок використання бюджетних коштів, що передбачений певною бюджетною програмою (у разі продовження дії такої програми в наступних бюджетних періодах), продовжує діяти до завершення реалізації даної програми.

Порядок використання бюджетних коштів повинен містити:

• цілі та напрями за якими будуть використовуватись бюджетні кошти;

• відповідального виконавця бюджетної програми, підстави та/або критерії залучення ОБК до виконання бюджетної програми;

• завдання головного РБК, РБК нижчого рівня (ОБК), що забезпечують виконання бюджетної програми, з визначенням порядку звітування про її виконання (у тому числі щодо результативних показників) та заходів впливу у разі її невиконання;

• у разі потреби порядок, терміни та підстави, а також критерії розподілу видатків між адміністративно-територіальними одиницями у розрізі РБК нижчого рівня та ОБК з урахуванням відповідних НПА;

• конкурсні вимоги до інвестиційних програм (проектів), включаючи порядок та критерії їх відбору, а також критерії та умови визначення їх виконавців;

• критерії та умови відбору суб'єктів господарювання, яким надається державна підтримка з бюджету, а також визначення обсягу такої підтримки;

• умови та критерії конкурсного відбору позичальників та проектів (програм), на реалізацію яких надаються кредити з бюджету;

• умови надання кредитів з бюджету та їх повернення, включаючи положення щодо здійснення контролю за їх поверненням;

• положення щодо необхідності перерахування коштів за бюджетними програмами, які передбачають надання субвенцій з ДБУ місцевим бюджетам, шляхи погашення бюджетної заборгованості у разі її наявності;

• вимоги щодо необхідності відображення у первинному та бухгалтерському обліку отриманих (створених) оборотних і необоротних активів бюджетними установами та ОБКв, у тому числі отриманих в результаті проведення централізованих заходів;

• у разі потреби – положення щодо здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг, визначення умов і термінів поставки та проведення розрахунків;

• інші положення щодо особливостей бюджетної програми.

У бюджетному процесі програмно-цільовим методом передбачено складання прогнозу бюджету на наступні (ті що ідуть за плановим) два бюджетні періоди. Порядок складання прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди визначається в статті 21 БКУ.